第二節 區域經濟社會治理的要求

區域經濟社會治理的總要求是認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和“三大戰略”，確保區域經濟社會持續健康發展。

一 區域經濟社會治理的新要求

（一）經濟社會涉及物質主體的空間布局要與生態格局相適應

每個區域的生態格局的形成和發展，與區域的自然地理條件和生態環境密不可分，在自然生態格局基礎上輔以人工措施，即可構建區域完整的生態格局。生態格局也是區域生態安全的重要保障，相對于經濟社會領域所涉及的物質主體布局，生態格局的變動性要小得多，改變區域生態格局也要困難得多。在生態文明建設成為區域發展的主要任務之一的今天，確保經濟社會涉及的物質主體布局與區域生態格局相適應是區域經濟社會治理的新要求。

城鎮與鄉村居民地布局與生態格局之間的適應性。城鎮與鄉村的布局通常是在若干年的發展過程中形成的，不但留有當時生產力條件和自然條件限制的痕跡，也流淌著文化的印記，更展現著改革開放后大發展的成果。客觀地說，很多地區在快速城鎮化和新農村建設、美麗鄉村建設、特色小城鎮建設的過程中，人與生態環境的和諧性往往成了人改造自然的獨角戲，城鎮擴展發展、美麗鄉村的新風貌與大量農村地區村落的破敗此消彼長。隨著戶籍制度改革的深入，城鎮與鄉村的空間布局會呈現新的需求。在新型城鎮化規劃實施過程中，一定要保證城鎮與鄉村布局與生態格局相適應，從生態安全格局角度和生態功能完整性角度看，不適合城鎮與鄉村等居民點布局的區塊要予以調整搬遷；從生態系統功能維護角度看，適合于居民點布局的區域可以規劃城鎮與鄉村布局。

道路等基礎設施布局與生態格局相適應。在一些地方，區域骨干交通網絡已經成為區域綠地網絡的重要組成部分，當然也是區域生態格局的重要骨架；在平原農村地區及城市地區，骨干道路網絡的生態格局支撐作用十分明顯；在生態比較脆弱的地區，道路等基礎設施的修建對當地生態會形成階段性的負面影響。盡管我國架橋打洞技術世界一流，但這些設施在修建過程中對區域生態安全格局的影響仍需要認真評估論證；高壓輸電線路、輸油輸氣管線、鐵路、高速鐵路、調水工程等大型基礎設施修建過程中，或多或少會對區域生態格局產生影響，因此，這些設施的布局選線要充分考慮區域生態安全格局的要求。

企業（集聚區）布局與生態格局相適應。改革開放初期，各地發展經濟的熱情導致一些地方曾經出現“鎮鎮點火，村村冒煙”的景象。隨著經濟轉型升級，大部分地方產業布局雜亂無章的局面有所改變，但一些較大企業布局不合理的后遺癥在建設生態文明和城鄉快速發展的背景下日益嚴重，特別是一些大型企業或工業園區、產業集聚區的分布與區域整體生態安全的要求相去甚遠。對于布局不合理的企業或集聚區，要通過對企業廠區或產業集聚區生態化改造使其逐步與生態格局要求相適應，或者進行企業或產業集聚區的整體搬遷；對于確實無法搬遷的大型企業或產業集聚區，在不影響區域整體生態安全格局的前提下，對局部生態環境框架進行重新設計；對于新布局的大型企業或產業集聚區必須嚴格執行環評標準，確保企業或產業集聚區布局符合生態格局的要求。

各類景觀布局與生態格局相適應。隨著區域經濟發展，一些地方已經有足夠的財力修造各類大型景觀工程，如濕地工程、水景觀工程、城市公園工程等。有些景觀不但生態功能定位準確，景觀功能也與周邊環境協調一致，讓人看著賞心悅目；但也有一些景觀工程，景觀效果很差，且景觀的生態功能定位也不清楚，因此，大型景觀布局必須與區域生態格局相適宜。對于已經建成的大型景觀，如果與生態格局要求相去甚遠，需要對景觀進行生態化改造，或者在不影響生態安全格局的前提下對局部生態格局規劃進行調整，使生態改造后的大型景觀工程符合區域生態格局要求。其他經濟社會物質主體的布局也要與生態格局相適應。

（二）經濟社會涉及物質主體的規模要與生態環境相適應

區域資源環境承載能力既是一個研究多年、只有概念共識的學術問題，也是一個區域經濟社會治理問題。中央深改組2017年5月23日召開的第三十次會議審議了《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》，明確了經濟、人口等布局與生態環境相適應的重要性和考核監督機制。

區域經濟社會涉及物質主體的規模與生態環境相適應，不是限制區域經濟發展，而是要求區域經濟在發展壯大過程中不能增加區域生態環境的壓力，使區域自然資源、生態環境能夠承擔得起經濟社會對生態環境的作用力。區域在經濟社會正常運行過程中，需要相應的自然資源（如土地空間、水資源、能源資源等）支持，并向環境中排放非自然物（如溫室氣體、污水、廢水、廢渣等）；在一定的科學技術水平條件下，區域生態環境對污染物的凈化能力是有限的，這就要求在經濟發展的同時，對資源需求規模和向環境排放污染物的總量都應該是降低的，這就是區域資源環境承載能力的實質。

區域經濟規模的需求問題。一段時間內區域經濟規模多大是合適的？從區域自身的角度來看，當然是越大越好，有足夠的經濟規模才可能有足夠的財力，有足夠的財力才能夠保證區域社會和民生各項事業的發展，才能為經濟后續發展奠定基礎。但是，在一定的生產力水平條件下，區域經濟規模越大，需要的經濟要素投入越大，對生產環境的負面影響和潛在風險越大，越容易導致區域資源環境承擔不了的問題。因此，對于區域而言，一定時段內經濟規模很大的前提是經濟結構足夠合理完善，實現經濟總量無限增大并不增加區域資源環境承載壓力，但從客觀上講這種境況是無法完全實現的。一定的時間段內，區域經濟規模有適宜問題，即經濟規模需求問題；不同空間尺度上經濟規模需求量存在區域差別和等級劃分問題，一個省級行政區內，各地市、各區縣經濟規模實際上存在一個適宜度，超過適宜度必然給當地生態環境帶來過載負荷。

城鎮鄉村規模與生態環境適應。一些地方城鎮規模不斷擴大，農村居民點人口在持續減少，但村鎮規模并不見減小，一些村鎮在空間上逐步連在了一起。一方面村莊空心化，另一方面村莊空間還在擴展，種種現象說明城鎮鄉村規模與人口變化脫節，與生態環境要求脫節，實際上農村地區經濟條件稍好點的農民在城鎮和農村均擁有住房，這無形中增大了城鎮和鄉村的規模，也是一種空間資源和自然資源的浪費。隨著戶籍制度改革的深入，要將城鎮鄉村規模降下來，使其與人口規模相適應，與區域生態環境相適應。

