第二節 區域經濟社會治理的服務對象

無論把區域經濟社會治理當作一個過程還是當成一項工作，其都應該有明確的服務對象。區域經濟社會的復雜構成和運行特點決定了區域經濟社會治理工作對象的復雜性，從各地區域經濟社會治理的經驗看，把人口系統、經濟體系、社會體系、生態環境、發展環境這些主要對象搞定了，區域經濟社會治理的初級目標即可實現，這些對象也就是區域經濟社會治理主要的服務對象。

一 人口系統

人是區域經濟社會治理的參與者，人口系統是區域經濟社會治理的主要服務對象之一。人類歷史上諸多偉大的區域發展成就都是人的杰作，世界上諸多的區域金融危機、經濟危機、社會危機等本質上都是“人性危機”的表現。

（一）從個體角度理解的人

摸清人的需求是區域經濟社會治理服務于人的基礎。個人的需求千差萬別，似乎難以捉摸，但普遍性寓于特殊性之中，人的需求總可以歸結為若干種類型，借助于大數據技術，這種需求信息的獲取正變得越來越容易和便捷。政府相關業務部門在服務過程中已經積累了大量的個人需求基礎信息，這些信息的共享應用將大大提升對個人需求掌握的準確性。從這些需求信息中，甚至可以分辨出哪些是正當需求，哪些是不正當需求，對這些信息的掌握可以大大提高經濟社會治理中面向個人服務的精準性，也可以通過相應的預防措施避免不正當需求引發的經濟社會問題。

搞明白人的需求程度是區域經濟社會治理服務于人的關鍵。個人需求的滿足程度是個十分復雜的問題，其由個人需求預期和需求服務供應關系決定，也就是說在相同的需求服務供應前提下，需求預期越低，滿意程度就越高，需求預期越高，滿意程度就會越低。精準扶貧第三方評估中開展的入戶滿意度調查數據顯示，剛接受救助的貧困戶和相對貧困地區的貧困戶對扶貧的滿意度較高，接受過一定救助的貧困戶對扶貧的滿意度會降低。這種現象在其他領域也普遍存在，是一種常見的社會心理現象。在現代社會條件下，需求滿足管理遠比這復雜，中國特色社會主義區域治理體系不需要用恩人和仇人等世俗的概念來評價，但需求程度管理卻依然是區域經濟社會治理中的關鍵問題之一。

構建滿足個人需求的能力是區域經濟社會治理服務于人的核心。拋開心理學方面的術語和規則，在資源有限的情況下，如何盡可能多地滿足更多人、更持久滿足更多人的需求，是一個需求供應能力問題。區域從來不缺管理人的策略和藝術，但在依法治國日益深入人心、現代科學技術日新月異、人的物質財富豐富程度前所未有的條件下，以及人的債務等負擔數量前所未有的境況下，個人需求滿足能力供應不能再滿足于過去套路式的雕蟲小技，規則的透明化、資源的公開化、過程的法制化、效果可檢驗是新常態下個人需求管理能力的標配，提升這種能力需要區域經濟社會治理建立在信息技術支持之上。

（二）從群體角度理解的人

強化群體性經濟活動是區域經濟社會治理的必由之路。直接提供人們參與經濟活動的機會，或者創造機會和環境，使更多有勞動能力的人參與到經濟活動中，實現相對的充分就業是區域經濟社會治理最核心的任務之一。但隨著社會發展和技術進步，區域經濟形態和結構始終在發生著變化，一些舊的行業在消失，一些新的行業在涌現，為實現相對的充分就業，需要作為群體成員的個人和政府共同努力。作為群體成員的個人可以通過個人技能和整體素質的提高，主動適應形勢的變化；作為政府，在兼顧公平和效率的前提下，應盡可能多地創造就業機會，或為經濟實體創造更多的就業機會提供便利和支持。就業不但是人的群體性經濟認可的體現方式，也是人的社會性價值的體現方式，就業中獲得的報酬，從經濟角度是價值體現，從社會角度理解就是社會尊重和價值認可。

群體參與社會活動是區域經濟社會治理的重要途徑。隨著區域城鎮化水平的提高，越來越多的人生活在城鎮，社會組織的原子化程度越來越高。原子化的社會雖然更容易管理，但也容易產生各種異端化、極端化事件，對社會穩定是不利的。因此，作為群體性動物的人，必須通過參與社會活動找到人生價值和精神歸宿。以就業形式參與的經濟活動多數情況下不能滿足人的社會性需求，以大媽、大叔為主體的廣場舞雖然斷不了擾民的爭議，但的確是一個龐大社會群體在群體性中發現自我價值的途徑。社會發展了，技術進步了，傳統以紅袖章方式為主導的群眾性活動需要有新的提升和延伸，要向著滿足群體更多需求的方向和目標發展，例如，面向各類特殊人群的義工服務方式，正在逐漸推廣并得到認可。《讀者》中一篇題為《當父母到了望九之年》^[2]的文章描述的情況對于老年人來說，總體條件還算很好的，在三個有工作的子女的照顧下，兩位老人還領取不錯的退休金，已經具備了安度晚年的環境和能力。而大量條件較差的老人是如何有尊嚴且體面地度過人生最后階段，恐怕沒有太多人知道，雖然我們是個有尊老愛幼傳統的民族。人只有在群體中才能找到自我，這也是近年來“抱團養老”得到認可和逐步流行的原因。區域經濟社會治理的關鍵任務是要在需求者和提供者之間搭建橋梁。

