第一節 區域經濟社會治理

一 區域經濟社會治理概念

（一）區域

區域是一個空間或地理概念，如黃河流域就是有明確空間范圍的地理區域，指水流匯集到黃河的空間區域；是一個管理概念，如我國的各級行政區劃形成的區域，是經濟社會、政治文化等綜合管理和服務的空間范圍，其對象不但指區域內的自然地理事物、現象和過程，也包括其空間范圍內的人以及由人組合而成的各種龐大系統；是一個經濟社會活動類型集中表現區域，如關中平原，不但是指關中這個地勢相對比較平坦的區域，更是指一種經濟組織方式、人口集聚方式、文化繁榮方式等的集中表現區域，華北平原、河套平原等也具有這樣的特色；是一個文化概念，如潮汕地區，有模糊的地理區域，但更多是一種潮汕文化集中表現的區域。

本書中的區域是具有一定地域范圍、人口集聚、經濟體系、社會發展方式、文化基礎、管理體系的模糊區域，其空間區域不完全確定，可能是地級行政區（地級行政區以下的區域一般不做論述）、跨地級行政區的區域（可能由幾個縣級行政區組成）、省級行政區、跨省級行政區的區域（涉及不同省級行政區的地級行政區）等。從管理和數據采集分析的角度看，本書所描述的區域主要是指省級行政區、地級行政區。

（二）區域治理

區域治理的概念。全球治理委員會認為治理是或公或私的個人或機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。治理是個既古老又現代的詞，有理順以及使事物條理、符合某種特定規則的意思，具有標準化、規范化、法制化等作用。

區域治理的內涵。區域治理包括區域環境治理、經濟治理、社會治理、文化治理、政治治理，甚至包括軍事、外交、民族等方面的內容。其主要涉及三個方面的內容，其一是尊重和利用自然規律的方式方法，既尊重各種自然規律、順應各種自然規律，又充分利用人的能動性突破各種自然規律的約束和限制；其二是利用和平衡各種力量的措施和工具，針對區域內以特定利益為表現和凝聚力的各種力量，既充分利用這些力量對推動區域經濟社會發展的正向作用，又通過制度安排平衡各種力量強度和節奏，以減少其對區域經濟社會發展的負面影響；其三是規范區域經濟社會各種現象和過程的方法和路徑，使區域經濟社會各要素、各主體、各領域、各環節、各過程能夠相互促進，實現區域經濟社會持續發展。

（三）區域經濟社會治理

區域經濟社會治理概念。區域經濟社會治理就是以區域經濟社會為主體和服務對象的區域治理。其核心包括以下幾個方面：第一是區域經濟社會基礎要素數量、質量和空間布局的治理，使其相互之間達到一種動態平衡，以保障區域經濟更有社會性；第二是區域經濟社會現象和過程的治理，使區域經濟社會各種現象和過程之間保持動態平衡，以實現其對區域經濟社會發展正向推動力的最大化；第三是區域經濟社會活動的規范化，通過制度和體制機制建設，使區域經濟社會各種活動符合特定規范，保障區域經濟社會穩定和持續發展；第四是人的全面發展作為區域經濟社會治理的出發點和落腳點，區域經濟社會治理的終極目標是區域內人的全面發展，不符合這一終極目標的經濟社會現象都需要進行調整。

區域經濟社會治理內涵。區域經濟社會治理不但涉及經濟社會各方面的內容，也涉及與之相關的政治、軍事、法治、文化等方面內容。由于政治、法治、文化等方面的治理或過于敏感，或難以準確把握，故其不作為區域經濟社會治理的內涵。區域經濟社會治理的具體內容很多，整體上可以分為經濟領域、社會領域、經濟與社會聯動三個方面的內容。從區域經濟社會治理過程和效果看，區域經濟社會治理包括：第一是區域經濟社會基本面管控，目的是使區域經濟社會維持正常運轉；第二是經濟社會預期治理，通過合理發展預期的塑造為區域經濟社會發展注入基本動力，同時防止預期過高導致經濟社會運行的失衡；第三是區域經濟社會供給管理，通過區域天時、地利、人和等資源的合理配置，確保區域經濟社會運行和發展需要的資源和動力持續供應；第四是區域經濟社會需求管理，合理控制區域一定時段內各種具體需求的數量和節奏，使之與區域經濟社會供給能力相匹配；第五是協調區域經濟發展中的各種矛盾，如局部利益與整體利益關系、短期利益與長期利益關系、各種群體之間的矛盾等。

區域經濟社會治理視角。從不同視角觀察和研究區域經濟社會治理，其具體內容、研究方法、基本理念等方面會有很大不同。這里對區域經濟社會治理的研究側重在地理空間角度，即區域經濟社會所涉及的內容研究都是從空間布局和空間相互作用角度來展開，不但要了解各種要素之間的相互作用關系，而且關注其間的空間相互作用關系，為分析區域經濟社會治理中的各種問題提供一種空間化分析工具。