區域經濟門類規模問題。在縣域經濟不斷發展的背景下，每個縣域單元在經濟發展門類上都力圖“麻雀雖小，五臟俱全”，但實踐證明，縣域空間上很難形成地域適宜性的優勢產業，也不利于集中資源做大、做強優勢產業。因此，區域經濟門類并不是越大越全越好，縣域層面不一定需要完整的產業門類，大多數地方根本不需要重工業。但財政分灶吃飯的制度安排使得每個地方都想做大自己的稅源，使自己有錢花，這是一種不正確的發展觀，地方政府尤其是基層政府，最主要的任務是做好公共服務。未來，大型的工業項目、部分工業門類在一個省級行政區內可能只集中在幾個城市，甚至一些工業門類有的省級行政區也不一定設置，這樣才能保證區域的經濟門類規模與區域生態環境相適應。

（三）經濟社會組織方式與生態環境相適應

區域經濟社會組織方式與生態環境相適應涉及內容很多，其基本的出發點是區域經濟社會組織方式有利于生態環境向著好的方向發展，盡可能減少對區域生態環境有負面影響的因素。區域經濟社會組織分為兩個層面，其一是生產層面的組織（微觀層面），通常由企業或相關單元實施完成；其二是區域層面的社會組織（宏觀層面），通常由政府和市場主導完成。兩個層面上經濟社會組織方式與生態環境相適應的內涵和著力點有所不同。

微觀層面的經濟社會組織方式與生態環境相適應。從企業生產與家庭生活等微觀層面看，經濟社會組織方式與生態環境相適應主要表現在兩點。第一，最少資源投入與最多經濟產出，企業通過提高工藝水平和科技水平，在生產過程中盡可能減少對自然資源和原料的使用量，以更高質量的產品、更具內涵的服務、更高的經濟效益實現生態環境影響最小化；對于家庭生活，通過合理安排飲食結構和消費結構，盡可能減少資源消耗，盡可能少產生垃圾廢棄物，降低生活對生態環境的影響。第二，最小能源消耗與最大產出，通過節能、循環化改造，提高企業生產能源利用效率；開展節能普及宣傳，促進家庭節能意識，形成全社會節能氛圍。

宏觀層面的經濟社會組織方式與生態環境相適應。從區域整體層面形成與生態環境相適應的經濟社會組織方式。第一，發揮好政府的作用，通過建設與區域生態格局與環境優化需要相適宜的重點基礎設施、產業園區等控制性工程，以及通過政府綠色產品采購、綠色生產引導等，引導社會組織方式向環境友好型方向發展。第二，讓市場發揮作用，構建統一市場，實現經濟要素在區域內的自由流動，通過環境友好標準和市場競爭環境的構建，使市場主導的經濟組織方式向有利于生態環境的方向發展。

（四）經濟社會活動內容與生態環境相適宜

區域經濟社會活動既包括企業、家庭主導的經濟生產和生活活動，也包括區域非經濟主導的各種活動，如礦山開采、污水排放、除草劑大量使用、順坡耕種、超載放牧、水庫網箱養殖、燃放煙花爆竹等。經濟社會活動類型多樣、參與人員復雜，要實現活動內容與區域生態環境相適應，就要保證各種經濟社會活動有利于區域生態環境的維護和優化，當然這需要政府的引導、企業的響應、家庭的配合，需要各方面力量的共同努力。

區域的生態環境已基本成形，經濟社會活動與之相適應涉及經濟社會的各個方面。從區域總體來看，尋找適宜產業并形成適宜的產業結構十分重要，俗話說“一方水土養一方人”，每個地方都有比較優勢。傳統經濟環境下，各地的經濟社會活動已經融入生態環境之中，現代經濟發展打破了這種原始的、固有的和諧，要建立新的平衡，需要構建合理的區域產業結構。就整體或大區域而言，產業結構優化是有必要的，對于小區域而言，單純談產業結構沒有實質意義。一些縣域，除了農副產品加工及傳統工藝的生產外，只要再有幾個真正的工業產業門類就夠了。從企業角度來看，生產活動與生態環境相適應就是生產各個環節、企業生產相關的各種布局、生產管理設計等方面要與企業所在地的生態環境要求相吻合。從家庭角度看，生活相關的各種活動要盡可能降低對生態環境的影響，可以通過垃圾分類、節水、節能、綠色消費等活動來實現。

二 主體功能回歸

區域經濟社會中各種組成要素的存在和演化發展具有一定規律性，這種規律是區域經濟社會賴以存在和穩定發展的基礎。規律要維持首先就是要確保各組成要素保持其應有的功能，當某些組成要素發揮的作用或主要功能背離應有的功能時，區域經濟社會將不再穩定。這與創新沒有關系，把耕地轉化成貨幣不是創新，當耕地的主要功能或者主要耕地的功能回歸生產糧食等農產品時，區域經濟社會才能夠穩定。區域經濟社會治理的要求之一就是要把與區域內老百姓衣食住行相關要素的主體功能回歸到應有的功能上來。

（一）房子是用來住的，不是用來炒的

2016年12月中央經濟工作會議上，中央高調宣布和承諾房子是用來住的，不是用來炒的。這響亮的號角給買不起房的人帶來了希望，也帶來了房地產行業回歸理性的預期。然而，接下來一段時間全國炒房空間范圍在變化，原先集中在一線城市的炒房運動已毫不猶豫地擴展到二線城市，甚至是三、四線城市。自房子商品化之始，鮮有投資房地產而賠錢的，即使房價有階段性的漲落，但從長期趨勢來看，是個穩賺的行當。隨著商品房價格的攀升，炒房的經濟效益、效率越來越明顯，趨利避害是人和資本的天性，炒房能高效率賺錢，當然要炒房了。

如何讓住房回歸其主體屬性？人人都知道高房價說明房地產有泡沫，稍明白點的人都知道炒房如同擊鼓傳花。那為什么還有那么多人樂此不疲地炒房、參與炒房？是預期，對未來房價的預期。預期是怎么來的？預期的基礎是以往的經驗和對形勢的判斷，以往的經驗是炒房從不賠錢，不但沒風險，還是暴利；對形勢的判斷更是各有各的邏輯，某房地產領域的大佬認為，過一年半左右（2018年初判斷）史上最嚴限購政策將會調整。從生存的角度看，住房的確是剛需，人怎么也不至于像動物一樣隨便搭個窩就可以生活，并且也不允許隨便搭窩啊，那怎么辦？接著還貸款唄！如何讓住房回歸其居住主體屬性，邏輯很簡單，降低居住成本、擴大炒房持有和交易成本即可。只要政策對路、思想對路、方向對路，在一個本應由供給與需求決定價格的市場中，在一個全國人均家庭住房超過一套、住房普遍過剩的年代里，各地政府有無數的聰明才智把住房還給真正的居住需要者。

