第二節 農民財產權保障概念的語源考察

農民財產權保障的概念及以此為基礎形成的理論體系不是一蹴而就的，它經歷了從模糊到明晰，逐步走向體系化、法治化與規范化的過程。分別以中央文件、規范性法律文件及理論研究文獻為考察對象，分析農民財產權保障相關概念的形成、發展及演變的過程是建構農民財產權保障理論體系的基礎。

一、以中央文件為考察對象

保護和激活農民財產權是解決“三農”問題的核心與關鍵。歷次農村改革無不圍繞農民財產權而展開。農民財產權制度的不斷創新是推動農業、農村發展，促進農民收入增長的不竭動力，是中央政策性文件一直以來的關注重點。

1.以彰顯財產權屬性為中心：家庭聯產承包責任制

在改革開放前，農村采用“大集體”的生產方式，即集體是耕種與收益的唯一主體，不允許“公有制”以外的生產或分配。財產權的排他屬性不受重視。1978年，安徽鳳陽小崗村18位農民采用“大包干”“包產到戶”的方式承包農村土地進行耕種，拉開了農村改革、釋放農村活力的序幕。這一做法得到了黨和國家的肯定。1982年，《全國農村工作會議紀要》正式肯定了“包產到戶、包干到戶”的農業生產方式。此后，《當前農村經濟政策的若干問題》《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》確立和鞏固了家庭聯產承包責任制。

家庭聯產承包責任制的確立改變了“大集體”的農業生產方式，將土地所有權與經營權相分離，創新了土地公有制的形式，提高了農民的生產積極性。土地、農業生產工具的財產權屬性得到彰顯，成為農民財富增值、改善生活狀況的工具。農民財產權的實質體現在家庭聯產承包責任制中，此時該概念處于萌芽狀態。

2.以穩定心理預期為中心：“賦予農民長期而有保障的土地使用權”

家庭聯產承包責任制實現了土地、生產工具等相關生產資料的權屬部分從集體向農民個體的移轉，促進了農業的發展。但是，農民能否長期、穩定地享有財產權仍不無疑問，而缺乏穩定心理預期的狀況不利于農業發展。

20世紀90年代，我國城市化進程加速，經濟發展的重心從農村向城市轉移，掀起了房地產熱、開發區熱、中央商務區熱等浪潮，土地資源要素在社會生活中的重要性增強，侵占農民土地的現象增多。在這一背景下，中央出臺《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》保障農民享有長期和穩定的土地使用權。這就消除了農民的顧慮，為農業經濟的持續穩定增長提供了必要條件。集體土地所有權以及農民土地使用權的穩定性成為社會關注的重心。以靜態安全為核心的農民財產權概念逐漸形成。

3.以農民財產權的收益屬性為中心：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”

21世紀初期，雖然國家從政策層面加強了對農民財產權的保護，但是侵害或剝奪農民土地權益的行為仍屢見不鮮。土地征收制度部分缺失以及地方政府不規范的征地行為所產生的弊端明顯。土地征收誘發的群體性沖突事件頻發，土地糾紛案件成為上訪案件的主要類型。強化農民土地使用權，避免其遭受不當侵害或干擾成為普遍關注的社會問題。2008年，中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》在增強農民財產權穩定心理預期的同時，為農民增加收益提供了條件。

《物權法》頒布之際，社會主體的財產權觀念實現了從以財產享有為中心的靜態財產權觀念向以財產利用為中心的動態財產權觀念的轉變。對農民財產權的關注不再停留在農民享有土地、生產工具等財產的層面，而轉向了對財產加以利用從而獲得收益的層面。2008年中共中央、國務院發布的《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》就明確使用了“農民家庭財產”“農民對集體財產的收益權”等概念，在強調靜態農民財產權概念的同時，越來越多地關注動態的財產權實現。

4.以農村土地產權市場化為中心

隨著土地在社會生活中作為生產和生活因素的重要性不斷增強，農村土地產權能否流轉以及如何流轉的問題成為社會關注的重心。2012年印發的《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》第5條明確使用了“農民財產權”的概念，要求深化農村產權制度改革，具體開展農村土地確權登記頒證工作，讓農民更多地參與分配土地增值收益，依法推進集體經營性建設用地流轉。

