三 中國科技體制改革的主要舉措與實踐

中國改革的一個鮮明特點就是采取了實踐先行的戰略，這和沒有改革經驗以及缺少系統改革理論有關，更與改革本身的復雜性與艱巨性有關。人們對改革的實質與對象、改革的目標與策略等方面問題的認識是一個由淺入深的發展過程。從1985年發布《決定》到1998年，以人們對改革認識兩次深化為標志，大致可分為三個階段。

（一）1985年3月至1987年底

這個階段的改革主要是在《決定》的指導下，以“堵死一頭、網開一面，促進科研機構面向經濟建設”為主要思路，分三個方面展開。

1.運行機制改革

主要采取了兩項措施。

第一項是撥款制度改革。對各類科研機構的科研事業費實行分類管理。例如，對開發型科研機構逐年削減事業費，促使其通過面向經濟建設獲取經費；對基礎研究和近期尚不能取得實用價值的應用研究工作試行科學基金制；對公益型和農業科研工作實行經費包干制。

實施這項改革要達到三個目的。其一，從資金供應上改變科研機構對行政主管部門的依附關系，為將來的自主發展奠定經濟基礎。其二，集中國家財政的有限財力加強科技長遠發展和國民經濟中重大攻關以及國家防務方面的研究工作。其三，把科研機構與經濟發展的現實需要結合起來，一方面發揮科研機構和人員的積極性、主動性，通過為經濟建設服務，爭取多渠道的經費來源，改善自身工作和生活條件，從而擴大全社會的科技總投入；另一方面，利用商品經濟規律調整科技力量布局，滿足現階段生產發展需要，從而加快科技成果轉化為現實生產力的速度。

第二項是促進技術成果商品化，開拓技術市場。這項措施與撥款制度改革相輔相成，構成了“網開一面”的局面。目的是通過經濟利益推動科研機構向生產領域轉移科研成果，在選擇項目時考慮市場需求，也使科研機構逐步具有自我發展能力。為此，1985年、1987年先后出臺了《專利法》《技術合同法》以及一系列保護知識產權和鼓勵技術貿易的法規和優惠政策，發展了技術貿易中介機構1萬多個，建立了從中央到地方的技術市場管理機構和協調網絡，使技術市場的規模達到年交易額80億元。

由于實行了上述改革措施，國有科研機構的運行機制發生了根本的變化，科研活動不能再像過去那樣等米下鍋了。這就要求科技人員轉變觀念，在立項上要符合國民經濟發展的長遠需要和近期需要。

運行機制的改革雖然也存在許多問題，但與其他方面的改革相比，進展是較為迅速和順利的。據1988年統計，屬于中央部委的技術開發類型的科研機構已有12.1%實現經濟自立，總的科學事業費減撥比例已達53.2%，比預計的減撥速度高了8個百分點；地方技術開發型科研機構減撥比例近50%；全國科研機構在面向經濟和社會的過程中取得橫向收入38.3億元，超過了各級科學事業費撥款的總和（29.5億元）；科研機構從技術轉移中獲得收入27.5億元，同時各類工業企業購買技術支出50億元。另據一項抽樣調查，在1988年科研機構承擔的課題中，計劃下達的不足50%，而來自市場的課題占了56.6%，這部分課題經費占總經費的39%，在這類課題中通過投標競爭獲得的有24.2%。以上統計表明，科研機構的運行機制正朝著預期的方向轉變。

在推進運行機制改革時，也有三點估計不足。第一點，對科研機構已有的科研成果工業化成熟程度估計不足。許多成果僅停留在樣品階段，難以批量投產，而不論是企業還是科研機構又都缺乏中試能力，從而大大影響了成果向生產領域的轉移，影響了科研機構的經濟回收能力。第二點，對企業技術進步內在需求之弱估計不足。企業還不能一下子成為獨立的商品生產者和市場長期供應短缺、造成技術不值錢和有償轉讓困難的現實，極大地限制了“網開一面”。第三點，對通貨膨脹和生活物價指數上升之快始料未及。這種情況的出現，大大減低了由于運行機制改變帶來的社會科技總投入所增加的額外實際價值。由于這些認識不足，決策部門未能及時有效地采取更為積極的配套措施，從而也使得一些科研機構，尤其是那些綜合型的研究院所在改革中感到步履維艱。