（二）糧食蔬菜是用來給人吃的，不是用來儲存重金屬和農藥的

據統計，我國每年用掉410萬噸的農藥、9600萬噸化肥，以及數量驚人的除草劑。以提高農產品產量、提高農產品商品價值、增加農民收入為目的的一系列重大舉措，實際上卻帶來了農產品生產過剩問題，但出于糧食安全和解決“三農”問題的需要，又不好直接講出來農產品生產過剩，當然，從某種視角看這也是實情，高質量和安全農產品的數量的確還很不足，所以農產品生產是結構性過剩。一方面是農民把整車的農產品倒入路溝，另一方面有機綠色農產品價格高得像奢侈品，并且即使是用奢侈品的價格也可能買到不安全的農產品。目前，所謂的有機農產品認證在沒有底線的金錢誘惑下，在誠信整體缺失的背景下，變得只剩下了標簽價值。從區域經濟社會治理角度看，要實現糧食蔬菜是用來吃的，不是用來儲存重金屬和農藥的目標，其實并不困難，關鍵是解決相應的利益分配和再分配問題。

搞清楚區域糧食蔬菜污染情況。區域糧食蔬菜等農產品污染情況包括污染空間差異、污染程度、污染來源等幾個方面。農產品的污染來源無非是人為因素、自然因素以及借由自然要素傳播人為污染三個方面。人為因素主要是人為使用化肥、農藥、抗生素、除草劑等，這些物質直接殘留到農產品中；自然因素主要是土壤本底的影響，一些地方土壤本底或地質環境中某些重金屬含量超標，通過農作物生產等生態過程進入農產品中；借由自然要素傳播的人為污染主要指人類生產生活中的污染物通過流動的水體和大氣，經農作物或農畜產品的生產過程進入農產品中。弄清楚農產品污染情況，結合農產品污染抽樣信息，區域地質地理環境信息，農藥、化肥、激素、除草劑等的使用量，通過地理信息系統（GIS）軟件的簡單空間疊加分析即可知道農產品污染的空間差異情況、農產品污染的嚴重程度，以及農產品污染的來源等。這對于各地的農業部門來說也都是小兒科的事情，關鍵在于有沒有做這些事情的動力和機制。

搞清楚區域糧食蔬菜污染機制。農產品污染的原因和途徑遠比表面上看到的復雜。農產品污染其實是一個被利益綁架了的惡性循環鏈條，農民要騰出時間進城打工才能有穩定收入，農藥生產企業生產出更有針對性的農藥、除草劑才能有利潤，種子公司培育出更多抗病的、穩產的轉基因種子才能賺到錢，維護轉基因的人士或團體拼命鼓吹轉基因的無害性才能從種子公司和農藥企業那里拿到更多的好處。在區域經濟社會治理中，讓農產品可以安全食用是不能逃避的責任之一。

減少糧食蔬菜污染的途徑。總有人在誤導，或有意，或無意，如宣傳有機農產品產量低、外形不好看和轉基因食品無害等，其目的就是維持現有的靠農藥、化肥、激素等支撐的農產品生產加工體系。從實際情況看，這一招的確奏效了，全民不但相信了這種宣傳，并且很樂意幫助傳播。其實，無數農場的實操經驗表明當有機種植或養殖規模達到一定程度時，比如，一個農場蔬菜種植或養殖農場規模達到150畝左右時，自我循環的有機生產鏈條即可形成，生產出的有機蔬菜和畜禽產品的價格完全可以為大多數城市中產階層所接受，相信會有越來越多關注農產品安全的人看到，并理解、支持這種模式。降低農產品污染程度的直接途徑就是降低農藥、化肥、除草劑、激素的使用量，這是生產端治理的思路。對于消費端的治理，重點是加大對農產品安全的監測力度，并加大對超標農產品生產者的處罰力度，加大對生產有機農產品企業的補償力度，利益是永恒的，農藥和除草劑不是非用不可。

（三）空氣是用來呼吸的，不是用來污染的

霧霾的肆虐和相關疾病的高發使人們逐步認識到干凈空氣的重要性，治理霧霾的樂觀情緒在無情的、持續的霧霾天氣面前變成了苦笑和無奈。對于人類而言，空氣本是用來呼吸的，現在卻成了污染物的容納地。呼吸有污染的空氣和干凈的空氣差別是巨大的，據說在國內有呼吸道疾病的人到環境優美的發達國家居住一段時間之后一些病就不治而愈了。為什么要污染空氣？地方給出的答案很簡單，為了發展經濟必然污染空氣，但污染總要有個度。保障空氣能用來呼吸，這是為區域經濟社會治理提出的新要求，也是起碼的要求。

弄清楚是誰在污染空氣。弄清楚是誰在污染空氣不是件難事，污染空氣的要么是生產中的企業，要么是普通居民。對于企業生產帶來的大氣污染，通過現有的立體綜合環境監測手段，可以輕松發現；通過全民參與的環境監督模式，也可以把相對隱蔽的企業污染源找出來。對于居民生活造成的大氣污染，因其主要是使用不清潔能源導致的，也很容易識別出來。

空氣污染的機制根源。是不是要發展經濟就一定要污染空氣？許多發達國家都經歷過嚴重的大氣污染，霧都倫敦、洛杉磯的光化學污染事件都是大氣污染的經典案例，我們也曾經信誓旦旦地說決不走發達國家先污染后治理的老路，然而有一段時間，這充滿自信的話語在地方利益面前已經變得蒼白無力，并被人淡忘了。除了大氣污染和污染擴散的物理路徑外，實際的空氣污染機制是經濟利益驅動的機制，對于企業而言，少排放或不排放是要付出巨大經濟代價的，凈化空氣需要巨大的成本；對于個人而言，少排放或不排放大氣污染物是要降低生活標準和質量的。空氣污染的根本機制是經濟利益，個人似乎受生活質量的影響，其本質也是利益，如果沒有這些消費，相應的生產企業不就沒有利潤了嗎？

降低污染的措施。目前，幾乎所有地方都認為發展經濟和保護環境是矛盾的，標準的說法是經濟發展和生態環境保護的矛盾突出，這又是一種誤導，為什么就不能發展環境友好的經濟呢？湖南“兩型社會”試驗區取得了不少實際經驗，許多經驗可以在全社會推廣。不是發展經濟就要污染環境，而是你的發展污染了環境，就像馬云所說的那樣，不是實體經濟不行了，是你的實體經濟不行了。對于區域而言，在環境容量相對固定的情況下，保持空氣原有功能的辦法就是降低污染物排放強度和頻度。有的事情很難理解，明明一個企業生產出來的東西賣不出去，因為那個行業已經嚴重產能過剩了，但還是要生產，生產的目的就是要讓參與生產的人有事情干，然后，財政還要拿錢去直接或間接補貼這些企業，可笑嗎？不可笑，地方保護的力量是很強大的。要降低大氣污染程度，讓空氣用來呼吸，除了技術措施、生活方式改變外，更重要的是從經濟機制上予以解決，如果少排放的收益比多排放的收益還大，大凡理性的企業都會選擇少排放。