為了促進農村集體土地流轉規范化、保障農民利益，2013年召開的中央農村工作會議明確指出，承包農村集體土地的唯一合法主體是農民家庭，該主體地位不得被其他任何主體取代。2013年出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調“賦予農民更多財產權利”。該決定明確要求保障農民作為集體經濟組織成員的權利，推進農民股份合作，將農村土地產權市場化以及土地流轉作為增加農民財產性收益的突破口，在農村土地產權確權基礎上探索激發農村土地活力的新路徑。農民享有的土地財產權權能不再局限于占有、使用權能，而擴張及于收益以及部分處分權能。農村土地產權實現從歸屬到利用、從使用價值到交換價值、從生存權向發展權的轉變。

2014年中共中央、國務院印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》進一步強化了農村集體經營性建設用地的流轉性，允許其入市，打破國有土地壟斷建設用地市場的格局，探索集體經營性建設用地增值收益分配方案。同年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對農業規模化經營背景下如何引導農村土地經營權有序流轉提出了指導性意見，在嚴格規范土地流轉行為以及土地流轉用途管制的前提下，鼓勵土地流轉方式的創新。

“農民財產權利”成為被普遍使用的概念，農民財產權概念體系在政策層面逐漸清晰、明朗。農民財產權的主體、類型、實現方式等呈現多樣化趨勢。政策層面概念體系的清晰為法律層面的完善創造了條件，形成了一定的壓力，也成為法律制度變革的誘因。

5.以農村土地產權法治化建設為中心

2015年中共中央、國務院印發的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》指出，我國經濟由高速增長轉向中高速增長，進入新常態。在經濟增速放緩背景下需要破解促進農民持續增收的難題，以法治手段保護農民財產權。該文件在農民財產權保障方面具有以下特征：第一，農民財產權保障以動態增值保障為中心。通過試點改革方式，探索農民財產權實現收益權能的新路徑，確保經濟發展新常態下農民財產的可持續增收。這是延續和深化黨的十八屆三中全會所作《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的結果。第二，農民財產權保障從政策主導的經濟發展領域轉向法治建設領域。農民財產權保障被納入農村法治建設軌道中，農村土地確權、集體土地使用權入市、農民參與土地增值收益分配等成為法律關注的焦點問題。農村土地制度試點改革與法治建設同步推進。

2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》通過征地及農地入市等試點工作，探索依法保障農民分享土地增值收益的方法。2015年12月31日，中共中央、國務院印發的《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》再次明確深化農村集體產權制度改革的目標。2016年10月，中共中央、國務院印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，正式開啟了以法治手段進行三權分置創新的新時代。農民財產權概念的內涵得以深化。

為了更直觀地了解改革開放以來有關農民財產權的相關政策，我們列出了這一時期的相關中央文件，具體如表1-2所示。

表1-2 與農民財產權保障相關的中央文件

表1-2 與農民財產權保障相關的中央文件-續表

二、以規范性法律文件為考察對象

1.《憲法》層面的考察

在《憲法》中確立保障財產權的最高準則是現代社會各法治國家或地區的通例。德國基本法第14條以及我國臺灣地區“憲法”第15條都做出了“財產權應予保障”的類似規定。我國《憲法》歷經多次修改，逐步完善了財產權保障的相關規則和體系，于2004年的修正案中明確規定了財產權保障條款。

新中國成立初期，公有制經濟占絕對主導地位。社會大眾崇尚“大公無私”“重義輕利”，對私有財產存在的正當性持否定態度。處于公有制對立面的私有財產遭到極力排擠，被視為異端邪說，無立足之地。凡欲為自利正名者必遭口誅筆伐。1954年的《憲法》雖然在總綱中規定了“公民的財產權”，但是受到意識形態的限制，該財產權并非公民的基本權利。“公民的基本權利和義務”一章中并無保護公民財產權的表述。

相較于1954年的《憲法》，1975年的《憲法》更加強調公有制的重要性，私人財產權被忽視或否定的狀況加劇。私人財產的范圍以保障公民基本生存為必要。該《憲法》對私有財產權的偏見甚于1954年的《憲法》。《憲法》保護的公民的“合法收入”被限縮至“勞動收入”，保護公民財產繼承權的規定被刪除。1978年的《憲法》在一定程度上糾正了1975年《憲法》的極端性規定，但并未根除對私有財產權的偏見。