構建和諧的群體關系是區域經濟社會治理的關鍵。每個地區群體關系都是在漫長的歷史進程和現代變革中逐步形成的，構建和諧的群體關系都是十分重要的，這種和諧不單是官民之間的和諧，更主要是區域內各群體之間的和諧。顯然，上訪高發區可能有各種各樣的原因導致上訪高發，上訪高發區不能算是區域和諧的典范。當然，這不是要武斷地用暴力手段消滅上訪，而是要通過科學的區域經濟社會治理方法構建和諧社會。兩個關系比較好的人，即使有點小矛盾、小摩擦，也很容易通過友好協商解決；如果兩個人本來就有敵對情緒，一點小問題也可能引發沖突。區域經濟社會治理就是要構建和諧的群體關系。

構建矛盾應對和協調機制是區域經濟社會治理的重點。群體之間最大的挑戰是矛盾和沖突的永恒性，或是經濟利益矛盾，或是精神文化道德等方面的矛盾，即使在物質極大豐富的未來，由于人的預期和自身條件的差異，各種矛盾仍難以回避。因此，區域經濟社會治理的重點就是構建矛盾應對和協調機制，化解各種矛盾和潛在矛盾。

（三）從信息角度理解的人

人接收信息的方式和內容是區域經濟社會治理的關鍵。無論是作為個體的人，還是作為群體的人，時時刻刻都在通過各種途徑接收各種信息。從接收到接受是個復雜的過程，涉及生理、心理、文化等因素的相互作用過程。因材施教是教育領域最為重要的理念之一，類似的，在經濟社會服務領域同樣應該針對不同的信息接收群體，對傳送信息的內容和方式做出相應的設計和調整。信息接收者接收到了什么信息是經濟社會服務的關鍵所在。

人生成信息的內容和規模是區域經濟社會治理的重點。人是信息生成者，其生成了什么樣的信息是區域經濟社會治理中應該重點關注的問題。隨著移動網絡的普及，個人每天或主動或被動生成大量的信息，這些信息及信息的集合，可能會影響一個企業的發展，甚至影響經濟社會某些領域的運行規則。因此，人生成信息的內容和信息規模是區域經濟社會治理的重點，或者說是主要的服務內容。盡管移動網絡的普及使地域空間越來越淡化，但生成信息的人卻生活在實實在在的地域空間內。

人傳播信息的內容和方式是區域經濟社會治理的核心。信息的生命周期是從制作者經由傳播者到達接受者的過程，在信息傳播過程中信息的內容可能發生變化，人作為信息傳播者傳播了什么樣的信息是值得關注的。同樣的信息傳播對不同的人群產生的影響可能有很大的差異，同樣的傳播信息失真對于不同的接收群體也會產生不同的影響，信息本身沒有對錯或者正負能量之分，但其實際影響則有好壞之分。對于區域經濟社會治理而言，能促進區域經濟社會良性和正向發展的信息傳播是最需要的信息傳播。

二 經濟體系

經濟體系是人類存在的基礎。經濟活動是人類物質和精神財富的來源，更是人滿足自身需求的途徑。農業和工業革命以后，經濟活動注定會成為人類活動的中心。經濟體系治理的核心是保障經濟體系的正常運轉和健康發展。

（一）經濟體系結構與規模

區域經濟規模的適宜性治理。區域經濟規模主要表現在總量和增長速度兩個方面，區域經濟現狀規模是過去發展的結果，具有一定的客觀性和不可更改性。經濟增長速度既受經濟客觀規律影響，也受經濟治理措施影響，但最終起作用的還是經濟規律，人為的刺激經濟措施可以起作用，但刺激過頭就會出現拔苗助長、急功近利、竭澤而漁、殺雞取卵現象。因此，任何區域的經濟在特定的時間內存在適宜規模問題，經濟治理的首要任務就是確定這個適宜規模，之后形成相應的發展預期目標，謀劃相應的經濟措施。

經濟結構的科學性和合理性治理。區域經濟結構是不斷發展而來的，但在社會沒有革命性變革、科學技術沒有革命性進步的時期，區域經濟結構存在合理與否、科學與否問題。評價一個區域經濟結構是否合理，第一是要看其發展基礎和歷程。每個區域的現有經濟結構都是逐步演化來的，區域的資源條件、區位優勢、創新程度等都對區域經濟結構產生影響，特別是創新發展給區域經濟結構帶來很大影響。為什么在不毛之地能夠創造出經濟奇跡？原因在于創新的價值和一些新產業的特點，科技推動下新形成的一些產業所需要的生產要素與以往產業大不相同。第二是要看發展方向和趨勢。如果一個區域經濟結構與市場需求趨勢、國家總體要求一致，則說明區域經濟結構存在階段合理性；否則，難說經濟結構合理，比如，部分地區本就存在嚴重的產能過剩問題，如果經濟結構還按原有的方向發展就會出現更多問題，合理性就會大打折扣。

經濟活動活躍度治理。區域經濟發展也存在一定周期性，這種周期性既有經濟自身規律的影響，也有政府干預的影響。一般來說，產能過剩和物資短缺都不是合理的區域經濟發展模式。理想的區域經濟發展模式是：當經濟過熱時通過相應的降溫措施使經濟活動節奏慢下來，當經濟過冷時要通過相應的刺激措施使經濟體系活躍起來。但怎樣節奏的經濟活動是適宜的，什么樣規模的經濟活動是合適的，這都是區域經濟治理關注的問題。