（四）水是用來飲用的，不是用來納污的

要實現水是用來飲用的，不是用來納污的，需要解決好如下幾個問題。

搞清楚飲用水都是從哪里來的。這其實是個簡單的技術問題。通常情況下飲用水來源于當地的地表水（河流、湖泊等取水）、地下水（深井取水）、外來的商品水。從區域經濟社會保障角度來看，飲用水主要通過前兩種方式保障。如果區域居民的飲用水來源于地表，那只要搞清楚取水地點的河流水或湖泊水是否超標即可斷定區域飲用水水質了；飲用水來源于地下的，只要定時檢測地下水污染狀況也就可以弄清楚水質了；對于飲用水來源比較分散的農村地區，通過定期抽樣調查也可以弄清楚飲用水污染狀況。

搞清楚所有污水排放單位的污水到哪里去了。這也是個簡單的技術問題。污水主要有生產和生活污水兩種，污水的形成過程就是往相對潔凈的水中摻雜污染物的過程。一般而言，有人生活的地方就有生活污水，有企業存在的地方就有污水產生的可能。對于企業而言，形成污水的途徑主要是生產過程中直接形成污水，以及生產過程中相關物質排放到環境中對水體造成污染。無論何種途徑形成的污水，處理方式也無非是凈化處理后排放、直接排放。從技術上講，只要有排放，就一定有污水的去處，要么進入地下、要么進入河流湖泊、要么進入土壤然后再進入地下、要么進入污水處理廠然后再進入河流湖泊或地下等，無論采用哪種方式，都可以追蹤到污水去哪兒了，這對環境部門和水利部門來說是很容易的事，關鍵在于有沒有做這件事的動力和保障條件。

減少污水排放的主要思路。要保障水是用來飲用的，不是用來納污的，就要對水體污染者采取措施，杜絕水體污染或降低水體污染的程度，其具體要求有：①能不污染就不污染水體；②實在要污染的話也要盡可能減少污染量和污染程度，企業通過技術升級改造可以減少水消耗，降低污水排放；③減少污水進入水體循環系統的數量，通過工程措施減少污水進入自然水體系統的數量；④公共部門采取措施降低污水的數量和污染程度，如修建污水處理設施和污水收集設施，避免污水直排。無論對于生產性污水還是生活性污水，降低排放量或降低其污染程度都是需要成本的，這種成本要么由政府來承擔、要么由企業或家庭承擔，或者共同承擔，在趨利的市場經濟環境下，污水處理必須是強制性的，排污許可證制度是這種強制性制度的一種。

三 正確的時間和地點

所謂正確的時間和地點就是保證區域經濟社會各種要素出現在該出現的地方、出現在該出現的時間。從時空角度看，區域經濟社會治理中面臨的一切問題都是空間、時間錯位導致的，所以治理的本質就是要讓各種要素回歸正確的時間和地點。

（一）經濟體系中的正確時間和地點

區域經濟體系中各要素出現在正確的時間和地點，需要政府力量和市場力量共同作用實現。政府力量通過基礎設施和規則的構建引導經濟體系各要素出現在合適的時間和地點，市場力量以利益為核心把經濟體系各要素在合適的時間驅動到合適的位置；政府力量更多是在宏觀上對經濟體系各要素產生作用，市場力量主要在微觀層面上發揮作用，并通過微觀層面的集聚效應形成宏觀趨勢和潮流。

區域經濟體系中各要素正確時間和地點判斷。首先要明確區域經濟體系的要素有哪些。區域經濟體系要素可以分為有形要素和無形要素，前者指空間有形可見的物質要素，如道路、土地、廠房、原料、資金、員工、產品等；后者指經濟體系運行中沒有空間形態的要素，如政策措施、市場競爭環境、營商環境等。對于有形要素，所謂正確的時間和地點，是指在滿足區域經濟體系科學合理運行順暢、企業層面的生產活動順暢等要求的情況下，各種要素應該出現的時間和地點，如企業與道路基礎設施的組合關系中，企業開工生產了，連接企業與交通網絡的道路就應該具備了，對企業運轉來說，道路的出現就是正確的時間和地點，如果企業開工了，相應的連接道路還沒有通車，那么這家企業就很難正常生產；一個工業園區已經有企業入駐，但相應的水電等基礎設施還沒有就位，那么水電等基礎設施就沒有出現在正確的時間和地點；一個企業其他各方面的條件都具備了，產品也很有市場前景，但生產需要的資金沒有著落，那么資金就沒有出現在正確的時間和地點。區域經濟體系涉及內容很多，具體事務的正確時間和地點需要專門研究。

怎么保證經濟體系各要素出現在正確的時間和地點？這是區域經濟體系治理的核心目標和任務。要保證區域經濟體系宏觀和微觀層面的運行順暢，既要保障區域經濟體系中單個要素出現在正確的時間和地點，也要統籌協調使經濟體系各要素整體出現在正確的時間和地點。現實中往往存在這樣的情況，從單一要素理解是合理的時間和地點，但從多要素總體角度來分析，單一要素的正確時間和地點就不是最好的時間和地點了。所以從治理工作邏輯上看，首先要保證整體的正確時間和地點，然后再保證各要素的正確時間和地點，比如建設一個產業園區，既涉及園區土地、配套基礎設施、管理措施、入駐企業總體進度等總體性問題，也涉及入駐企業的具體問題。園區各經濟要素整體上有正確時間和地點的要求，在此框架下，再考慮企業生產各經濟要素的正確時間和地點要求。

（二）社會體系中的正確時間和地點

由于區域社會體系中多數要素具有公益性和公共服務特征，社會體系要素出現的空間和時間往往是政府主導、市場輔助。游客在外地旅游或在城市游覽中，感覺走累了應該有個休息的地方，果然就有個休閑的長凳，于是人們就覺得這個景區或城市的公共服務做得比較到位，這就是公共服務設施出現在了正確的時間和地點。區域社會體系中各要素的正確時間和地點不是虛無縹緲的，它由各種具體的環節、事物構成；區域社會體系治理就是要圍繞這些具體的事物和環境開展工作，保證區域社會體系各要素出現在正確的時間和地點。

