三 《公民權利和政治權利國際公約》在聯合國人權機制中的地位

《公民權利和政治權利國際公約》在國際社會的通過和生效，是人權保護事業和國際法發展史上的里程碑。

曼弗雷德·諾瓦克對公約規定的人權的形式特征有三個概括：①與國內的基本權利相比，它們是由國際法直接創造的；②除了公約第25條規定的選舉權等以外，各項權利適用于所有人，包括外國人；③除了第1條規定的人民自決權以外，它們都是個人的人權。^[6]

該公約在國際人權法上具有極為重要的地位。作為國際人權法的基本文件，該公約（包括其兩個任擇議定書）與《經濟、社會和文化權利國際公約》《世界人權宣言》一起，三位一體，構成了“國際人權憲章”，為國際人權法的發展奠定了基礎。至此，國際人權法這一國際法的新的分支得以確立，并獲得初步的完善。諾瓦克認為，這個“國際人權憲章”是對于目前廣泛接受的人權最低標準的最權威的表述，是國際社會中人權保護的核心。^[7]在隨后的幾十年中，聯合國及其專門機構通過了大量的專門公約、宣言和程序規則，不斷地補充、實施和發展著人權憲章的內容。

《公民權利和政治權利國際公約》反映了主權國家之間在主權平等原則的基礎上進行國際合作的一種嶄新形式。在傳統國際法中，條約主要是國家之間為了共同的國家利益而達成的以互利為基礎的意思一致，所涉及的都是國家或者說政府的權利和義務，而現在出現的國際人權公約則是主權國家共同在國際社會承諾保障在其管轄下的個人的權利和利益，它并不以國家之間的互利為前提，而是以對人權價值和標準的承認為基礎，這無疑是一種嶄新類型的國際條約。當然，個人是人權公約的受益者并不影響其國際條約的根本性質。人權公約仍然是各國在主權平等原則的基礎上自愿達成的，而且其實施也有賴于主權國家的努力。主權是人權的基礎，國家承擔著實施人權公約的首要義務。^[8]

《公民權利和政治權利國際公約》對于人權的促進和保護同樣具有非常重要的意義。

第一，它與《經濟、社會和文化權利國際公約》一起，首次以國際多邊條約的形式系統地編纂和發展了國際法上的人權。如果說《世界人權宣言》是對《聯合國憲章》中人權條款的解釋和具體化，那么兩公約是對《世界人權宣言》的進一步完善和法律化。根據國際條約法，《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》的法律效力是確定無疑的。公約生效后，締約國自批準公約之日起，除合法保留的內容以外，應當履行公約的義務，違反公約義務的締約國應當承擔國際責任。意大利國際法學家F.卡波道蒂認為：“1966年聯大通過的兩個人權公約，標志著向強制性的國際人權邁開的決定性的一步。”^[9]

第二，《公民權利和政治權利國際公約》確立了國際人權法的一些重要原則、規則和制度，建立了國際人權保護機制，不僅為國際人權法的建立和完善奠定了基礎，而且對各國國內的人權保障產生了重要的影響和積極的推動作用。公約規定了人民自決原則、人權普遍性原則、男女平等原則、人權的不可克減原則等重要原則，規定了生命權，不受酷刑權，不為奴隸、奴役和強迫勞動權，思想、信仰、宗教、言論、出版和結社自由，不受任意逮捕和拘禁權，自由遷徙權，公正審判權，對家庭、婚姻、兒童、少數人的保護，參加政治生活權，禁止干涉私生活，思想、良心和宗教或信仰自由，持有主張和發表意見權，尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，禁止鼓吹戰爭和民族、種族或宗教仇恨等一系列的基本的公民權利和政治權利。根據《公民權利和政治權利國際公約》第2條，締約國不僅承擔保障公約所規定的權利這樣一種作為結果的義務，還承擔一種諸如立法等采取行動和措施的義務。雖然各國的憲法制度和有關國際法與國內法的一般法律原則有很大差異，但是公約都直接或間接地影響著各國的法制和社會生活。在這方面，荷蘭最為激進，公約在該國的地位比一般法律要高，可以直接在法院和行政機關適用，法院可以宣布與公約抵觸的法律無效。^[10]

第三，《公民權利和政治權利國際公約》為國際人權公約的實施創立了獨特的機制。直至今日，公約的實施是促進和保障人權運動的關鍵和難點。而1966年通過的兩公約在這方面有著獨特的貢獻，為以后通過的區域或普遍性國際人權公約提供了借鑒。公約規定了締約國定期報告的制度，其初衷是通過對各國提交的報告的審查，促成各國之間及其與相關的公約機構之間的對話，從而促進公約的實施。與《經濟、社會和文化權利國際公約》不同，《公民權利和政治權利國際公約》專門設立了一個常設的由專家組成的人權事務委員會，負責審查國別報告并在一定條件下受理國家之間的指控或者來自個人的申訴。這種實施機制的模式，是起草過程中激烈爭論的結果，今天看來，有關規定尚有亟待改善之處，但是它仍然開普遍性國際人權公約實施機制的先河，在人權法的發展史上具有重大的意義，同時其也是今天該公約實施方面的基本框架。

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[1]聯合國人權事務委員會1999年7月5日通過了題為《執法與人權：人權和緊急狀態問題》的文件，2001年8月31日通過了取代1981年第5號一般評論的關于緊急狀態的第29號一般性意見，其是解釋和理解克減條款的解釋性文件。

[2]〔瑞典〕格德門德爾·阿爾弗雷德松、〔挪威〕阿斯布佐恩·艾德編《〈世界人權宣言〉：努力實現的共同標準》，中國人權研究會組織翻譯，四川人民出版社，1999，第7、8頁。

[3]UNGA Res.2200/A（XXI）.

[4]UNGA Res.421（V）.

[5]參見朱曉青《人權兩公約實施機制與條約的國內法適用問題研究》，載朱曉青、黃列主編《國際條約與國內法的關系：中德國際條約與國內法關系研討會論文集》，世界知識出版社，2000，第307頁。

[6]〔奧〕曼弗雷德·諾瓦克：《聯合國公民權利和政治權利公約評注》，恩格爾出版公司，1993，第18頁。

[7]〔奧〕曼弗雷德·諾瓦克：《聯合國公民權利和政治權利公約評注》，恩格爾出版公司，1993，第14、17頁。

[8]1993年世界人權大會通過的《維也納宣言和行動綱領》第1段明確指出：“保護和促進人權及基本自由是各國政府的首要責任。”

[9]〔意〕F.卡波道蒂：《人權走向世界的艱難歷程》，白桂梅譯，載沈宗靈、黃楠森主編《西方人權學說》（下），四川人民出版社，1994，第458頁。

[10]在西班牙，公約的地位同樣高于其憲法。英國、澳大利亞、馬來西亞以及東歐、歐陸國家等對公約采取間接適用的方式。