1982年的《憲法》改變了對公有制經濟的傳統認識，開始承認私有財產權，明確保護“合法財產的所有權”，并認可個體經濟在社會生活中存在的正當性與必要性，承認“個體經濟”是社會主義公有制經濟的補充。1988年的《憲法修正案》進一步承認私營經濟的合法地位，將私營經濟作為公有制經濟的補充。1999年《憲法修正案》承認了個體經濟與私營經濟的同等地位。2004年《憲法修正案》第22條改變了我國《憲法》一直使用“使用權”概念而排斥使用“財產權”概念的狀況，首次將“私有財產”的概念寫入《憲法》，這意味著我國徹底改變了對私有財產權的看法。私人財產權作為基本人權得到了明確的憲法保障（見表1-3）。

1982年《憲法》歷經多次修正，為財產權保障提供了相對充分的依據。1999年在《憲法》中增加了承認個體經濟和私營經濟合法性的條文。2004年在《憲法》中增加了“私有財產”的概念，明確規定了征收條款。但是，相關制度仍然存在結構性缺陷。首先，公民財產權保障規定于第一章“總綱”關于社會經濟制度的規定中，并未作為公民的基本權利類型進行列舉。其次，私有財產權保障雖然在《憲法》中有明確規定，但是“公共財產神圣不可侵犯”的用語容易使人產生《憲法》區別對待公共財產與私有財產、私有財產在保障程度上應當弱于公共財產的誤解。

表1-3 《憲法》中關于財產權保障的相關規定

2.物權法層面的考察

（1）權利平等一體保護原則強化對農民財產權的保障。如何處理和協調農民利益、集體利益與國家利益之間的關系是法律上的難題。公有制經濟事實上優于私有經濟的狀況以及傳統的公私權利觀念，使得農民財產權甚至集體財產權在與國家財產權發生沖突或面對國家公權力時明顯處于弱勢地位。雖然我國《憲法》為公共財產權、集體財產權和私人財產權提供了根本性法律依據，但是“神圣不可侵犯”的用語僅適用于“公共財產”，而不適用于私人財產。這種狀況使人產生區分保護之感，為公共財產當然享有優越地位的觀點提供了依據。

伴隨社會主體權利意識的提高以及權利保護體系的不斷完善，強化農民財產權與集體財產權保護，抵御公權力肆意入侵的呼聲日高。繼而為順應時代潮流，《物權法》明確規定了權利平等一體保護原則，對農民利益、集體利益與國家利益予以同等保護。該法第4條未區分主體類型，對不同主體享有的物權予以平等保護。在私權體系框架中，公有財產權并不當然具有優越性。當國家利益、集體利益、農民利益之間發生沖突時，不能簡單以公與私的區別來判斷何者優先，需要探尋不同類型利益的正當權源基礎，并在平等保護的財產法體系中尋求解決方案。

（2）從債權保障到物權保障。在《物權法》頒布之前，法學界曾就農民利用土地的權利性質究竟是債權還是物權進行過激烈的爭論。^[5]《物權法》第2編“所有權”第5章明確規定了不同類型主體享有財產權的范圍。農民集體以及農民個體均依法享有物權。第3編“用益物權”第11章“土地承包經營權”明確將該權利確定為物權，結束了長期關于土地承包經營權的權利性質之爭。農民利用農村集體土地的權利實現了由債權保障向物權保障的轉變。第11章“宅基地使用權”對農民作為宅基地使用權人的權利進行了原則性規定。

農民利用集體所有的土地進行農業生產及建造房屋和附屬設施的權利首次在物權的層面得到確認和保障。從債權保障到物權保障的轉變，增強了農民對土地財產權的信心，有利于激發農民的生產積極性，促進農業、農村經濟發展。

（3）對農地征收補償進行原則性規定。建設用地需求量的增加以及土地用途管制的存在使得國家利用征收權力變更集體土地權屬的現象劇增。為保障集體土地所有權以及農民個體的合法權益不受侵害，《物權法》第42條、第43條對國家基于公共利益目的行使公權力征收集體所有的土地以及個人房屋進行了規定。上述規定是對《憲法》征收條款的細化，仍具有原則化特征，起到了承上啟下的作用。