經濟體系完整性和合理性治理。對于多大的區域需要完整的產業體系問題，尚沒有確定的答案。無論是市場經濟還是計劃經濟，都存在從形成到逐步發育成熟的過程。各國和國內各地的經濟實踐證明，市場經濟有失靈的時候，計劃經濟也有失效的時候。雖然市場在資源配置中的決定作用與更好發揮政府作用的有機結合，聽起來很美好，想起來很容易，但在區域經濟的實際運行中，自由經濟中自發形成的經濟體系和計劃經濟中人為鍛造的經濟體系哪個更合理，是件很難評判的事情。對于某些地區來說，完整的產業（經濟）體系（“麻雀雖小，五臟俱全”）可能會犧牲經濟效率；能發揮比較優勢的產業（經濟）體系才是最好的產業（經濟）體系。區域經濟體系的完整性和合理性問題是存在的，也是區域經濟治理面臨的主要問題。

（二）經濟體系正常運轉

區域產業（經濟）體系運行要素保障環境治理。區域經濟體系正常運轉需要土地、資金、技術、人才、市場等生產要素的保障，也需要政策措施、制度安排等管理要素的保障。經濟治理的主要任務之一就是要確保這些要素的數量、質量和功能滿足需要。沒有這些要素的保障，區域經濟運行將熄火或低效率運轉。

經濟活動順暢運行治理。在保障經濟運行各要素具備的前提下，經濟治理的另一任務就是確保區域經濟要素之間的銜接和協調。這里有兩點要求：第一是這些要素能夠有效銜接起來，確保經濟運行不掉鏈子；第二是經濟活動的順暢運行，即經濟運行各要素對接的數量適宜度、質量適宜度、時間節奏、空間匹配程度等方面的協調。運行順暢的區域經濟體系不但能提高經濟運行效率，而且通過高效率的經濟運行促進區域社會治理等其他方面工作的開展，可同時實現經濟效益、社會效益、生態效益和文化效益的多重協同。

經濟運行成本控制治理。區域經濟運行成本的高低，不但影響經濟運行效率本身，還直接決定區域財富的分配效果。經濟運行成本過高，發展成果歸人民共享的部分就會變少，發展就失去了意義。經濟運行成本既包括經濟體系自身運行的成本，也包括經濟運行的管理等社會成本，區域經濟治理的重點是控制經濟運行的直接成本。

（三）經濟體系持續的動力

區域經濟發展內生動力治理。除國家整體制度安排和總體格局外，區域經濟發展主要受區域自身內生動力的影響。國家整體制度安排和總體格局是區域經濟持續發展的背景和基礎平臺，而區域自身內生動力才是區域經濟發展的真正動力。區域自身內生動力治理的任務是挖掘區域經濟發展的內生動力，通過制度安排不斷強化內生動力的作用，最終形成區別于其他區域的、不可復制的區域發展機制和模式。

必然性和偶然性的協同。區域在經濟發展過程中會受到必然性因素和偶然性因素的影響。對于某些區域來說，幾個國家層面的大項目、一些重大基礎設施的建設，就可以大大改變區域經濟發展格局，這些因素有一定必然性，也有一定的偶然性。說其有必然性，是因為區域在國家整體經濟版圖和格局中的區位和重要性是不可替代的；說其有偶然性，是因為一些大項目的空間布局有純科學技術方面的偶然性因素，這就是一些地方爭建高鐵站的原因所在。區域經濟治理要把握這種必然性和偶然性的協調，畢竟機會只留給有準備的人。

經濟發展布局空間的協調。經濟發展布局的空間協調既包括靜態的空間協調，也包括動態的空間協調。靜態的空間協調指當前條件下區域經濟發展各要素空間布局的合理性問題，俗話說“遠水解不了近渴”，這就是經濟聯系失去空間協調性的后果；有一些地方選擇了飛地經濟模式，這種模式的好壞暫不評論，卻形象地說明了經濟聯系的空間協調性問題。動態的空間協調是指經濟要素的空間布局節奏要與區域經濟發展節奏相適應，過度超前的基礎設施建設會導致巨大的經濟和空間資源浪費，滯后的基礎設施建設又會影響經濟發展。如何找到當下適宜的經濟發展空間組合關系，以什么樣的節奏開展經濟發展的空間布局是區域經濟治理的重要內容。

三 社會體系

從某種意義上看，區域社會體系是區域產業（經濟）體系的延伸，也是經濟體系成果社會化應用的保障系統。區域社會體系治理的核心是社會體系如何促進經濟體系發展，以及區域社會體系自身的持續運轉。

（一）資源配置的合理性和科學性

資源總量治理。資源總量保障是資源配置前的關鍵環節，資源的種類很多，對區域經濟社會發展而言，最重要的資源是財力。區域財力的來源主要有：（1）區域內部來源，即通過區域稅收體系、土地出讓、收費等途徑獲得財力；（2）區域外部來源，如中央財政的財政轉移支付資金、項目建設專項資金、銀行貸款等。對于區域社會治理而言，最重要的任務是通過各種渠道做大資源總量，“巧婦難為無米之炊”，有財力才好做事情。當然，資源的結構也要盡可能優化。

資源需求治理。對于區域而言，一定的時間段內可用于社會治理的資源總是有限的。用好這些資源，首先要搞清楚資源需求在哪里，到底是哪些地方、哪些人、哪些群體有需求，有什么樣的需求，如需要接受幼兒教育的人在哪里，有多少人，需要多少幼教資源；需要文化館的人在哪里，有多少人，需求內容是什么，需要多大規模的文化館。只有把資源需求弄明白了，才有可能有效配置資源。