區域社會體系中正確時間和地點評價標準。區域社會體系要素涉及內容十分龐雜，如何判斷區域社會體系中各要素是否出現在正確的時間和地點呢？從區域總體角度看，如果社會體系各要素、各環節、各過程運行與相互銜接協調高效，則可以說該區域社會體系各要素出現的時間和地點比較正確。如教育系統中，該上學的學生有合適的學校（距離不太遠、費用合適等），教育事業整體發展良好，可以說該地區的教育系統中各要素出現在了正確的時間和地點；同樣，各類患者均能找到合適的醫療機構（距離、費用、交通等合適），可以說該區域醫療系統中各要素出現在正確的時間和地點。如果一個區域的教育系統、城鄉系統、醫療系統、社會保障系統、科技系統等系統協調配合順暢，那么可以說該地區社會系統各要素出現的時間和地點比較正確。從微觀層面看，企業、家庭、其他機構等內部社會體系要素出現在正確的時間和地點，可以保證企業、家庭、機構等這些社會基本組織單元社會組織運作正常，如企業在需要招工時剛好能招收到合適的員工，家庭需要某項公共服務時剛好社區可以提供，機構想提供某項公益服務時剛好就近有服務對象，等等。區域宏觀層面和微觀層面社會體系要素的正確時間和地點共同構成了區域社會體系的正確時間和地點。

如何保證社會體系中正確的時間和地點。從區域宏觀層面看，由政府主導的社會體系要素必須從總體需求和未來發展的角度統籌協調安排，使相應的要素出現在合適的時間和地點。如區域內道路、鐵路、機場等大型基礎設施規劃建設時，必須與區域整體的城鎮分布、產業布局、區域未來發展趨勢等相適應，使這些基礎設施剛好能滿足區域經濟發展、人們生活等的需要，現實中一些地方特別是在行政區交界處經常有斷頭路的出現，這說明連接路沒有出現在正確的時間和地點；再如城市郊區建立了一個規模較大的居住區，那么社區規劃建設時就應該考慮學校、醫院、市政設施的配套需求，居住區建成時相應的配套服務剛好跟上，這就是統籌協調下社會體系要素出現在正確時間和地點。在微觀層面上，社會體系要素出現在正確的時間和地點需要政府和市場共同努力。對于企業而言，社會體系要素既要企業自身通過市場手段來保證正確的時間和地點，如招工、給員工上保險等需要通過市場手段及時辦理，也需要政府提供相應的配套環境，如面向社會的就業培訓可以大大提高企業所招員工的素質，實施高級員工個稅補貼返還措施可以協助企業吸引高端人才，適時減免企業稅收對于企業發展壯大也是十分有利的。對于家庭而言，適時的貧困救助可以達到雪中送炭的效果，可以使家庭渡過難關。

四 公平和效率并重

公平和效率是區域經濟社會治理繞不開的話題。世界歷史和中國歷史上各個時期的經濟社會治理圍繞著公平和效率問題進行了無數次的嘗試、進行了無數次的爭論和反思。人們雖然對公平和效率形成了一些基本的認識，但遠沒有到達成共識的程度，甚至一些時段兩者都有走向極端的傾向。公平與效率有太多的解釋方法，從理論層面、表面現象和真實情況三個方面看，不同國家和地區的公平與效率有很大差異。中國的區域差異很大，各地的公平和效率雖然整體框架是一致的，但在實操過程中仍有表面現象與真實情況的差別。

（一）區域經濟社會治理中的公平

區域經濟社會治理中公平的內涵。從過程角度看，區域經濟社會治理中的公平包含三個方面的內容，其一是參與的機會公平，所謂機會公平指合法的機構或個人在參與區域經濟社會治理活動時享有均等的機會；其二是執行過程的公平，所謂過程公平指在經濟社會治理活動具體執行過程中，對參與者不能有歧視和偏袒；其三是執行結果的公平，所謂執行結果公平指經濟社會治理活動達到了公平的效果。如果是普惠性項目，涉及區域的人員或機構都應該有機會參與；如果是競爭性項目，涉及區域的人員都有均等的參與競爭機會，涉及區域內的企業等機構都有參與競爭的機會。公平首先是分配領域的事情，這是“公平”一詞被廣泛使用的領域；公平也是生產領域的事情，兩個企業基礎條件一樣，一個可以拿到政府大量的各種名目的補貼，而另一個企業則拿不到任何補貼，這顯然是不公平的。

區域經濟社會治理中公平的評價。要評價區域經濟社會治理中的公平一定要從理論公平、表面公平、實際公平三個層面著手。理論公平是制度設計層面的事情，即從制度安排上體現公平。表面公平是指以媒體宣傳或形式化的東西展現出來的公平。實際公平是最為真實的公平，評價起來有一定難度，但在信息技術如此發達的今天，要評判實際公平也是可以實現的，現階段開展的精準扶貧第三方評估就設計出一套完整的評估方法，對扶貧的真實性和公平性進行評估，效果還是不錯的，其他各領域的公平評估都可以設計出科學合理的評估方法。拋開具體的、事務層面的公平，從總體上看公平就是不能以犧牲區域整體利益來保障部分人的利益，不能以犧牲大多數人的權利來保障部分人的權利；不能以犧牲一批人的利益來保障另一批人的利益，也不能以犧牲一部分人的權利來保障另一部分人的權利。

區域經濟社會治理中公平的實現思路。公平是每個人的追求，也是地方政府的追求。對于如何做到公平，還要看是真想做到公平還是想做到真公平，想做的是形式公平還是實質公平。對于理論層面和表現層面的公平，相信每個地方都能做到，一些地方還是個中高手。要做到真公平，邏輯上也是不復雜的事情。對于分配領域的公平，只要堅持分蛋糕的人最后取蛋糕，一切問題就會迎刃而解，這條原則幾乎適用于利益分配的各個環節、過程、層面和場合。不公平的根源就在于有分配權的人有私心，或者參與分配決策的人有私心。至于不了解真實情況等，這是責任和方法問題，不是根本問題。對于生產領域的公平，只要堅持依法保護和保護合法，就可以很輕松解決大多數問題，依法保護就是保護參與生產的企業或組織參與的公平機會，保護合法就是要保護參與生產的企業或組織的合法所得。保護合法隱含對不合法行為的打擊，并且通過對不合法行為的打擊，使違法者今后再沒有進入生產領域的機會。