2.人事管理制度的改革

主要措施有兩項。

第一項，在科研機構、設計機構和高等院校，逐步試行技術職務聘任制，其目的是打破科技人員使用上的終身制，促進合理流動，改變積壓、浪費人才的狀況，同時相應提高科技人員的收入水平。盡管這項措施在少數小環境較好、各方面改革進展較快的單位和地區取得了成效，但從全局來看，沒有達到預期效果，形式上的聘任制和“大鍋飯”問題依然存在。主要原因是：①在經濟、政治方面缺乏配套改革，社會保障系統尚未建立，聘用單位和被聘者難以相互選擇；②科技與經濟長期脫離，也造成科技人員知識結構難以適應新形勢的需要。

第二項，允許科技人員在完成本職工作的情況下兼職。其目的是在中國科技人員相對少，又受部門所有制約束、積壓而難以流動的情況下，充分發揮科技人員為經濟建設服務的積極性和主動性，從而獲得科技資源使用的宏觀效益。這是一項一開始就引起很大爭議的改革措施。大多數企業（尤其是中小企業和鄉鎮企業）的領導歡迎這種做法，企業可以在不用解決編制的情況下擴充自己的技術實力。但是，許多研究所所長持反對意見，擔心科技人員難以控制，不能專心于本職工作，所內成果外流等。這些擔心不無道理。這種情況在很大程度上和聘任制不能真正實行有關。此外，研究所內部科學管理制度不完善，既難以對科技人員的工作量進行考核，內部機制又難以保障科技人員以主人翁的精神對待自己的工作，所以，消除“兼職”的副作用，有待完善和深化。

3.組織結構方面的改革

這方面的改革在《決定》中已提出了明確的指導思想，但具體動作是從1987年初開始的。促動這項改革出臺的原因有兩個。

一方面，前一段運行機制的改革對為數不少的科研機構觸動不大，走與經濟相結合道路的緊迫感還未達到“生死攸關的地步”，大而全、小而全的封閉式結構仍然存在，條塊分割的行政管理造成了相對獨立的利益，在科技總投入有限的情況下，課題低水平重復、機構設置重復等現象不僅難以消除，而且越來越厲害，一些改革較好的單位也有自我完善的傾向，一些單位科技人員閑著沒事干，另一些部門又嚴重缺乏科技力量。

另一方面，1986年6月28日，鄧小平在中央財經小組匯報會上指示，要開展政治體制改革，核心是解決領導體制問題。國務院開始醞釀行政部門改組，預計1987年陸續實施。其中提出要全部下放企業，于是就產生了部委屬科研機構如何辦的問題。另外，部門改組要精簡機構，如果在研究所隸屬關系上保持部門所有制，研究機構就有可能成為精簡機構過程中的“儲人倉庫”，從而會進一步加大科研機構運行機制轉變的難度。

基于這些情況，在繼續鞏固、消化、補充、改善已取得的各項改革成果的同時，推進組織結構的改革已勢在必行。考慮到科研機構的調整涉及面廣、政策性強、難度大，以及社會各方面的承受能力，本著創造環境、水到渠成、積極而穩妥地進行的原則，提出了“放活科研機構、放活科技人員”和“放寬政策、放活管理”的總政策（又稱“雙放”政策）。為此，國務院1987年1月20日頒布了《國務院關于進一步推進科技體制改革的若干規定》（即“6號文件”）。其中提出了科研機構調整的原則與方向，如提出國務院各部門要實行政研職責分開，下放科研機構，國家對科研機構的管理應由直接控制為主轉變為間接管理；還提出了技術開發型科研機構進入企業等五種發展方向。

為貫徹執行“6號文件”，國務院還頒布了一個配套文件——《國務院關于推進科研設計單位進入大中型工業企業規定》（即“8號文件”），旨在為科研機構進入企業創造政策環境。但是，由于為科研機構其他發展方向配套的改革措施未能相應制定出臺，使得人們把注意力集中在“進入企業”上而往往忽略了“6號文件”調整組織結構的全部精神。