資源配置治理。在摸清資源需求的基礎上，根據資源的特點，建立合理的資源配置方案。資源的有限性和需求的不斷增加，決定了資源供給與需求之間的矛盾永遠存在。例如，有10所學校需要修繕校舍，但當年的校舍修繕預算只夠修5所學校，如何設計修繕方案？如果決定先修繕5所學校，等有資金后再修繕另外5所學校，那么先修繕哪5所學校？把這樣的問題放到區域社會治理的各個方面、各個領域，其性質是一樣的，即資源配置的科學性和合理性管控問題。

（二）分配機制的合理性和完整性

分配的普惠性治理。區域分配機制的基礎和出發點是區域居民的生存權和發展權，確保領域全覆蓋、人口全覆蓋、地區全覆蓋。普惠不是分配數量的均等，也不是方式方法的完全一致，而是參與分配的機會均等，以物質和精神產品方式保障公民的生存權、發展權，確保全體居民能夠共享區域發展成果。

分配傾斜的適度性治理。社會進步和文明的標志是通過法律手段保護弱者的基本權利，并通過傾斜性、關懷性的體制機制安排，使包括殘疾人在內的各種特殊人群得到更多的關注。對哪些群體進行關注，關注到什么程度，在普惠性分配基礎上多大程度關注特殊群體，以及當發展資源需求與特殊人群照顧需求發生矛盾時，處理矛盾的機制和原則是什么，這都是區域經濟社會治理中應該關注的問題。

分配時間適宜性治理。在區域資源有限、發展任務繁重的前提下，如何處理好分配的時間節奏是不能回避的問題，其具體涉及短時間尺度的時間適宜性問題，以及長時間尺度的時間適宜性問題，前者主要指較短時間內（如一個財政年度）資源以什么樣的時間節奏分配；后者指較長時間段內（如5年規劃期）資源以什么樣的時間節奏分配。同時，其也包括與時間適宜性相匹配的分配量問題，即在什么時段分配什么樣的額度問題。

（三）公平和效率的協調

公平的適宜性治理。公平是相對的，相對是要有參考標準的，否則相對就會成為欺騙和愚弄人的托辭。“不患寡而患不均”是深入人心的評判社會領域諸多事情的準則。針對社會領域中不同的管理和服務內容，如教育、醫療、社保、救助、就業服務等，均需要根據區域發展實際，構建公平適宜性操作準則和方案，公平適宜性確定的準則和方案要經得起當事群體的質疑和實踐的檢驗。

效率的適宜性治理。區域經濟社會要發展，只有發展才能解決新增就業等問題。近年來一些省份每年大學畢業生就有60多萬人，保障就業任務艱巨。區域經濟社會運行必須要有足夠高的效率，才能保證經濟體系的運行，才能實現相對充分就業。效率的適宜性與具體的行業有關系，效率的適宜性治理就是要搞清楚相關行業的適宜效率，并以之為依據做出相應的制度安排。

公平與效率的協調問題。公平與效率的協調具有階段性特征，一般而言，在經濟相對落后的發展階段，效率的重要性要高于公平的重要性，因為正是發展過程中的非公平因素刺激著更多人、更多資源投入經濟發展中，使區域經濟快速發展，有了經濟發展，才有財力和機會解決社會問題；在區域發展的高級階段，對公平的關注可能多于效率。但無論區域處在什么樣的發展階段，公平和效率的協調問題是始終存在的；公平和效率需要兼顧，只是在不同的階段，協調的內容、方式、程度會有一定差異。

四 生態環境

區域自然資源、生態環境等是區域存在的空間基礎、物質基礎、生態基礎，以及文化基礎、經濟基礎、社會基礎。因此，區域生態環境是區域經濟社會治理的重要內容、服務對象和關鍵環節。

（一）作為物質和能量供應者的生態環境

供應總量和結構的治理。對于來源于區域自然地理生態環境中的物質和能量來說，總量和結構的治理主要是搞清楚物質和能量供應能力大小。這受相關自然要素自身規律的限制，如區域在一定時間內森林資源的數量、水資源量等是相對穩定的；也受人為因素的影響，如區域內一定時間段內優質耕地資源的數量，可以通過人為的改良措施使優質耕地資源的數量有所增加，同樣，通過生物或工程措施，可以提高區域森林資源的總量，改變森林資源的結構。但無論是生態環境固有的資源數量和結構，還是經過人為措施改變的數量和結構都有一定限度，超過一定限度將付出巨大的經濟和社會成本，并可能引發不確定的生態災難，如20世紀五六十年代一些地方因大量砍伐森林而付出巨大代價，甚至釀成毀滅性災難。

供應時效節奏治理。由于區域資源的數量和結構具有時效性特征，所以要控制索取來源于區域環境中的物質和能量的時間節奏。自然形成的各種農作物的生長周期，就是自然條件下自然環境供應物質和能量的時間節奏，按這種周期供應自然物質是效率最高的，病蟲害防治代價最小、相應農產品的品質最好。當然，通過蔬菜大棚等措施可以改變農作物的供應時間節奏，延長某些農作物品種的供應時間，但這種方式生產出來的農產品（反季節蔬菜）與天然的應季農產品在口感、品質等方面是存在差別的。人的能動性就是要充分利用自然賦予的條件，打破靠天吃飯傳統方式下的農產品季節性周期，這會引發產品品質的變化。因此，在協調好自然供應時效性與人需求時間連續性之間的關系的同時，也要意識到改造自然有個度的問題。