（二）區域經濟社會治理中的效率

區域經濟社會治理中的效率。區域經濟社會治理中的效率有幾個方面的含義。其一是時間成本角度的效率，在單位時間內完成事項的數量和質量，或者辦完經濟社會領域中的某件事情需要的時間，同樣的事情完成的時間越短、質量越高，效率也就越高，反之就是低效率，這也是通常理解的效率。現實中，低效率的事情很多，如修一條斷頭路要修好多年、糾正一個錯誤需要十幾年等。其二是資金和資源成本角度的效率，即完成經濟社會領域中的某件事項所需要的資金、人力及其他資源成本。顯然，完成同樣事情需要的人手越多、需要的資金越多、占用的公共或其他資源越多，那效率就越低。其三是生態成本角度的效率，即完成經濟社會治理領域的一項事務所付出的生態代價，付出的生態代價越大，效率也就越低。這方面的成本可能在一些地方還沒有納入決策考慮范疇，但隨著生態環境約束的趨緊，生態環境成本越來越成為效率決策出發點之一，其重點不但是做成某件事情所要付出的生態成本，如修一條公路對區域生態環境有多大的影響，而且要考慮修復修路所影響的生態環境所需要的時間問題。

區域經濟社會治理中效率的評價。根據區域經濟社會治理中效率的內涵，評價經濟社會治理效率需要從時間效率、資本與資源效率、生態效率三個方面來展開。依據政府權力清單、公共服務事項清單、政務公開法律法規等，可以對區域經濟社會治理的各項事務進行清單化描述，在清單化描述的過程中，不但可以把區域經濟社會治理任務說清楚，還可以把政府業務部門之間的業務交叉、多頭管理問題厘清，為提高區域治理能力奠定基礎。對于時間效率的評價相對容易，把所有的區域經濟社會治理任務完成時間與要求時間對比即可得出效率信息，當然評價時必須把任務完成質量考慮在內。對于資本與資源效率評價，把辦理具體治理任務所消耗的資金與資源，同設定的資本與資源標準對比即可得到效率，所用資本與資源高于標準要求的，則評定為效率低；所用資本與資源低于標準要求的，評定為效率高。對于生態效率評價，對區域生態影響越小、生態修復時間周期越短與成本越低，表示生態效率越高。

區域經濟社會治理中效率的保障思路。如何保證區域經濟社會治理中的高效率？首先需要搞清楚效率的驅動因素是什么。一般而言，驅動經濟社會治理效率的主要因素是利益、責任和考核；政府主導完成的任務的主要驅動因素是職責、考核和附帶利益，如果某些具體治理任務是某個部門的職責，適當的考核措施（包括經濟獎罰）則可以是效率提高，如果考核不力則可能導致相關人員的不作為，致使效率低下。附帶的利益驅動也有很多，如經濟手段的考核（如不按時完成扣獎金甚至工資），部門或相關方有經濟利益在其中，當然如果涉及腐敗問題則另當別論。對于市場主導的治理任務（如政府購買服務方式的任務），驅動因素是經濟，如果高效率有高收益、低效率有經濟損失，自然就會有高效率；搞清楚效率的驅動因素后，如何保障高效率就可以對癥下藥了。為保證效率，應把所有的區域經濟社會治理任務以清單方式列出時間要求，作為辦事的最低效率要求；高效率有經濟和職務等方面的獎勵和優厚條件，低效率有經濟處罰或職務上的處罰。事情是由人來辦理的，把關鍵人物看好了，經濟社會治理的效率自然就會高。

（三）如何協調區域經濟社會治理中的公平與效率

公平和效率是相互約束的。一般情況下，公平做得好，需要的時間、資金與資源多，效率就會偏低。從區域經濟發展的一般規律來看，當區域處在經濟相對落后的狀態時，核心任務是快速發展經濟，在公平和效率這對矛盾中，往往是效率占主導位置，常以犧牲公平換取高效率。當區域經濟較為發達時，對公平的要求會提高、對效率的要求自然也就會相對降低，往往會以犧牲效率的方式提高公平程度。公平與效率不是完全對立的，也沒有絕對公平和絕對效率。對于經濟社會處于一定發展階段的區域而言，公平和效率可以相互協調、和諧相處；對于區域經濟社會治理服務對象而言，公平和效率都是不可缺少的，離開效率的公平將是痛苦的，離開公平的效率也將毫無意義。公平和效率雖然有矛盾、相互約束，但這種矛盾和約束是可以調和的，在區域經濟社會治理中完全可以做到兼顧公平和效率。

在區域經濟社會治理中協調公平和效率。公平和效率的協調需要從總體協調和具體事務協調兩個層面開展。總體層面協調是指根據區域經濟社會發展所處的階段、存在的問題、總體情況，確定公平和效率協調的基調，是公平優先還是效率優先，抑或是公平和效率并重。目前，我國東部大部分地區已經到了公平高于效率的階段，西部部分地區仍處在效率高于公平的階段。對于具體事務層面的協調，要根據具體事務的性質、涉及人口的多少、完成任務所需要資金與資源等情況，具體確定公平和效率的優先級別，對于不公平總體影響更大的事務，處理中公平的優先級要高于效率；對于效率低對總體影響更大的事務，處理中效率的優先級要高于公平。當然，具體事務處理中公平與效率的協調要以區域總體的公平與效率協調為基礎。協調好公平與效率，要堅持為大多數人的利益和權利可以犧牲少數人的利益和權利的原則，這對于任何區域而言都不是件輕松的事情，但從大局著眼、從長遠著眼、從子孫后代著眼、從全體人民的利益著眼，在協調公平與效率中犧牲少部分人利益的做法是值得的。

五 人的幸福感管理

幸福感寫在每個人的臉上。虛假的笑容、職業機械式的笑容表達不出個人的幸福感。群體的幸福感表現在鄰里的融洽和互信中。區域整體的人的幸福感則寫在區域文化中，寫在區域誠信體系中。個人的幸福感來源于一些名利的事情，群體人的幸福感來源于對未來的美好預期，區域整體的人的幸福感則來源于區域未來的確定性。

（一）幸福感的內涵與作用

幸福的實質是幸福預期的被滿足程度，滿足程度越高，幸福感越強烈；幸福感是單個人的心理過程，也是群體人的社會心理過程和表現。幸福感就像一個盛水的水桶，水桶越滿幸福感越強。幸福感的核心有兩個因素，即水桶的容量大小，以及注入水桶中水的多少。水桶容量和注入水桶中水的數量的組合關系決定了幸福感的高低。水桶容量小，不用注入太多的水，水就可能溢出來，表示當事人幸福感十足；水桶容量大，即使注入很多水水桶仍未注滿，則當事人幸福感不高。所以，要讓人獲得幸福感，需要從水桶容量和注入水量兩個方面著手。

幸福感的作用。幸福感的作用可以從個人、家庭、企業等組織機構、區域經濟、區域社會等幾個方面來考察。對于個人而言，幸福感對身體健康、就業、創造能力等方面都有正向促進作用，個人幸福是社會穩定的基礎。對于家庭而言，家庭是社會的細胞，家庭的幸福和諧可以促進社會文明和社會穩定。對于企業等組織機構而言，集體的幸福感可以大大增加企業的創造和創新能力、促進區域經濟發展。對于區域經濟而言，幸福感使經濟發展變得有意義，也是從另一個角度進行區域適宜經濟發展的基礎，產能過剩和物資短缺條件下，都不會有太多的幸福感。對于區域社會而言，幸福感是最基礎的東西，是社會和諧穩定的基礎。