3.土地法層面的考察

關于農民土地財產權保障細化的、具有可操作性的法律規范集中體現在《土地管理法》《農村土地承包法》等土地管理法律及行政法規中。1986年制定的《土地管理法》確立了家庭聯產承包責任制。2002年制定的《農村土地承包法》穩定了土地承包經營權法律關系。2004年修訂后的《土地管理法》第2章“土地的所有權和使用權”對農村土地所有權和使用權的享有與行使進行了具體規定。該法第2條第4款賦予國家依法征收土地的行政權力，并對補償限制進行了規定。該法第5章關于建設用地的規定對土地征收補償的范圍、內容、標準等進行了詳細規定，成為解決農村集體土地征收問題的基本法律依據。

三、以理論研究文獻為考察對象

涉及農民財產權保障的相關論文和專著汗牛充棟，但是專門以農民財產權保障為研究對象的理論研究文獻并不多見。梳理近十年關于農民財產權保障的理論研究文獻，可以發現相關研究成果表現出如下特征：第一，研究側重于解決農民財產權保障中存在的現實問題。以發現現實問題、分析現實問題、解決現實問題為思路的對策性研究較多，在對策研究的基礎上進行提煉抽象，形成理論成果的文獻較少。第二，農民財產權保障主要指向農村土地，農民財產權保障與農民土地財產權保障經常在同一意義或層面上使用，未進行嚴格的區分。第三，關于農村土地財產權的研究側重于土地使用權，對農村土地所有權缺乏必要的關注，相關研究較少。受到政策與法律的限制，關于集體土地所有權的研究停留在類型劃分的表層，對權利主體、權利行使方式及社會功能的研究相對缺乏。第四，關于農村土地使用權流轉與征收的文獻較多，但從農民財產權保障的整體視角進行研究的文獻并不多見。

四、小結

1.農民財產權保障的核心是土地權利保障

作為具有悠久歷史的農業大國，農民與土地，猶如魚與水。土地是農民生存與發展的基本生產資料和生活要素。農民享有的其他財產權主要是由土地權利衍生或派生出來的，故而以土地權利為中心構建的權利體系是解決農村問題乃至整個社會問題的核心與關鍵。正如孫中山先生曾言：“土地問題能夠解決，民生問題便解決一半了。”^[6]

農民財產權保障體系是以土地權利為核心建構的。土地權利保障分為靜態享有保障與動態利用保障兩個方面。靜態享有保障是動態利用保障的基礎，權屬清晰、主體明確的靜態土地權利狀態為土地權利動態利用提供了前提條件。土地征收是土地權屬的強制性變更，是土地權利利用的非常態類型。應當厘清土地權利常態化利用與非常態化利用之間的關系，從整體性土地權利保障的視角，合理構建土地征收補償制度，避免農民、集體經濟組織的利益受損，背離農村財產權保障的宗旨。

2.保障農民財產權是縮小城鄉差距的基礎

社會財富的公平分配是社會正義的必然要求，財富的不公平分配往往是導致社會問題產生的根源。伴隨經濟發展、社會進步，農民收入持續增加，農民成為社會進步的受益群體之一。與此同時，農民作為低收入群體的狀況并未改變，城鄉差距不僅沒有縮小，反而日趨增大。城鄉差距的擴大使得農民及其后代遷徙和融入城市社區的難度加大。導致這一現象產生的主要原因在于農民財產權制度的部分缺失減少了農民的財產性收益。

在城市化進程中，作為稀缺社會資源的土地成為社會生產和生活中的重要因素。以土地權利為中心的財產權成為有形財富的主要載體。社會主體之間有形財富的差距集中體現在以土地為基礎的房地產所在片區及擁有量上。由城市中心到郊區再到農村，房地產價格遞減。農民或其子女欲實現從農村向城市遷移的愿望需要為彌補差價而支付相當大的代價。^[7]該差價的彌補方式以及財產來源將直接影響農民及其子女遷移的意愿以及遷移后的生活狀況。在現實生活中，不乏農民及其子女移居城市后陷入財務困境的實例。社會上也就出現了“融入不了的城市，回不去的農村”的現象。