供應質量和功能治理。這種治理的目的是保證生態環境供應物的質量有所提升，同時保證供應的功能完整和不斷優化。在物質供應方面，與個人聯系最為密切的是食品質量或者食品安全問題。有農藥殘留、各種激素、超標重金屬等的農產品危害著人的身體健康，不能算作高質量的農產品。如何提高生態環境提供物質的品質是個系統工程，需要全方位統籌考慮，對于生態環境供應物質功能維持和提升的管理也存在這樣的問題，例如，雖然大家都知道野生魚和網箱養殖魚的生態功能和產品價值有差異，但受經濟效益驅動，還是有許多人選擇生態功能和產品價值較差的網箱養殖魚。因此，在生產方式轉型的過程中，如何維持和提升生態環境的供應物質功能需要綜合施策。

（二）作為廢棄物容納和分解者的生態環境

廢棄物排放總量和結構治理。根據相關研究成果和生產生活常識，環境對污染物有一定的吸納和凈化能力，但一定時間內這種吸納和凈化能力是有限度的，即環境對污染物的容納和分解是有總量限度的。近年來華北、華中、華東地區不時出現大面積覆蓋、長時間持續的霧霾，關于霧霾的成因眾說紛紜，站在不同立場，用不同的測控方法可能得出不同的結論，但有一點是可以肯定的，霧霾構成物的總量一定超出了區域空間凈化能力。從保護區域生態環境的目標出發，有兩條路徑可走，一條路徑是盡可能減少排放到環境中的污染物總量；另一條路徑是讓環境盡可能容納更多的污染物。環境吸納和凈化污染物的數量與污染物的結構有關系，有些污染物相對容易被環境吸納和凈化，而有些污染物不容易被吸納和凈化；另外，不同的區域生態環境對污染物的吸納和凈化能力也有很大差別，如濕地對污水的凈化能力已經得到了實踐證明。因此，對于區域生態環境治理，既要考慮單位時間內排放到環境中的污染物總量，也要考慮污染物的組成結構，以及區域生態環境的組成結構。

廢棄物排放時間節奏治理。區域生態環境對污染物的吸納和凈化需要一定時間，這與環境對污染物的凈化能力有關，也與污染物的特征有關。有的污染物容易分解成無污染的物質，有的污染物則很難被凈化，或者分解凈化要花很長的時間。因此，進入環境中的污染物一定要考慮時間節奏問題，從某種意義上說，環境對污染物的吸納和凈化也是一種生產力。污染物的排放除了經濟原因，也有技術原因，在一個發展階段不可能解決所有問題，往往是在解決一個問題的同時又形成若干個問題。在區域污染物排放節奏控制中，要充分利用時間節奏效應，如將牛糞尿潑灑到草原上可能是有機肥，把同樣數量的牛糞尿集中排入河流則可能成為污染物，因此，要用環境能接受和許可的時間節奏讓環境吸納和凈化污染物。

廢棄物排放空間治理。相同的污染物排放量，所處的空間相對位置不同，可能造成的環境影響也會有差異，從污染物排放和環境凈化能力的空間相關性來看，污染物排放的空間治理是有意義的。治理的思路就是盡可能減少影響的空間區域，如在國家重點生態功能區實施的產業準入負面清單中，一些有規模化養殖的縣市在牛羊養殖管控要求中提出在飲用水源地及上游河流兩邊500米內不得布局規模化養殖場，這樣就減少了牛羊糞尿集中排放影響水質的風險。在相同的空間范圍內，應盡可能選擇凈化能力、吸附能力強的區域排放廢棄物，以充分利用污染物凈化的空間差異效應。

（三）作為生態產品提供者的生態環境

生態產品總量和結構治理。根據自身特點及對區域經濟社會的作用，生態產品可以分為三種類型。第一種是狹義生態產品，主要包括干凈的空氣、潔凈的水、森林、草地等。這些產品均是以自然本底為主的區域必需品。第二種是各種自然物和人造物組成的景觀，如人造濕地、人造水景等。這些產品不是必需品，但對區域經濟社會很重要，特別是當經濟社會發展到一定階段之后。第三種是依靠自然環境，并經過人類生產活動形成的生態化產品，如有機蔬菜、有機糧食、有機肉食等。這類產品的生產過程是區域經濟社會治理的服務對象。生態產品總量的治理很容易理解，就是面向市場有效需求，盡可能多地提供生態產品；生態產品的結構治理主要是指管理區域提供生態產品的結構，如一個地塊是森林，就不能是草原，究竟是選擇森林還是草原，這就是生態產品結構治理的一項內容。

生態產品供應節奏治理。生態產品供應節奏治理是指區域在一定時段內某種或總體生態產品供應的頻率和強度管理。影響生態產品供應節奏的基礎要素是需求管理，生態產品供應節奏治理以有效需求為基礎確定生態產品供應的頻率和強度。在這個過程中，要考慮自然生態的節律性，也要考慮人類生產生態產品改造自然節律的成本。生態產品生產要符合自然規律，各種植物在自然節律生長周期中往往生長良好，在人工措施干預的條件下（如溫室大棚）可以適當改變這種節律，改變節律后的生態產品的品質很難達到自然節律下的水平，植物本身的免疫能力也難以達到自然節律下的水平。生態產品供應節奏治理的核心是在尊重自然節奏的基礎上，順應自然，以有效需求為基礎適度調整供應頻率和強度。