當時設想的組織結構調整，首先要隨著行政部門改組從大院大所動起，但在實際推進過程中，對大院大所的觸動并不大，反而增加了本來改革進展較快的地方科研機構的壓力。這主要是因為原定要推行的部門改組推遲，從而使原來設想的大院大所的組織結構調整失去了前提條件。此外，當時對企業技術進步內在需求程度仍缺乏充分認識，對企業改革的深化估計過高，對于市場拉動作用期望過高，從而在推進組織結構的改革過程中，遇到了始料未及的阻礙。

這個階段也是改革實踐全線出擊的階段。但是，由于視野局限于科技系統內部問題，故而所采取的改革措施主要針對科研體制，甚至是技術開發體制。以運行機制改革為突破點，實行技術商品化和發展技術市場，在改革科技撥款制度時獲得了迅速和預期的進展，而在試圖進行人事制度改革和組織結構調整時，則立刻碰到了種種阻力和來自經濟、政治等方面改革進程的約束，從而也迫使科技界逐漸認識到了三個問題。其一，單一建立“面向經濟建設”機制，不能從根本上扭轉科技與經濟脫節的狀況；其二，科技發展要服從于國民經濟發展的需要，科技資源的配置，要根據國情、國力，適應生產力的布局；其三，科技改革措施要與經濟改革同步。

1987年，在技術開發型科研機構進入企業的設想受到重重阻礙，實施異常困難的同時，由于“雙放”政策的引導，科研機構和科技人員的主動性進一步發揮，卓有成效地創辦了一批技術經濟實體。在這些實體中，技工貿、技農貿結合，實現了科技經濟一體化，解決了技術成果轉化為現實生產力的問題。實踐啟迪了改革的新思路，促使科技界開始重新思索改革策略。“科技長入經濟”的思想逐漸形成。

在這一階段，宏觀層面也有一系列改革舉措。

一是完善面向經濟建設的科技計劃體系。除了繼續實施《國家科技攻關計劃》外，1985年5月國家科委在《關于抓一批短平快科技項目促進地方經濟振興的請示》中提出實施“星火計劃”的設想，得到中央和國務院支持，同年10月在揚州召開全國“星火計劃”工作會議。“星火計劃”旨在把先進適用的技術播撒到農村大地，推動科技興農，引導億萬農民依靠科技致富增收，支持鄉鎮企業發展。它不僅促進了農村的脫貧致富和科技進步，更重要的是用科學技術加速了農村工業化的進程，從而為農業大國的中國實現工業化提供了加速基礎。與此同時，面向高技術及其產業發展，醞釀了“火炬計劃”“863計劃”。

二是推進基礎研究管理改革。在中國科學院開展的“基礎研究基金制”探索的基礎上，1986年2月14日國務院發文批準成立“國家自然科學基金委員會”，建立了自然科學基金，鼓勵科研人員在基礎研究方面進行自由探索。突破了原有的計劃撥款體制，建立了平等競爭、擇優支持的資助機制和穩定持續資助基礎研究的渠道。

三是推進宏觀管理與決策科學化。1986年7月27～31日，全國軟科學研究工作座談會在北京召開。時任國務院副總理萬里代表中央和國務院在會上做了題為《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的報告，意義深遠，有力地推動政府管理模式的改革和科技決策咨詢機制的建立。

四是推進對科研機構的簡政放權。1986年4月，國務院頒布了《關于擴大科學技術研究機構自主權的暫行規定》，對改革行政領導體制、人事管理制度、經費和稅收，以及資產處理等做出了一系列擴大科研機構自主權的規定。1987年1月，國務院出臺了《關于進一步推進科技體制改革的若干規定》，提出要放活科研機構、放寬放活科技人員，對技術成果商品化活動實行寬松政策，逐步實行政研職責分工，國家對科研機構的管理應由直接調控為主轉為間接管理；科研機構全面實行所長負責制，逐步實行所有權與經營權分離，最終改變科研機構作為行政機構附屬物的局面。

（二）1988年至1991年底

這一階段的改革主要是在繼續貫徹、完善已出臺的各項改革措施的同時，總結和反思前一階段改革實踐，明確了“科技長入經濟”的思路，改革與發展相結合，推動科技資源根據國民經濟發展需要在三個戰略層次上合理配置，在全國“經濟治理整頓”中梳理科技改革措施，堅定科技體制改革方向。具體實踐主要有以下幾個方面。

