第二章 《公民權利和政治權利國際公約》概述

一 《公民權利和政治權利國際公約》的宗旨、原則和法律性質

（一）《公民權利和政治權利國際公約》的宗旨

掌握《公民權利和政治權利國際公約》的宗旨和原則有利于理解和實施公約，它是指導締約國履行公約義務、實施各項公約規定的指針，對公約的解釋和適用意義重大。而《公民權利和政治權利國際公約》的宗旨集中體現在它的序言當中：

“本公約締約各國，考慮到，按照聯合國憲章所宣布的原則，對人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利的承認，乃是世界自由、正義與和平的基礎，確認這些權利是源于人身的固有尊嚴，確認按照世界人權宣言，只有在創造了使人人可以享有其公民和政治權利，正如享有其經濟、社會和文化權利一樣的條件的情況下，才能實現自由人類享有公民及政治自由和免于恐懼和匱乏的自由的理想，考慮到各國根據聯合國憲章負有義務促進對人的權利和自由的普遍尊重和遵行，認識到個人對其他個人和對他所屬的社會負有義務，應為促進和遵行本公約所承認的權利而努力。”

公約的序言表明了其作為“國際人權憲章”一部分的來龍去脈。

首先是《聯合國憲章》明確重申基本人權，人格尊嚴與價值（序言），將聯合國的宗旨之一定為“增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由的尊重”（第1條第3款）。第55條規定：“為造成國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之和平友好關系所必要之安定及福利條件起見，聯合國應促進：……（寅）全體人類之人權及基本自由之普遍尊重與遵守，不分種族、性別、語言或宗教。”第56條規定：“各會員國擔允采取共同行動及個別行動與本組織合作，以達成第55條所載之宗旨。”其次是《世界人權宣言》以聯合國大會決議的形式第一次向世人宣示了綜合性的基本人權的體系和內容。它以及隨后起草和通過的《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會和文化權利國際公約》都是對《聯合國憲章》促進人權保障的根本宗旨的進一步落實和發展。

簡單地說，《公民權利和政治權利國際公約》的宗旨就是促進公民權利和政治權利的實現。具體地看序言中的表述，其中還包括以下重要思想。

第一，天賦人權的自然法思想。它是說，人權并非他人或者政府恩賜、授予的，它是天然的權利，是人類固有的東西。人和人的固有的尊嚴是人權法的根據或者說本原。因此，《公民權利和政治權利國際公約》只是要求締約國“承認”相關的基本權利和自由。

第二，人權完整性的思想。從人權概念產生以來，隨著世界人權運動的發展，人權內容發生了很大的變化，它已從公民權利和政治權利擴展到社會生活的各個方面。1948年《世界人權宣言》的通過，第一次確認經濟、社會和文化權利是人權的重要內容；1966年《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》的通過，再次肯定了人權包含公民權利和政治權利與經濟、社會和文化權利這兩大類權利。此后的聯合國人權文書更是一再強調這兩大類人權是不可分割和相互依存的一個整體的組成部分，并得到絕大多數國家的承認和接受。

第三，權利與義務相統一的思想。《世界人權宣言》和人權兩公約都確認：權利不是絕對的，人們在享有和行使權力時，不能不考慮他對其所在社會承擔的責任，從而接受對其權利的某種限制。《世界人權宣言》第29條稱：“人人在行使他的權利和自由時，只受法律所確定的限制，確定此種限制的目的在于保證對旁人的權利和自由給予應有的承認和尊重，并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要。”《公民權利和政治權利國際公約》也同樣體現了公民權利與義務相統一的精神。《公民權利和政治權利國際公約》的許多條款都允許對其所規定的權利的行使和享受實施必要的限制。

（二）《公民權利和政治權利國際公約》的原則

《公民權利和政治權利國際公約》的第二部分（第2～5條）是公約的總論部分，規定了公約的原則和基本問題。

1.非歧視原則

說人權具有普遍性，其中的一個含義就是指人權主體的普遍性，也就是說，人權是所有人作為人固有的權利，這就決定了非歧視原則在國際人權法中的重要地位。

《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》都在其一般性條款的第2條中規定，每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切人享有本公約所承認的權利，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區別。

該條款的核心就是非歧視和所有人都平等地享有人權的原則。它規定了公約權利的主體，即“一切人”，包括本國人、外國人（含無國籍人）。它表明，公約規定的公民權利和政治權利涉及個人的基本權利，在適用上是具有普遍意義的。這是本公約的一個重要原則。