生態產品空間地域治理。生態產品的供應需要一定的物質基礎，這些物質基礎具有一定的空間地域特征，即使是人工干預的景觀生態產品也會大量用到自然生態物質。景觀美感的基礎是和諧之美，而和諧的內涵包括與自然的和諧，以及借用自然的和諧。以自然動植物為基礎的生態產品的供應區域特征更為明顯，地理標識性質的生態產品具有鮮明的地域特征。生態產品空間地域治理的核心是尋找并管理區域適宜生態產品，但現實中很難確定什么是最優，這涉及供應和需求兩個方面或客觀或主觀的認識標準和欣賞水平，但基本理念是適宜的就是最好的。

生態產品持續供應能力治理。生態產品持續供應能力治理的核心是保障影響生態產品供應的各個因素持續有效，既要考慮供應能力問題，也要考慮需求的持續性問題。一個時段內由于商業利益或其他原因，對森林的大規模開發可能會影響接下來一段時間內森林的供應能力；一個時段內草原過度放牧可能導致草地退化，接下來草原的供應能力就會變弱。另外，生態產品持續供應能力也要考慮供應和需求的時效對接問題。生態產品持續供應能力治理還需要協調好當前供應和未來供應的關系，當波動大到一定程度時就會對持續供應能力產生影響，如濕地的污水凈化能力有時間周期變動問題，如果一個時段內利用過度了（污水量過大），則其凈化能力會受影響，持續能力會降低。

（四）作為催化劑和裁判者的生態環境

生態環境催化作用治理。所謂生態環境催化作用是指在區域一定的自然生態環境與經濟社會本底條件下，某些生態環境要素的加入改變原有現象和過程強度、頻度。根據其帶來的改變對人類社會的有益程度，可以將其分為正向催化作用和負向催化作用，前者指有利于區域自然生態環境和經濟社會向好發展的催化作用，后者指不利于區域自然生態環境和經濟社會向好發展的催化作用。同一種因素的加入在不同的劑量條件下引起的催化作用也不同，比如，農業生產中的農藥，在使用劑量較小時，或者剛開始階段，會有效減少害蟲對作物的影響，但隨著害蟲抗藥能力增強，生產者會使用更多、更毒的農藥，與之相伴的結果是害蟲通過變異、耐藥性增強等方式，繼續給農作物造成損害，在這個過程中生產者似乎總能戰勝害蟲，但在這種較量中，農藥的種類已由當初的幾種上升到現在的幾千種。每一種農藥都會通過特定的途徑，或多或少進入食物體系，經過復雜的物質循環，直接或間接進入環境，并通過各種輔助的物理、化學和生物過程，影響動植物及人的新陳代謝和機體健康。在這個復雜的過程中，生態環境既有正向催化作用，也有負向催化作用。生態環境催化作用的治理在于減緩負向催化作用的強度和頻度，適度增加正向催化作用的強度和頻度。

生態環境裁判作用治理。無論是自然生態環境還是人工參與的生態環境，組成生態環境的各種生態系統均會對人類經濟社會行為有反饋，如在草原生態系統中，某種或某幾種草類的出現，表明草原開始退化，并且其出現的頻度、范圍和占草原面積比例可以用來測算草原具體退化程度；同樣，河流中水體顏色、水質的變化，可以直接或間接反映區域水生態的變化情況。生態環境的某些要素是人類經濟社會某方面正向或負向發展的最好標識物。生態環境裁判作用治理的出發點是構建區域生態環境裁判對應關系表，建立生態環境裁判應對機制，并通過生態環境裁判作用經常性校正人類經濟社會活動的環境友好性，以及經濟社會發展的生態環境可持續性。

捕捉生態環境變化信息能力治理。生態環境作為催化劑和裁判者的前提是及時捕捉生態環境變化信息。從變化強度看，生態環境變化有的十分微妙和緩慢，有的比較劇烈；從變化持續時間看，有的變化持續時間比較長，有的持續時間比較短；從與經濟社會關聯程度看，有的比較直接，有的則是間接的，甚至是比較隱蔽的；從空間作用范圍看，有的變化涉及較大的空間范圍，有的則可能在很小的空間范圍內出現。生態環境變化信息能力治理，首先是構建起能夠獲取生態環境信息的硬件設備協調、軟件處理協調機制；其次，要考慮生態環境變化信息能力調度問題，統籌協調生態環境要素的時間、空間、性質和功能等信息之間的關系，如空間上的大尺度與性質功能方面的低精度可以共同反映大空間尺度上的生態環境變化情況，高時間精度與高屬性功能精度可以反映生態環境局部的動態變化情況。

五 發展環境

區域發展內部和外部環境對發展速度、成效、質量有很大的影響。區域發展環境涉及多個方面的內容，關鍵內容是區域對發展的認識以及發展共識、內部環境和外部環境構建。

（一）區域發展共識

適宜的科學發展觀念構建。區域發展中的路徑依賴和模式依賴是客觀存在的，在沒有較強的外部作用力、沒有強有力的區域發展決策機制和關鍵任務條件下，區域經濟發展和社會建設模式會沿用原有的模式。我國區域經濟粗放式增長模式帶來一系列生態環境問題，雖然早就有人指出其嚴重性和不可持續性，但真正開始產業轉型升級、提質增效則要滯后得多。一個區域該如何發展，不但需要區域決策者有科學發展觀念，也需要區域全體人民對科學發展形成共識。實踐證明，東部沿海一些發達地區經濟之所以發展較快、質量相對較高，除了各種外部條件外，區域內部全體上下一心一意謀發展的共識功不可沒。每個區域都應該根據區域特點形成自己的科學發展觀念，即區域適宜的科學發展觀念，并在此發展觀念影響下形成發展的總體認識。