1.堅持“面向、依靠”方針，提出“科技長入經濟”的新策略

在當時，世界范圍內的改革調整趨勢已日漸清晰。世界各國紛紛轉換戰略觀念，調整發展模式，力圖通過全社會的科技進步，增強本國的綜合國力，在世界上奪取新的經濟發展制高點，在21世紀確立有利于自身競爭的戰略地位。黨的十三大提出，今后中國經濟發展的戰略任務是，既要著重推進傳統產業革命，又要迎頭趕上世界新技術革命，為此要把發展科學技術和教育事業放在首要位置，使經濟建設轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。在發展戰略上提出科教首位論，再次加強了科技為經濟發展服務的要求，并要求國務院制定“國家中長期科學技術發展綱領”。這時，中國的改革在國民經濟發展形勢十分嚴峻的情況下，已進入一個觸動各方面利益的深層改革時期。單項和單方面改革的難以突進，使人們產生了改革要進行總體規劃，經濟、政治、科技、農村、教育等方面的改革要協同動作的共識。在這樣的背景下，科技界開始了自己的反思。

經歷了前一個階段的改革，傳統體制已受到了巨大沖擊，許多新體制因素已被列入經濟與科技活動之中，但新體制因素未能有機地聯結起來發揮整體功能。就總體而言，科技與經濟的結合并沒有取得實質性突破，“兩張皮”問題依然嚴重存在。究其原因在于：①技術進步沒有成為社會經濟生活中的內在需求；②政治、經濟、科技等方面的改革不同步，依靠科技進步并沒有成為建立新經濟體制的核心思想，部門所有制慣性與利益依然存在，約束了微觀組織技術創新機制的形成；③科技系統組織結構受到外部環境的制約，調整緩慢，主要研究機構仍然是政府部門的附屬物，科技工作缺乏競爭機制，沒有與國民經濟形成休戚相關的關系。

實踐表明：①要徹底解決科技與經濟結合的問題，就必須站在國民經濟發展的全局上考慮科技體制改革問題。通過改革建立的新體制也不應再是科技與經濟分割的體制，而是科技與經濟融為一體，保證國民經濟依靠科技進步發展的體制，因而科技改革必須與政治、經濟等方面的改革協同配套進行。②由于原有體制是經30年逐步建立起來的嚴密而又完整的組織管理系統和觀念系統，在改革中具有強大的慣性。而且人們對傳統體制的習慣遠遠超過對新的、尚未確定的體制的適應。因此，在改革舊體制的弊端時，應特別注重培育新體制因素。一方面約束和削弱舊體制，創造有利于新體制因素生長的空間；另一方面支持新體制生長點的發展，用新體制因素去擠占舊體制的生存空間，逐步確立新體制的主導地位。

基于這樣的認識和改革實踐中涌現出來的各類技術經濟實體的成功，1987年底前后，科技界開始提出“科技長入經濟”的思想。其含義是：①打破科研單位和生產單位之間的功能界限，實現科技經濟一體化。②擴展新舊體制轉軌期間科研機構的內涵，在社會微觀生產組織技術進步需求不足的情況下，發揮科研機構和科技人員的積極性，創造各種形式，以自身的技術實力促進傳統產業技術改造和新技術、高技術產業的形成，發展以科技為支柱的商品經濟。③促進科研機構和科技人員在科研開發、生產、經營、服務等不同層次和環節上尋找自身最佳位置，從而可通過經濟規律、科技規律和政策引導，逐步實現科技組織結構的調整和科技資源的合理配置，避免單純依靠行政手段進行調整帶來的種種弊端和矛盾。

“科技長入經濟”思想的提出，標志著以科研體制為主的改革，轉為以推進國民經濟發展依靠科技進步為主的改革，在認識上達到了一個新的歷史高度。1988年5月《國務院關于深化科技體制改革若干問題的決定》^[6]頒布，這一思想正式轉化為中央深化科技體制改革的政策。