影響幸福感的因素。根據表現形式，幸福感分為個人的幸福感與社會全體的幸福感，其影響因素有一定差異。個人幸福感影響因素可能包括收入、住房、婚姻、醫療、教育、就業、家庭、文化、傳統、習俗、周圍人、社會總體等，在這諸多的影響因素中，每一種因素的作用強度、起作用的時間、持續的時間等不是固定不變的。顯然，不同年齡階段的人幸福感的影響因素是有差異的，每種因素如何對幸福感產生影響是件很復雜的心理和社會過程。影響社會全體的幸福感因素可能包括文化、傳統、總體生活水平等，集體的幸福感與群體中每一個個體的幸福感有關，也有一些屬于群體性質的作用過程。俗話說知足常樂，樂是幸福感的一種最直接的表現形式。經驗表明，影響區域整體幸福感的基礎因素是物質生活水平，在區域達到一定的物質生活水平之前，多數人為衣食住行等基本的生存要素犯難時，群體的幸福感無從談起；在一定的物質基礎上，影響區域整體幸福感的就是精神財富了，可能具體表現為區域特色文化、傳統習俗等。

（二）幸福預期管理

幸福預期的產生。幸福預期是個復雜的心理和社會過程。無論對于個人還是群體，幸福預期來源都包括內部和外部兩方面。外部來源的幸福預期主要是指由外部事物引起的當事人或集體的幸福預期；內部來源的幸福預期是指由個人或集體自身形成的幸福預期。在個人或集體成長的不同階段，外部與內部來源的幸福預期所起的作用是有差別的。通常在個體或集體成長的初期，外部來源的幸福預期所占分量較大，如家長許諾孩子如果期末考試理想，就帶孩子出國旅游一次，這個孩子可能很長時間內都會被這種幸福預期包圍著；對于一個經常出國的成年人來說，出國旅游可能不會帶來特別的幸福預期。當一個人或一個集體成長到一定階段時，幸福預期更多是來源于自身。幸福預期管理的實質就是針對不同的個體及集體的特征予以幸福預期干預，使個體或集體獲得更好的幸福預期體驗，從而間接推動區域經濟社會的和諧可持續發展。

幸福預期的外部塑造。區域經濟社會治理中的幸福預期外部塑造跟宗教信仰、不良活動中的洗腦有著本質的差別。通過具體的措施或行動使個人或集體形成新的幸福預期，如對于許多地方的貧困戶而言，國家的精準扶貧措施可以形成貧困戶按期脫貧的預期，會形成家庭對未來美好生活的預期。北京市每年承諾的若干件實事，對相關區域的老百姓來說會帶來實實在在的幸福預期。

幸福預期的內部塑造。個人或集體的幸福預期要靠個人或集體的真實體驗來實現。來源于外部的幸福預期干預會通過適當的機制轉化為個人或集體的內部幸福預期。個人或集體的幸福預期具有明顯的特性化特征，每個人或集體都有自身形成幸福預期的機制、理由、門檻，以及由此建立起來的幸福預期指數。不同物質水平和精神水準的個人或集體的幸福預期可能有天壤之別，經濟拮據的個人或集體很難理解富裕人群的內部幸福預期。幸福預期的內部塑造比外部塑造難度更大。從區域經濟社會治理角度來看，政府或市場不能直接對個人或集體的幸福預期進行內部塑造，否則就成了不正當的洗腦行為。幸福預期的內部塑造往往是通過對個人或集體幸福預期的外部干預來間接實現的，社會和大眾心理學就此已做過大量的研究，其可以作為區域經濟社會治理的方法來促進區域幸福預期的形成和發展。

（三）幸福預期的滿足

從終極目標來看，區域經濟社會治理過程就是不斷提升區域居民幸福感的過程。盡管幸福指數不是區域經濟社會發展的唯一指標，甚至很多地方還沒有把幸福指數當成區域經濟社會發展的指標，但經濟社會治理領域所做的一切最終就是為人服務的，對服務效果的評判，幸福感是最好的指標之一。

幸福預期的合理化。區域經濟社會治理中的幸福預期一定是滿足個人或集體合理性的幸福預期。什么是合理性的幸福預期，這就要考慮法律法規、整體利益，違法就是違法，不能因為違法的人多了就不違法了，法不責眾是對法律的踐踏。當然，如果很多人都冒著違法的風險做事情，區域經濟社會治理組織者就要考慮某些法律法規是否合適、是否需要修改等問題，但在法律法規修改以前，不能因為參與違法的人多了就變得合法了。

幸福預期的正向滿足。所謂幸福預期的正向滿足是指區域經濟社會治理組織者按照當事人的訴求，通過相應的政策措施使個人或集體的幸福預期得到滿足的過程。從實際的幸福預期滿足過程看，其可以分為主動滿足和被動滿足兩種情況。主動滿足主要是區域經濟社會組織者主動塑造幸福預期，并予以直接滿足的行為，如取消農業稅就是個主動滿足過程，種地的人當時并沒有強烈的取消農業稅的幸福預期。被動滿足主要是指區域經濟社會組織者被動滿足個人或集體幸福預期的過程，如許多地方的農民一直有強烈的生二胎的預期，“全面二孩”政策剛好就滿足了這種預期。正向滿足的本質就是根據個人或集體的幸福預期或主動或被動地給予滿足，這個過程中并沒有對個人或集體的幸福預期本身進行太多的干預。幸福預期有一定的自然膨脹特征，得隴望蜀是一種正常的心理過程，所以在堅持幸福預期正向滿足的同時，需要對幸福預期予以調控。

個人或集體的幸福預期自然膨脹性決定了在區域經濟社會治理中一定要適當降低幸福預期。降低幸福預期是個艱難的過程，對于個人或集體，由簡到繁易，由繁到簡難，但對區域經濟社會治理整體而言，組織者要做正確的事情，而不是只做簡單好做的事情。降低幸福預期主要是降低不合理的、增長過快的幸福預期，區域經濟社會整體的資源有限性決定了區域產出的有限性，這就決定了可分配資源的有限性，在確保物質財富增長以滿足人民的需求之外，還要通過對區域居民幸福預期的合理塑造確保區域經濟社會的可持續發展。在降低幸福預期管控中，一定要分清楚政府和市場的責任問題，有限財力的政府只能做財力允許的事情，不切實際的討好個人或集體以求穩定的方法是不可持續的。