不過，就具體條文來看，因為所涉事項不同，個別條款的權利主體就不一定是所有人了。《公民權利和政治權利國際公約》第13條是專門規定外國人不被非法驅逐的權利的，第25條規定的選舉權等政治權利則只適用于本國公民，公約的其他條款規定的個人權利是適用于所有人的。

非歧視的原則在國際法上有豐富的淵源。《聯合國憲章》在序言中指出“男女與大小國家權利平等”，并將該原則規定在第1條第3款、第13條第2款、第55條第3款和第76條第3、4款中。《世界人權宣言》則在開篇第1條就規定：“人人生而平等，在尊嚴和權利上一律平等。”第2條規定對歧視的普遍禁止。它的其他條款禁止在特定情形下的歧視。該宣言對將禁止歧視納入國際和區域性的人權文件甚至一些國家的國內法起到了示范和推動的作用。事實上，同年通過的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》同在各自的第2條中規定了非歧視的原則。1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》、1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》等也禁止各種形式的歧視。

應當注意的是，該款使用了“其他身份”“等”“任何區別”的詞語。這意味著，公約規定是一種非詳盡的列舉，任何將不利地位強加于特定個人的標準均可成為被禁止的根據。

該條款還用到了“尊重”和“保證”兩個詞。《公民權利和政治權利國際公約》下設的條約機構人權事務委員會（Human Rights Committee）在1981年通過的第3號一般評論中認為，必須提請締約國注意，公約規定的義務不限于尊重人權，而且各締約國也已承擔義務保證在其管轄下人人享有這些權利。

2.國家義務原則

《公民權利和政治權利國際公約》第2條第2、3款規定了國家在本公約下承擔的主要義務：

“2.凡未經現行立法或其他措施予以規定者，本公約每一締約國承擔按照其憲法程序和本公約的規定采取必要的步驟，以采納為實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施。

3.本公約每一締約國承擔：

（1）保證任何一個被侵犯了本公約所承認的權利或自由的人，能得到有效的補救，盡管此種侵犯是以官方資格行事的人所為；

（2）保證任何要求此種補救的人能由合格的司法、行政或立法當局或由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利；并發展司法補救的可能性；

（3）保證合格當局在準予此等補救時，確能付諸實施。”

上述款項闡述了一個基本原則，就是國際人權法的實施主要是國內事項。二戰結束后出現了人權保護國際化的現象，但是，國家承擔了實現人權的首要責任。根據人權公約建立的國際條約機構的作用以及現在聯合國人權理事會等確立的國際機制主要是監督國內采取的措施，它應當與締約國的國內當局合作，以保證對國內個人人權的保護。

人權事務委員會在1981年通過的第3號一般性意見中就公約在國內的實施特別指出，委員會注意到公約第2條一般讓有關締約國在自己的領土內選擇它們在該條所規定的范圍內的履行方法。它特別承認，履行工作并不完全依靠頒布憲法或法律，僅僅有立法的行為是不夠的。國家的義務是采取適當的、對實現人權確有必要的立法、司法或者行政措施。締約國應當采取具體行動，以使個人能夠享有其權利。

上述款項規定了一個綜合的權利承認（尊重）、保證和實現的義務體系，并提出了以官方資格行事不可免責的重要原則。

關于可采取的具體措施，公約不可能詳盡列舉。在這方面，在公約宗旨和原則的指導下，各國可以建設性地開展工作。措施的選擇是開放的，比如，人權事務委員會在其第3號一般性意見中還指出，很重要的是，每個人應當知道公約為他們規定有哪些權利。一切行政和司法當局應當知道締約國根據公約規定所承擔的義務。為此目的，應以締約國的一切正式語言來宣傳公約，并應采取步驟使各有關當局將熟悉本公約內容作為其業務訓練的一部分。

3.男女平等原則

由于性別原因（主要是針對婦女）的歧視最為普遍，人權兩公約都在第3條要求締約國承擔保證男子與婦女在公約所載一切權利的享有方面有平等的權利。這就是兩公約的“共同第3條”。

《公民權利和政治權利國際公約》是在第2條“一切個人享有本公約所承認的權利”規定的基礎上做此強調的。同時在公約規定的權利條款中還有更進一步的規定，比如規定男女締婚自由的第23條。將男女平等規定在公約的總論當中，突出了該原則的重要地位。

《聯合國憲章》在此之前已經強調“重申基本人權、人格尊嚴和價值，以及男女與大小各國平等權利之信念”。作為第一個將人權作為宗旨之一加以規定的普遍性國際組織的基本文件，它奠定了婦女人權保障的一個基礎。《世界人權宣言》繼續重申并明確了男女平等的原則。1952年由聯合國大會通過的《婦女政治權利國際公約》是第一個具體規定婦女政治地位的國際公約，著重體現了男女在政治上的平等。1979年聯合國《消除對婦女一切形式的歧視公約》全面具體地規定了對婦女權利的保護，被視為“國際婦女權利憲章”。