與此同時，在上述反思與認識的基礎上，國家體改委、國家科委共同組織研究制定了《科技體制改革中期規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》明確提出了中期改革的總目標，即建立能夠保證國民經濟依靠科技進步高效率增長的新體制框架，其中內含了對科技自身發展的要求。《綱要》還構思了未來科技體制的框架，提出了實現這一框架的策略與思路，分宏觀管理與調控、企業、農村、科研機構四個方面設計了改革內容與措施。此外，還針對中國不同地區經濟、科技、文化發展水平和資源分布的差異，提出了建立綜合試驗區的思路。總之，《綱要》是對中國科技體制改革進行總體規劃的第一個嘗試，也表明科技界對改革本身的認識達到了一個新的高度。由于受到1989年政治風波和國家經濟開始治理整頓的影響，直到1992年3月，《綱要》的內容和思路才體現在國務院發布的《國家中長期科學技術發展綱領》中。

2.繼續推進現有微觀組織改革

一是推動科研機構內部引入競爭機制。探索實行科研機構和科技人員的利益與其對社會經濟發展的貢獻掛鉤的機制。①科研機構實行承包經營責任制；②進行科研機構內部優化組合的試點工作，進一步落實聘任制。

二是推動企業技術進步。①積極研究制定推動企業技術進步的政策；②加強對企業技術進步的計量考核工作；③促進企業建立技術開發機構和技術開發基金。國家推出“新產品計劃”，鼓勵企業與科研機構、高校共同研發新產品，實現產業化。

三是推動農村技術進步和科技組織改革，實現“科技興農”。①探索新的農村技術推廣服務體系，鼓勵農業科研機構和人員創辦各種形式的技術承包實體和承包集團。鼓勵、扶植農民各種專業技術協會的發展。②探索新的農村基層科技管理工作體系，在村、鄉和鎮、區、縣配備科技副職和專職科技干部。③加大“星火計劃”實施力度，推廣實用技術，促進鄉鎮企業發展，加速農村工業化進程，推出了“豐收計劃”“燎原計劃”，大范圍推廣農業先進適用技術，為農村培養大批專業技術人才。

3.促進科技經濟一體化因素的生長與發展

①鼓勵國有科研機構利用中心城市、沿海開放地區、智力密集區的優勢，面向國際市場，創辦多種所有制形式的科研生產經營實體，發展新型科技產業。②鼓勵科技人員創辦集體、個體科技機構，自籌資金，自主經營，自負盈虧，實行技工貿一體化，按商品經濟規律促進成熟的科技成果轉化為現實生產力。③為技術經濟實體的發展創造小環境、小氣候，建立高新技術開發區，在一些中心城市成立科技創業服務中心（即“孵化器”），旨在為科技人員創辦技術經濟實體提供政策咨詢，開辦經費、場地、配套技術服務以及經營培訓等方面的服務。

4.確立鼓勵民營科技企業發展的政策，發展高新技術企業

改革以來，在高校和科研機構密集的地區，由科技人員領辦、創辦的民營科技企業迅速發展，引起了政策上的爭議。國務院領導芮杏文、溫家寶帶領各有關部門組成調查組深入中關村“電子一條街”進行調研，形成15萬字的報告，分析民營科技企業的成因、成效、問題以及遇到的體制機制障礙，明確指出中關村“電子一條街”民營科技企業發展的意義不在于它所創造的經濟效益，而在于為如何解決科技進步與經濟效益問題、推動科技與經濟結合問題、中國高技術產業怎樣起步和走什么路的問題、發揮知識分子作用問題提供了新思路，讓我們看到希望之光，應該實行“支持、扶植、引導”的方針，并提出在中關村建立科技開發區的設想。這個報告得到黨中央和國務院的高度認可，為確定民營科技企業發展政策奠定了基礎，也為中央下決心建立高新技術產業開發區提供了依據。1988年5月，國務院批準建立北京市新技術產業開發實驗區（這也是中國高新技術產業開發區的雛形），并給予包括稅收、海關、外匯、物價、出國、人事和企業經營范圍在內的12項優惠政策。

在這一階段，國家科技計劃層面也有一系列改革舉措。1988年8月正式啟動了“火炬計劃”，以推進高新技術產業發展，與“星火計劃”相呼應，“一體兩翼”（一個是面向農村，另一個是面向高科技產業），形成調整科技資源配置方向、面向經濟建設的兩個主要突破口。同時，面向前沿高技術領域的“863計劃”正式啟動。之后，國家又先后推出了國家重點新產品計劃、國家科技成果重點推廣計劃（1988年）、國家工程技術研究中心計劃（1991年）和國家工程研究中心計劃（1992年）等，形成對高新技術開發、應用和產業化的支撐。同時，為加強基礎研究，鞏固基礎研究隊伍，以解決一批長期影響中國經濟社會發展的重大科學技術難題，1991年啟動了國家基礎性研究重大關鍵項目計劃（“攀登計劃”）；為探索綜合配套改革之路，設立了科技體制改革試點城市，等等。這個階段顯露出的最大特點是：科技改革已跳出封閉的科技體系，科技界正在發揮更大的主動性，以更廣闊的視野探索中國的科技與經濟結合之路。