二 加強區域經濟社會治理的必要性

（一）加強區域經濟社會治理是適應經濟社會發展新特點的必然

區域發展的目標和路徑發生了巨大的變化。近年來，我國許多地方的區域發展目標發生了變化，甚至是劇烈的變化。一方面，國家提出創新、協調、綠色、開放、共享發展新理念，以及生態優先、綠色發展、生態文明建設等新要求，使區域發展的指揮棒發生了變化，指揮棒的變化不但會導致短期發展目標的變化，而且會引起發展方式和理念的變化。另一方面，區域經濟社會發展到一定階段后，受內部和外部環境的影響，區域經濟社會發展原有的環境和條件已不復存在，區域發展面臨的新問題、挑戰和機遇也發生了很大變化，甚至是根本性的轉變，區域發展路徑也必然發生變化，才能與區域發展新需求相適應。

區域經濟結構和形態發生了變化。經過近四十年的改革開放，我國整體上早已告別了以物質匱乏為特征的經濟短缺時代，三次產業結構發生了巨大變化，第三產業比重顯著上升，第一、第二產業比重逐步下降，雖然在部分區域、個別年份的第二產業比重會有所升高，但這只是階段性表現和個別現象。產業結構和形態也發生了巨大變化，傳統產業比重逐步降低，以信息技術、網絡技術等為基礎的新興產業逐步崛起，經濟體系中以人的需求為主要目標的產業快速發展。這些變化對區域經濟社會治理提出了新要求。

社會組織管理和服務模式提出了新需求。區域經濟快速發展和新技術快速普及，對區域經濟社會現象和過程產生了很大影響，特別是移動互聯網絡的廣泛應用，使信息傳播方式發生了革命性變化，對信息真實性、權威性的把控變得異常困難，這給區域經濟社會組織和管理帶來新的挑戰，提出了更高要求。這需要變革經濟社會管理，這種變革需求主要表現在：如何從“熟人”社會管理走向“現代”社會管理；如何從面向“群體”的規模化、批量化服務，轉向個性化、定制化服務；如何從對“光腳”人的管理轉向對“穿鞋”人的服務。

（二）加強區域經濟社會治理是滿足人全面發展需要的必然

私有經濟意識和權力的強化對區域經濟社會管理提出了新要求。隨著個人或家族財富的積累，以及各種保護合法私有財產的法律法規的實施和體制機制的建立，特別是社會主義市場經濟實踐進一步強化了私有經濟意識，普通民眾對私有經濟發展權的要求越來越強烈。雖然從理論上講，經濟發展不是零和游戲，可以通過合作共贏的方式做大經濟規模蛋糕，但不可否認的是，在一定的發展階段，一定區域經濟規模基本上有個總量天花板，你占多了，別人必然占得少。在市場環境下，競爭將變得異常激烈，如果市場環境中夾雜有社會、權力、政治等因素，競爭將變得慘烈，并且往往會產生難以掌控的社會問題。因此，必須建立適宜這種私有經濟意識和發展權強化的區域經濟社會治理模式。

人的多元化需求使區域經濟社會治理走向科學化。經濟的發展以及伴隨而來的社會變革，使人的多元化需求成為常態。無論承認不承認，雖然中國的基尼系數從2010年的0.481降低到2016年的0.465（較2015年上升了0.003）^[1]，整體呈逐步下降的趨勢，但區域貧富差距依然不可低估，區域內人口從總體上可以分為富人、中產、窮人等群體，各群體（階層）根據居住位置、經濟發展水平、消費習慣、文化習俗等又分為若干消費群體，其消費需求呈現多元化、小眾化趨勢，這對區域生產管理和消費管理都提出了新的要求。

人的個性化需求使區域經濟社會治理走向精細化。信息技術的快速發展和應用，特別是大數據技術的廣泛應用，使人的個性化需求滿足成為可能。按個人喜好定制產品和服務的需求越來越多，這也是小眾化進一步深化的必然結果。每一個人都成為一個獨立的消費和服務需求主體、意見表達主體、認識思考主體。這就給區域經濟社會治理提出了更多新要求。

（三）強化區域經濟社會治理是趨利避害的必然

降低區域發展成本是區域經濟社會治理的必然選擇。區域財富的增加使區域建設成本大幅增加，同時使建設失敗的代價越來越大。從區域經濟社會治理的角度來看，這說明隨著區域社會整體財富的增加，進一步建設的成本或投入越來越大，隨之而來的是失誤或失敗的成本越來越高，降低區域發展成本是區域經濟社會治理的必然選擇。

降低自然災害風險是區域經濟社會治理的必然選擇。一方面，區域經濟社會的發展意味著防治自然災害的能力增強，區域綜合防治自然災害的協調能力在增強；另一方面，物質財富的增加和人們生命財產安全需求的增加，使區域自然災害的風險程度在上升，意味著相同級別的自然災害造成的財產損失和對居民精神的影響可能會更大，自然災害造成損失的風險越來越高，如何降低自然災害風險成為區域經濟社會治理的重要內容。

