二 《公民權利和政治權利國際公約》與其任擇議定書

《公民權利和政治權利國際公約》有兩個任擇議定書。第一個任擇議定書與公約的實施機制有關，是規定個人申訴程序的。

關于公約的實施機制，在公約起草之初就有不少的建議和爭論。1954年的《公民權利和政治權利國際公約草案》規定了向一個由9名成員組成的非常設的人權委員會提起國家間申訴的制度，而且規定如果委員會解決問題的努力失敗，可以訴諸聯合國國際法院。在聯合國大會第三委員會的審議過程中，實施機制條款被完全修改了。新的條款草案規定了國家向由18名獨立專家組成的人權事務委員會進行報告的義務。由于當時各國對“冷戰”背景下的國際法院不信任，與國際法院相關的規定都被刪除了。在聯合國人權委員會中，當時的社會主義國家還擔心國際監督機制違反國家主權原則和《聯合國憲章》第2條第7款規定的不干涉內政原則。

關于指控和申訴程序，是否應該設立此種程序、程序發起的主體和程序的性質等問題爭議頗大。一開始，賦予個人、個人組成的群體和非政府組織一種申訴權利的立場在聯合國大會是占優勢的，聯合國大會在1950年呼吁人權委員會考慮有關規定，“以加進公約草案或者獨立的議定書當中，規定個人和組織有關聲稱違反公約的申訴的接受和審查”。^[4]美國和英國對此有所顧忌，反駁說只有國家是國際法的主體，承認一種個人的申訴權就是對有關機構的審議賦予了超國家的管轄權。受這種觀點的影響，1954年人權委員會的草案只包括了一個以《歐洲人權公約》為模式的具有一定司法特征的國家間指控程序。經過很多爭論，聯合國大會第三委員會刪除了所有司法或者準司法性質的規定，將人權事務委員會和專設和解委員會降為純粹的調查與和解機構。該委員會被賦予一種以自愿參加為基礎的受理國家間指控和個人申訴的權限。而作為妥協，對于個人申訴制度，將其單獨規定在一個公約任擇議定書中，與公約一起交由聯合國大會通過，由各國單獨批準或者參加。

《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》（簡稱《第一任擇議定書》）以66票贊成，2票反對和38票棄權與公約一起被通過并開放簽字，根據其第9條規定，在10份批準或加入書交存以后，與公約同時于1976年3月23日生效。

該議定書第1條規定：“成為本議定書締約國的公約締約國承認委員會有權接受并審查該國管轄下的個人聲稱為該締約國侵害公約所載任何權利的受害者的來文。來文所涉公約締約國如非本議定書的締約國，委員會不得予以接受。”第2條規定：“以不違反第1條的規定為限，凡聲稱其在公約規定下的任何權利遭受侵害的個人，如對可以運用的國內補救辦法，悉已援用無遺，得向委員會書面提出申請，由委員會審查。”根據議定書，委員會應將根據本議定書所提出的任何來文提請被控違反公約任何規定的該議定書締約國注意。收到通知的國家應于6個月內書面向委員會提出解釋或聲明，說明原委，如該國業已采取救濟辦法，則亦應一并說明。委員會應向關系締約國及該個人提出其意見。

議定書本身是一個單行的條約，需要由《公民權利和政治權利國際公約》的締約國另行批準和參加，所以說是任意或任擇性的。

雖然議定書具有相對的獨立性，不過，它與《公民權利和政治權利國際公約》是密不可分的。只有公約的締約國才能成為任擇議定書的締約國。而且，《公民權利和政治權利國際公約》與任擇議定書共有一個實施監督機構，即人權事務委員會。在這個意義上，個人申訴程序構成了《公民權利和政治權利國際公約》整套實施機制的重要組成部分。可見，《公民權利和政治權利國際公約》所創設的是一種多元性的，且由強制性和任意性程序組成的，并由國家和個人參與的實施機制。^[5]

20世紀80年代后期以來，人權事務委員會根據《第一任擇議定書》所承擔的工作任務的重要性越來越明顯。人權事務委員會收到的個人聲稱他們的權利遭到侵害的來文數量成倍增長。雖然人權事務委員會通過非公開會議的審查最后形成的結論是一種建議性質的意見，對相關國家不具有法律上的拘束力，但是其道義力量和輿論影響是很大的。而且，它也會因準司法程序而產生案例的積累，對理解和解釋公約中的相關權利有重要作用。

1989年12月15日，聯合國大會又以59票贊成，26票反對和48票棄權通過了《旨在廢除死刑的〈公民權利和政治權利國際公約〉第二項任擇議定書》（簡稱《第二任擇議定書》），其主要內容是廢除死刑。該議定書于1991年7月11日生效。《公民權利和政治權利國際公約》及其《第一任擇議定書》均由中文、英文、法文、俄文、西班牙文寫成，各文本同一作準。《公民權利和政治權利國際公約》的《第二任擇議定書》則增加了阿拉伯文，各文本同樣具有同等效力。

《第二任擇議定書》由序言和11個條文組成。其主要內容是，批準該議定書的公約締約國不得對任何人執行死刑并采取一切必要措施廢除死刑。它們應該向人權事務委員會報告該議定書在該國生效的情況，即廢除死刑的情況。值得注意的是，對于已經加入《第一任擇議定書》的國家，個人來文申訴的范圍也適用于《第二任擇議定書》。