區域發展理念的形成和發展。區域發展如同居家過日子，一個時段內，家庭收入相對有限，但需要花錢的地方除正常開銷外，還有諸多不確定性引起的支出，整個家庭運轉以什么理念為指導是每個家庭回避不了的問題，區域發展也一樣，必須有自己的理念。創新、協調、綠色、開放和共享是當下發展的國家理念，這些理念落實到每個區域，或者在每個區域具體化則需要一個過程。

發展是硬道理的新內涵。改革開放總設計師鄧小平“發展是硬道理”的論斷和理念，指引中國走上了以經濟建設為中心的發展道路。在物質普遍匱乏的年代，追求物質財富的渴望點燃了區域發展的熱情。幾十年過去了，各地基本上告別了物質匱乏的束縛，但物質匱乏對經濟造成的影響則是長期的，嚴重的產能過剩就是其影響之一，當然產能過剩還涉及政績觀和政績考核機制問題。物質財富豐富之后，“發展是硬道理”對于各區域依然有效，只是“發展是硬道理”的內涵已經發生了變化。現階段區域經濟已經從簡單的物質財富增加階段發展到更加注重生態文明階段，“硬道理”要求經濟發展從數量主導向質量主導轉變、經濟結構由硬產業向服務型軟產業轉變、社會發展由特權型向普惠型轉變、經濟社會發展的動力由增長需求向發展需求轉變。發展本身就是自我革新的過程，也是發展成果的再分配過程，這需要勇氣，更需要信念。“發展是硬道理”的另一種內涵是破除發展中的各種束縛，自我革新也好，被動革新也好，發展就是要打破舊的、不合時宜的條條框框。

（二）區域內部發展環境營造

區域營商環境維護。企業家對市場各種信息的嗅覺比政府要靈敏得多，有的地方，企業家爭先恐后去投資；有的地方，企業家則敬而遠之。由此可見，除經濟效益外，營商環境是十分重要的。企業家云集的地方，一定是營商環境好的地方，如關于深圳的活力源泉問題，不同的人可以找出不同的理由來解釋，但深圳優越的營商環境不可否認。區域營商環境的維護是個綜合性問題，涉及區域經濟社會、管理理念、文化、體制機制等問題。對于地方政府而言，營商環境維護的關鍵是相關業務主管部門是不是真的在幫企業家辦事，是不是把管理轉變成了服務，是不是真的在為區域經濟社會發展出謀劃策；對于企業家而言，營商環境維護的核心是誠信體系的構建和完善，市場經濟體系的運行靠法制、規則，更需要誠信體系作為保障，商家的誠信是營商環境的重要內容；對于社會大眾而言，營商環境維護涉及區域對勞動、勞動規則的態度和尊重程度，仇富情緒濃重的區域不會有很好的發展，人人尊重基于勞動的財富積累環境的營造，會激發更多的人靠勞動給社會和自身創造更多財富。從發展環境治理角度看，更重要的是政府要在其中發揮更大作用，營造出企業家愿意來投資、投資有回報、發展有信心、經營很舒心、辦事順暢的環境。

區域發展內部輿論環境治理。毫無疑問，和諧的社會輿論環境對區域經濟社會發展有明顯的正向促進作用，差的社會輿論環境對區域經濟社會的負面影響也是不容忽視的。如何營造和諧的社會輿論環境，靠欺騙、愚民等方式也可以營造社會輿論美好的假象，但這種行為肯定不是我們人民政府應該做的事情，也是人民政權下不容許出現的事情。政府公信力和適宜的信息公開是影響社會輿論治理的關鍵。謠言和傳言盛行的輿論環境，一定是權威信息渠道信息的真實性、準時性、客觀性等方面出了問題。只有誠信的政府，才能治理出誠信的社會，有誠信的社會，才有和諧的社會輿論環境。因此，營造區域和諧社會輿論環境的基礎是政府誠信，以大多數人的利益為做事的出發點和落腳點；關鍵要做，不要總是說，光說不練是假把式；說的和做的要對得上，不能說一套做一套。社會輿論環境就像種地，種瓜得瓜，種豆得豆，明明種的是瓜，偏要說種的是豆，等到苗長出來的時候，謊言就會被揭穿，謠言就會滿天飛，輿論環境自然變差。

區域發展體制機制治理。區域管理體制機制很大程度上受國家體制機制的約束，但即使在相同的組織管理體制機制下，在相同的管理組織架構下，其實際運行效果也會有好有差，并直接影響區域發展水平的高低、發展動力的強弱。領域和行業事務部門管理的政府管理模式導致政府部門體系越來越龐大，因為新生事物增加需要增加新的部門來管理，所以一些地方管理體系十分復雜。據統計，一個縣級行政單元政府部門就有150個之多，同時，還會出現一些事務多頭管理、誰也不管、各部門相互扯皮的現象。因此，部門體系越是復雜，矛盾越多，問題協調越困難，當下社會上“屁股決定腦袋”的說法很是形象，也從側面說明部門懶政的嚴重性和部門之間協調的必要性。從某種程度上說，區域發展體制機制治理就是如何協調各政府部門。目前，一些地方推出的一站式服務大廳、辦事大廳和限時辦結的做法從一定程度上改善了區域發展的體制機制，但真正建立或建立真正的區域發展適宜的體制機制仍有很漫長的路要走，仍有各種障礙和樊籬需要清除，這正是區域發展體制機制治理的任務所在。