2000年3月29日，人權事務委員會通過了第28號一般性意見（取代了之前通過的第4號一般性意見），闡釋了性別平等的問題。人權事務委員會指出，“公約第3條暗示所有人類都應當在平等的基礎上完全地享有本公約所保護的人權。無論何時，拒絕任何人平等和充分地享有本公約項下的任何權利都構成對本條規定的違反。因此締約國應當保護婦女和男子平等地享有本公約所規定的所有權利”。

該意見根據公約實踐的最新發展具體地指出在公民權利和政治權利方面實現男女平等中需要注意和應予努力的內容。它指出，本公約第2條和第3條所確立的保護所有個人享有本公約所承認的權利的義務，要求締約國采取一切必要步驟來保證每一個人都享有這些權利。這些步驟包括：消除平等享有這些權利的障礙，對公眾、國家人權官員進行教育，調整國內立法，從而保證公約提出的目標得以實現。締約國不僅要采取消極救濟性質的保護措施，還必須在所有領域采取積極的措施實現婦女享有的平等權利。

4.限制克減原則

根據《公民權利和政治權利國際公約》第4條第1款，克減是指“在社會緊急狀態威脅到國家的生命并經正式宣布時，本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔的義務”。

要準確地理解克減，首先要將對權利的克減與對權利的限制區別開來。

第一，適用的條件不同。克減在本質上是對特殊情形下國家義務的一種減輕或者免除，具有特殊性和臨時性的特征；而限制是在一般條件下對權利行使的一種要求，具有普遍性和長期性的特征。

第二，適用的目的不同。克減是照顧國家和社會在危急和困難之時的特殊需要從而對個人權利的一種縮小或者減損；限制則是平時為了防止權利的濫用、基于權利并非絕對的特點而對個人權利提出的規范。

第三，適用的國家責任不同。克減有嚴格的國際法上的程序要求，需要向聯合國報告并接受國際監督；限制一般是國內事項，沒有國際法上的這些要求。

《公民權利和政治權利國際公約》第12、18、19、21、22條都有關于權利限制的條款。當然，克減和限制在廣義上是有聯系的，也可以將克減理解為特別的限制，或者是對限制條款的特殊補充。

從第4條的規定來看，這個克減條款更準確地說是一個限制克減的條款。

第一，按照公約第4條第2款的規定，該公約下不得克減的權利包括：生命權（第6條），禁止酷刑（第7條），禁止奴役和強迫勞役（第8條第1款和第2款），禁止因欠債而被監禁（第11條），禁止有溯及力的刑法（第15條），被承認在法律面前的人格（第16條），思想、良心和宗教自由（第18條）。克減條款規定了在任何情況下國家都不得克減的權利，這些權利因對于人類有根本的重要性而具有一種絕對的性質。公約以此種方式突出了這些不可克減的人權的地位和意義。

第二，克減只能在危及國家生存的社會緊急狀態下采取。這是采取克減措施的首要條件。它意味著，只有存在包括國家危難、戰爭以及國內困境并達到異常程度的客觀、直接的威脅時，才有可能訴諸公約規定的克減。

第三，克減的具體程度要符合相稱性的要求。第4條第1款“克減的程度以緊急情勢所嚴格需要者為限”的規定表明，即使某一國家被允許克減公約的某一權利，它也不可能任意作為或者不作為。因此，克減的程度不可以超過必要的限度，包括相關措施的影響程度和時間與空間的必要限度。

第四，克減要遵守不歧視原則。第4條第1款特別要求締約國：“不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視。”

第五，克減必須與其他相關國際義務一致。第4條第1款還要求締約國“不得與它根據國際法所負有的其他義務相矛盾”。它是指克減只有在一國不違反其根據國際法所承擔的其他義務的情況下才可實行。

第六，克減應該遵守嚴格的程序規定。第4條第3款規定：“任何援用克減權的本公約締約國應立即經由聯合國秘書長將它已克減的各項規定、實行克減的理由和終止這種克減的日期通知本公約的其他締約國家。”

可見，克減條款是一把“雙刃劍”，具有雙向的調節功能。它既是特殊情況下對公約締約國的一種授權，也是一般情形下對于締約國的限制，或者是公約在一定范圍內給締約國課加的非同一般的保護基本人權的嚴格義務。^[1]