六 筑牢區域經濟社會治理基礎

區域經濟社會治理的實現需要有牢靠的基礎。除基本的政治制度外，從治理可操作的角度看，誠信體系、文化體系和體制機制是任何區域經濟社會治理中不可忽視的基礎。

（一）區域誠信體系建設

區域經濟社會治理中的誠信問題。2017年5月26日，中國政法大學等發布的《中國誠信建設狀況研究報告》顯示，商業欺詐、合同違法、制假售假、偷逃騙稅、學術不端等誠信缺失問題，在一定程度上已經成為影響和制約我國經濟社會持續有序健康穩定發展的頑癥。據測算，我國企業每年因不誠信導致的經濟損失高達6000億元，全社會因不誠信導致的經濟損失和由不誠信增加的社會成本更為巨大。^[2]2017年7月1日起，國家發展改革委下調了征信中心服務收費標準，這雖然無法從根本上解決信用問題，但至少是往正確的方向邁出了一小步。

誠信的本質問題。誠信和不誠信的具體表現形式很多，誠信的實質就是信守某些約定，這種約定可能是基于道德、人情、文化、傳統、法律的，也可能只是個人或集體的口頭承諾。誠信可是中華民族的傳統美德，夜不閉戶、路不拾遺是太平盛世的景象，更是誠信的表現。誠信是道德、文化與法律共同作用的結果，是對由于失信帶來的經濟利益、精神安慰、身體安逸等方面“好處”的抗拒。對個人而言，誠信是一種基本素質；對集體而言，誠信是一種文化和共同價值觀。一個人或一個集體失信的主要原因是失信的成本或代價過低，而守信的成本和代價太高。從誠信的社會效應來看，失信的社會效應遠大于守信的社會效應，“好事不出門，壞事傳千里”說的就是這個道理。

誠信為什么是區域經濟社會治理的基礎。誠信的社會里大家比的是創造能力，不誠信的社會里大家比的是投機取巧能力。誠信對于個人可能是個小事，但對于區域經濟社會整體而言，誠信則是區域發展的基礎，如果一個飯店老板或廚師沒有誠信，派兩個監督員來時刻監督也不能保證有安全衛生的菜肴出鍋，即使派監督員能保證飯店飯菜衛生安全的話，那社會成本和代價也太大了，根本無法實現。如何構建社會誠信體系，相關部門、機構和智庫的精英們都在研究這個問題，相信會有合適的辦法解決社會誠信問題。

（二）文化體系建設

文化在區域經濟社會治理中的內涵。中國是個有著悠久歷史和文化傳承的大國，是個不折不扣的文化大國。文化之所以成為區域經濟社會治理的基礎，是因為文化從根本上左右著經濟社會治理中各種事項的指導思想和走向。金錢文化主導的一切行為的出發點和落腳點都是經濟利益，口號標語等形式文化主導下的一切行為的目標是形式大于內容。區域經濟社會治理要想實現治理能力和治理體系的現代化，促進區域經濟社會的可持續發展，必須構建有更豐富內涵的文化體系。

文化在區域經濟社會治理中的作用。文化的作用體現在多個方面，首先文化本身就是區域經濟社會治理的內容和服務對象之一，把文化體系建設好了就意味著對區域經濟社會的貢獻。其次，文化體系通過對經濟要素運作的影響進而影響區域經濟發展，如金錢文化至上時，企業在開礦時就會只開采最賺錢的礦體，價值低的會被舍棄掉；政府修路時會優先修收費公路，不收費公路的修建會往后放。再次，文化體系通過對政策措施的影響左右區域社會體系中的許多事務，如金錢文化主導下，沒有利益的事情就不會優先安排，公共事業投入就不會到位；形式文化占上風時，財政的錢就會投放到形象工程上，而真正的民生項目就會以各種名義被拖延或者缺斤少兩。最后，文化通過左右經濟社會行為進而對區域生態環境產生影響，如金錢文化至上必然導致以或明或暗的生態破壞、環境污染為代價換取經濟利益，政府部門也會在稅收等利益面前睜一只眼閉一只眼。反過來，如果區域文化體系包含形式文化、金錢文化以外更多內容時，則其中必然包含更多的人文關懷、更多的生態文明、更多的相互尊重、更多的誠信等，區域經濟社會治理中文化的作用將會更強大。

構建與區域經濟社會長遠發展相適宜的文化體系。目前，形式文化、實操文化、金錢文化共同構成許多區域的文化內涵，這與區域經濟社會長遠發展的偉大目標是不適應的。文化體系建設要實現形式和內容的統一、崇尚的與實際的統一。俗話說，“一方水土養一方人”，一方人一定有共同的東西，那就是文化與文化體系。區域文化本身沒有高低貴賤之分。世界是發展變化的，區域經濟社會發展面臨的形勢和環境也在不斷變化，區域文化體系的精髓在于適應這種變化，通過文化自信和發揚光大，在國家文化大背景下長出區域特色文化。

（三）體制機制建設

體制機制在區域經濟社會治理中的基礎性表現。體制機制是區域經濟社會治理的基礎之一。體制機制從根本上影響區域經濟體系、社會體系、生態環境中各種要素、事物運轉方式和效果。體制機制就像生產產品的車床，有什么功能、規模、等次、運作機制的車床，自然就會生產出什么樣的產品。區域經濟社會中各種要素的組合形式都是體制機制的產物，區域經濟社會中的一切表象和內涵都有體制機制的烙印，區域經濟社會中的一切問題或多或少都有體制機制的影子。就像中等收入陷阱，其實質不完全是一個經濟和財富問題，而是一個體制機制問題，是因為經濟發展到一定階段，受到體制機制的約束，體制機制已經到了非改不可的程度，但改體制機制可能面臨一些不確定性，并可能導致放棄改革并掉進收入陷阱中。

體制機制建設的路徑選擇。顯然，區域經濟社會運行的根本體制是由國家確定的，不是區域層面能夠改動的。區域層面進行體制機制建設的工作主要是圍繞具體操作層面的體制機制開展的。建設的思路第一是要有突破，比如，廣東省一些地方在吸納外來人才時可以不要檔案、戶口等常規人事調動需要的資料，從而吸引到一大批體制內的優秀人才到當地工作，其使用的是人才的才能，而不是人的戶口、檔案，這一個簡單化、實質化的處理方法，就可以建設靈活的用人體制機制。第二是要利用科技力量推動體制機制的改革，如信息技術的快速發展和應用已經大大改變了原有的政府業務運作方式，進而改變了資源管理、政府監管、政府服務等方面運作的體制機制，即用科學技術倒逼區域體制機制的改革。第三是體制機制建設一定要與區域經濟社會發展的實際需要相適應，對于特定區域而言，其他地方的體制機制可以拿來，但最終需要轉換成適應本地需要的體制機制。