降低社會風險是區域經濟社會治理的必然選擇。目前，多數區域社會正由以農業經濟為基礎的熟人社會，轉變為以服務業為主導、以城市城鎮為空間集聚區域、以法律法規為行為準則的現代社會。現代社會信息傳播途徑顛覆了傳統信息管理模式，好消息的傳播可能因為與當事人關系不大而被漠視，而壞消息傳播途徑和方式的多樣化，使社會事件的發生概率大大增加，一些影響社會穩定的事件（包括謠言引起的事件）可以通過無處不在的網絡悄悄醞釀，社會運行的風險越來越高，如何降低社會風險成為區域經濟社會治理繞不開的內容。

（四）加強區域經濟社會治理是發揮區域比較優勢的必然

發現和利用好區域特色是區域經濟社會治理的必修課。區域存在和發展的基礎是區域自身的資源稟賦和經濟社會特色，這些稟賦和特色蘊藏于區域經濟社會發展的歷史和當下，也通過各種方式影響著區域的未來。對于個人而言，正確認識自己實際上是件很難的事情；對于區域而言，充分認識自我也是件需要不斷探索的事情。一座座排放廢氣的工廠某種程度上是區域對自己認識不充分的后果，高樓林立、人氣低落的空城某種程度上是區域不自量力的表現，項目稀少、土地閑置的工業園區某種程度上是區域自身認識不足的結果，這樣的例子不是少數，也充分說明加強區域經濟社會治理的重要性。

發現和利用好區域比較優勢是區域經濟社會治理的基本途徑。競爭是市場經濟不可回避的話題，比較優勢是區域的真正優勢。每個區域現有的優勢在形成之初，可能具有一定偶然性，如“三線”建設時期大型工業項目的布局與市場經濟條件下項目布局的出發點可能有很大差別，大項目的布局可能改變區域經濟社會發展的軌跡。但不可否認的是在經濟發展逐步回歸其自身規律的時候，任何區域的競爭優勢主要是自己的比較優勢，這種比較優勢往往是固有的、不可替代的，如河北省在京津冀一體化戰略中的比較優勢是特有的，甚至是獨享的，河南省和山東省則不具備這樣的條件，利用好這一比較優勢，可以使河北省獲得更多的區域經濟社會發展所需要的資源和條件。因此，一個區域充分認識和利用好區域比較優勢是更好發展的基礎路徑。

發現和避開區域劣勢是區域經濟社會治理的基本要求。克服各種不利因素是每個區域在發揮比較優勢時相伴而生的重要任務。比較劣勢不是固定不變的，如能源需求旺盛的時期，山西省的煤炭資源優勢是比較優勢，但隨著新發展觀的落實、經濟轉型和環保政策的推進，山西省基礎雄厚、規模巨大、一業獨大的煤炭產業反而成為一種劣勢。受政績考核等因素的影響，認識和承認區域的比較優勢容易，正確認識、討論自己的比較劣勢則很困難、很不情愿，但這是強化區域經濟社會治理過程中不得不面對的問題。

（五）科技進步使加強區域經濟社會治理成為可能

科學技術可以為經濟社會組織方式和管理服務模式現代化提供條件。從管理和服務角度看，現代與傳統的主要差別是現代化意味著方法更科學、組織更有效、方式更人性化、思路更符合現代理念等。科學技術為區域經濟社會治理的現代化提供重要手段和方法支撐，例如，過去國家發展改革委審批項目往往是地方報紙質材料到相關司局，項目審批的速度取決于相關工作是否做到位了；而如今的政務辦事大廳運行模式，把該辦的事情全部向全社會公開，項目申報單位清楚知道審批的最晚時間、材料是否齊全、審批進度等信息，項目審批模式從“跑部”模式轉變為政務辦事大廳運行模式，這當然是拜科技所賜，當然也受其他因素的影響。

科技進步使以人為本的服務成為可能。區域經濟社會治理最終的服務對象是人，任何區域人口的數量和需求都是十分巨大的，了解每個人的需求和期待靠傳統手段是不可能的，即使下大力氣進行各種形式的普查、調查，數據的可靠性和真實性也難以保證。科學技術的進步使個人信息采集和分析成為可能，這也意味著面向個人的定制化服務成為可能，這為區域經濟社會治理能力現代化打下了堅實的基礎。通過對個人關聯信息的分析，管理部門可以很容易判斷一個拿低保的人所享受的各種特殊福利發放是否準確，很容易斷定一個人是否為某些活動的參與者。

科技進步將從根本上提升區域經濟社會治理能力。試想如果沒有大數據的支持，想實時掌控交通動態信息是不可能的；交通大數據的應用改變了區域經濟社會治理的方式和模式，使區域經濟社會治理能力得以大幅度提升；沒有實際交通大數據，想進行實時導航服務幾乎不可能，實現對城市交通網絡的管理也是不現實的。科學技術及其應用已經深入經濟社會的各個方面和各個角落，一些技術的應用從根本上提升了區域經濟社會治理的能力。