區域發展文化治理。建一棟大樓只要程序合規、資金到位，大樓落成剪彩指日可待，但要人們心里建一座大廈則要困難很多，這就是文化治理的重要性和困難所在。區域發展文化受多種因素的影響，任何區域發展文化都寫滿了歷史和現實的印記。市場經濟條件下、物質財富豐富的背景下，發展文化的治理比經濟困難環境下更為困難。發展文化治理要在發展預期管理、發展路徑選擇、發展模式探索等方面下功夫；充滿創新文化的區域，發展后勁要大得多，人對發展的理解和認識更為客觀，發展途徑更切合實際，不會總想著“彎道超車”。實踐證明，“彎道超車”只能是發展的口號而已，一個家庭作坊式經濟發達的地區，發展現代化、規模化企業就比較困難。文化是發展的，發展需要指引和驅動力，區域發展文化治理的任務就是明確發展文化方向，并營造發展文化驅動力成長壯大的環境。

（三）區域發展外部環境營造

外部經濟環境的營造。所謂外部經濟環境是指區域外部世界對區域經濟發展的認識及區域與外部世界的實際經濟往來。在經濟建設為主旋律的年代，每個區域都想打造經濟高地，這需要良好的外部經濟環境支持。外部經濟環境不是空洞的印象分，而是有許多具體的內涵。對于企業家而言，投資該區域賺錢比較順暢和舒心，企業家們就愿意來該區域投資，現實生活中企業界對全國各地區的投資環境評價是有共識的，這種共識是區域外部經濟環境現狀的最直接表現。對于普通人而言，一個地區經濟環境好，往往是指在這樣的區域能掙更多的工資，掙錢的辛苦程度相對較低，掙錢的機會比較多，現實中普通勞動者對各地區掙錢情況的總體評價和預期，也是區域外部經濟環境現狀的表現。政府及相關機構，特別是上級政府及國家層面的機構，對各地區經濟發展環境是有認識的，對該不該以更大力度支持這些地區的經濟發展也是有認識的，這也是區域外部經濟環境的具體表現。區域外部經濟環境需要內部發力來營造，并輔以必要的包裝手段，基礎是先營造好內部經濟發展環境。

外部政策環境營造。當下，拼優惠政策的時代已經過去了，一是中央政府已禁止地方出臺各種損害國家整體利益的優惠政策；二是短期性質的優惠政策對于真正需要發展的企業在布局決策中的影響力已大大降低；三是地方政府也認識到了優惠政策是政策套利者的溫床，最終受損的是地方經濟和國家稅收。這種環境下，外部政策環境營造的目的和核心是讓區外的人認識到，該區域政策措施有利于企業和區域經濟的未來長遠健康發展。有責任心的企業家都想做成百年老店和品牌，負責任的地方政府都想實現本地區的持久繁榮，這需要營造有利于區域健康和長遠發展的政策環境，更需要營造以法律法規及標準規范為主導的規范化發展環境。

外部社會環境的營造。網絡上流傳著各類群體和地區的人看待其他地區的漫畫式地圖，雖然這些地圖所表現的對各地人的印象不能太當真，但這確實是真實的區域外部社會環境的反映。人對一個區域社會環境的總體認識，決定著其參與該區域經濟社會發展進程的程度和時間，說直白點，就是企業家要不要到一個區域投資，除區域經濟環境、政策環境外，一定會考慮這個區域的社會環境，這不單涉及企業家能不能順利賺到錢，也涉及員工的教育、保險等具體事務。就個人而言，對一個區域社會環境的認識決定了其要不要到該地區發展、要不要移居到該區域等。雖然“軟世代”的年青人就業居住觀念與父輩們大不相同，不會過分傾注感情于故土、友誼、理想和事業追求，但“軟世代”的人需要更友好的區域社會環境是可以肯定的。基于過去經驗形成的區域外部社會環境很難在短時間內改變，所以外部社會環境營造的核心是要在內部社會環境營造上下功夫，實實在在營造好區域社會環境，加以適當的宣傳和現代媒體傳播，良好的外部社會環境會逐步形成。

外部文化環境的營造。外部文化環境是指區外對區域文化環境的整體認識及區域與外部世界的各種文化交往。區域文化有比較優勢，也有自身的不足，特別是從傳統農業、工業社會進入信息社會后，每個區域的文化都面臨著豐富、發展的需要；有些區域的文化內涵很難改變，但可以在當前條件下增加更豐富的內涵。外部文化環境營造的關鍵是內部文化環境營造和適宜的對外宣傳。文化更多是“墻內開花墻外香”，所以外部文化環境營造的內部化是重點，就像一個人要想讓別人認為你是好人，首先你要做好事、做好人，然后通過適當的途徑讓別人知道你是好人。由于文化深入人的骨髓，外部文化環境的構建是個漫長的過程，外部文化環境涉及很多方面，誠信應該是其核心。

區域發展輿論環境營造。在北京的公交站牌廣告欄經常能見到全國各省份的旅游宣傳廣告，中央電視臺各頻道插播的各地旅游推介性質廣告更是五彩紛呈，這說明各地已加大力度營造區域發展輿論環境了。區域發展輿論環境是指區外對區域的整體認識和綜合評判；區域發展輿論環境營造的核心是營造有利于區域發展的區外輿論環境。多元化的社會、個性化的人，使每個地區都有許多優秀的人和事，也有不好的人和事，輿論營造的本質是要讓區外人知道客觀真實的區域是什么樣子，要把握好“真的假”和“假的真”之間的關系，“真的假”和“假的真”作為一種宣傳和經營策略要把握好度的問題，避免謠言的最好方式就是經常說真話，“真的真”才是區域真正應該追求的東西。