5.積極解釋原則

《公民權利和政治權利國際公約》第5條規定：

“1.本公約中任何部分不得解釋為隱示任何國家、團體或個人有權利從事任何旨在破壞本公約所承認的任何權利和自由或對它們加以較本公約所規定的范圍更廣的限制的活動或行為。

2.對于本公約的任何締約國中依據法律、慣例、條例或習慣而被承認或存在的任何基本人權，不得借口本公約未予承認或只在較小范圍上予以承認而加以限制或克減。”

積極解釋的上述規則與公約促進人權保障的宗旨是一脈相承的。它防止對公約規定的濫用，并認可國際法的其他法律淵源（如國際習慣）、國內法的有關法規對人權的更加豐富或更大程度的確認和保護。現在，除了普遍性的人權公約以外，在歐洲、美洲和非洲等區域層面上，還存在區域性的人權保護文件和機制，它們在某些方面對公民權利和政治權利的保障更加細致和發達。如果一個國家既是本公約的締約國，又是其他相關人權公約的締約國，那么它只能按照更高的要求積極地解釋其國家義務。

除了人權法外，戰爭法和人道法（與人權法既有一定的重合又有一些區別）也有一些針對平民等受保護對象的保障基本權利的規定。當它們與本公約的規定同時可以構成具體案例的根據時，同樣應進行善意和積極的解釋。

這就提出了一個法律整體性的問題，即國際法作為一個整體、國際人權法作為一個整體促進人權。

（三）《公民權利和政治權利國際公約》的法律性質

1946年2月根據《聯合國憲章》規定成立了人權委員會，其首要任務就包括提交有關國際人權憲章的提案、建議和報告。

人權委員會起草《世界人權宣言》的工作經過了曲折和艱苦的過程，但是工作速度確實很快。在宣言獲得通過之前，聯合國大會第三委員會又先后舉行了81次會議，對有關草案做了168處修改。最后，該宣言于1948年12月10日由聯合國大會以40票贊成，0票反對和8票棄權的絕對優勢通過。

如前所述，《世界人權宣言》是綜合性的，它列舉了各種公民權利、政治權利以及經濟、社會和文化權利。這是國際社會第一個普遍性的綜合性的國際人權文件，其在國際社會上的反響是巨大的。

然而就《世界人權宣言》本身而言，其性質屬于聯合國大會通過的決議，沒有法律的拘束力。原來，在起草《世界人權宣言》的過程當中，“一個最重要的動機——特別是對于那些強國來說——就是為了躲避批評，同時得到機會來批評其他國家。人權成了東西方意識形態戰爭中的武器”；美國強調《世界人權宣言》不具有約束力，稱“當前的黑人待遇問題只是‘本質上屬于’美國‘國內管轄’的事項”。^[2]

不過，《世界人權宣言》中的許多內容如果經證明是國際習慣法規則，則無疑是具有法律拘束力的。但是，《世界人權宣言》中究竟哪些規則是習慣法規則或強行法規則，在這個問題上學術和實踐中并無定論。

與《世界人權宣言》作為聯合國大會決議的性質不同，《公民權利和政治權利國際公約》是一個多邊的國際條約，在生效后對締約國具有法律的拘束力。

1966年12月16日第21屆聯合國大會以106票贊成，一致通過了《公民權利和政治權利國際公約》。^[3]根據《公民權利和政治權利國際公約》第49條的規定，在有35份批準書交存后，該公約自1976年3月23日起生效。根據《公民權利和政治權利國際公約》第41條的規定，在第10個接受聲明交存以后，公約所規定的國家間指控程序于1979年3月28日生效。

根據《公民權利和政治權利國際公約》第48條第1款：“本公約開放給聯合國任何會員國或其專門機構的任何會員國、國際法院規約的任何當事國和經聯合國大會邀請為本公約締約國的任何其他國家簽字。”根據第2款：“本公約須經批準。批準書應交存聯合國秘書長。”根據第3款：“本公約應開放給本條第一款所述的任何國家加入。”加入是指沒有在條約上簽字的國家表示同意接受條約約束的一種正式的法律行為。

在國際條約法上，有一些國際條約可能在被授權國家代表簽署后即可生效，而重要的國際條約，一般須經批準或加入程序才能生效。這樣，批準程序就可以使締約方的權力機關和行政機關有時間對已經簽署的條約做進一步和全面的審查，以便最后做出確定接受條約約束的結論。這種程序也是對多數國家國內法程序的尊重。

1966年的人權兩公約以國際條約的形式將人權的國際化在法律層面上向前推進了一大步。