造成部分農民及其子女在融入城市社區過程中淪為邊緣人，生存環境惡化的主要原因之一是：相對于城鎮居民而言，農民缺乏財產性收入，未能在遷入城市之前進行相對充分的財富積累。“城鎮居民房產權已經市場化，城鎮居民隨時可以將住房財產變現得到相應的權益收益。而在現行的農村宅基地使用權制度下，農民難以通過宅基地及住房流轉得到產權增值收益。”^[8]因此，保障農民的財產權，使其能夠有效利用財產權維持生活并獲得財產性收入是縮小城鄉差距的基礎。然而“限制農民財產性收入增長的真正問題是，農民資產不能像市民資產一樣發揮資本功能。農民擁有的資產量與其能夠提高的收入量是不對稱的”。^[9]

3.農民財產權保障的程度處于動態變化中

我國在農民財產權保障方面取得了巨大成就。但是，農村土地資源利用、流轉以及資本化制度建設仍處于探索期，存在諸多缺陷與不足，需要進一步強化制度建設。首先，國家政策與法律關注的農民財產權保障始終圍繞農村土地使用權，旨在不斷強化土地使用權保護，解放生產力、釋放活力、增加農民收入。以農村土地所有權為中心的改革尚且不足。農村土地所有權人虛化、所有權人與代理人關系不清等問題長期存在且并未得到解決，使得集體經濟組織與農民的身份定位以及相互之間的權利、義務關系混亂，容易滋生矛盾糾紛。其次，農村土地使用權流轉以及建設用地供給制度改革等處于探索或試點階段，尚未形成適用于全國范圍，既能保障農業長期穩定發展、保護農民長遠利益又能提高土地利用效率的統一規則。

4.農民財產權保障研究的范式轉型

在現代社會，保障包括農民財產權在內的各種類型的財產權是法治的必然要求。在權力導向的集權主義范式與權利導向的理性主義范式中，關注農民財產權保障的重心不同，保障農民財產權的理念和方式也有所差異。順應時代發展潮流，選擇適當的研究范式，是正確定位和處理國家與農民之間關系、合理保障農民財產權的基礎。

在權力導向的集權主義范式下，國家權力被假定具有公正、無偏私、善意且無所不能等特性。在處理國家與農民之間的關系時，行使國家權力具有天然合理性，其動機和目的無可置疑。與之截然不同的是，農民不具有完全理性，無法對自己的處境以及未來發展進行合理判斷與預期。是否符合農民財產權保障的要求單純依靠國家進行判斷和決定，而農民處于被動地位，是國家關注的客體。在單一向度的農民財產權保障中，國家權力是保障財產權的唯一基礎。當國家權力的行使偏離其制度設計初衷，出現與農民利益相違背的情況時，農民財產權保障就會成為虛幻的空想。在實踐中，理想形態下國家權力假設屢屢遭受挑戰，農民利益與國家利益之間發生矛盾沖突的情況時有發生。以國家權力保障農民財產權的單一向度難以滿足現實生活的需要。

在權利導向的理性主義范式下，國家權力仍然具有極其重要的作用和地位，但是社會以及其他利益群體不再單單是國家權力的附庸。基于理性，不同類型的利益主體能夠合理表達其利益訴求。農民財產權保障不僅關注國家權力的行使，而且關注對國家權力的監督與制衡。國家權力的行使不再被假定為是天然合理的，農民財產權本身具有獨立存在的意義和價值，能夠作為抗衡國家公權力的工具和手段。當國家權力與農民財產權發生矛盾沖突時，國家公權力必須為其行使權力的正當性、合理性辯護。為了行使國家權力使農民財產權全部或部分讓渡時，應當給予財產權人相應的合理補償。在權利導向的理性主義范式下，國家權力的神話被打破，理性的力量受到尊重，農民群體的權利成為國家權力行使的正當性權源，也成為制約國家權力的有效因素。

在邁向權利的時代，農民財產權保障從權力導向的集權主義范式向權利導向的理性主義范式轉變是正確處理國家利益、集體利益與農民利益之間關系的方法，是合理保護農民財產權的前提和基礎。在保障農民財產權的過程中，國家與農民的關系不應當是線性單向度的，而應當是立體、多元、互動的。