在這一階段的后半期，國民經濟開始治理整頓，梳理改革政策。1990年3月，國務院召開了全國科技工作會議。在會上確立1990年指導科技體制改革的精神為：方針政策不變，鞏固、完善、深化，改革與發展結合。從而穩定了科技體制改革的形勢和方向。

（三）1992年至1998年底

這一階段的改革，在1992年鄧小平南方談話精神的鼓舞下，與發展緊密結合，大力推進各類改革試驗區建設，發展民營科技企業和高新技術企業，繼續完善國家科技資源在三個層面的配置，推動科技立法，鞏固改革成果，確立科教興國戰略；同時，試圖以科技人員分流實現原有科技組織結構的調整和重組，但依然進展不大。

1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》為這一階段的改革提供了運用市場機制的重要依據。

1.推進各類改革試驗區，營造科技成果產業化環境

20世紀90年代初，國務院正式批準實施的“火炬計劃”中提出了建立高新技術開發區的設想，對全國范圍內國家高新區建設做出部署，相繼建立了52個國家級高新區。1997年6月，為解決中國干旱半干旱地區農業發展和21世紀中國糧食問題，國務院批準建立楊凌農業高新技術產業示范區（2007年國務院批準了寧波省級高新區升級為國家級高新區，同年又將蘇州工業園區加上，納入國家高新區管理序列，形成了“54+1”的發展格局）。1994年，《中國21世紀議程》發布實施，從人口、環境與發展的總體情況出發，提出了促進中國經濟、社會、資源和環境相互協調的可持續發展戰略。為探索解決改革開放中出現的經濟與資源、環境，人與自然、社會的突出矛盾和問題，陸續建立了63個國家級可持續發展試驗區，開展以促進人口、健康、資源、環境、經濟、社會、生態全面協調發展為主要內容的可持續發展的實驗和示范。在實施“星火計劃”的基礎上，選擇“星火計劃”項目落地密集區，建立了“星火計劃”示范區。這些試驗區根據促進科技成果產業化的需要和科技人員創新創業的需要，探索建立了相應的管理體制機制和政策環境，為各類民營科技企業的發展、各種科技成果轉化的模式提供了實驗空間。

1993年6月12日，國家科委和國家體改委聯合發布《關于大力發展民營科技型企業若干問題的決定》，在進一步明確中央有關民營科技企業政策的同時，動員更多的科技人員創辦民營科技型企業，允許國有科技機構、高等院校、大中型企業按照國有民營方式創辦新的科技型企業，從而為科研機構實行一所兩制、高校創辦高技術產業，以及國有企業改革和部分引入民營機制發展高新技術產業提供了政策依據。而各類開發區為這些新興科技企業提供了環境和服務。這一措施對于促進科技與經濟結合，實現科技成果產業化、商品化，成效極其顯著。《關于大力發展民營科技型企業若干問題的決定》不僅給了民營科技企業合法的社會地位，更重要的是，探索了運用市場機制搞活國有科技、經濟要素，促進科技成果產業化的有效途徑。

2.完善國家科技資源三個層面配置，充實“面向、依靠”方針

1994年2月17日，國家科委和國家體改委聯合發布了《適應社會主義市場經濟發展，深化科技體制改革實施要點》，把科技體制改革的總體目標確立為“建立適應社會主義市場經濟發展，符合科技自身發展規律和市場經濟運行規律，科技與經濟密切結合的新型體制，促進科技進步，實現科技、經濟和社會的協調發展”。這里特別強調，在發揮科技促進經濟發展作用的同時，也要保持自身發展。因此，對國家科技資源配置結構提出了優化要求。在繼續保持三個層次資源配置的基礎上，做好三個方面的工作：①直接投入當前經濟建設的科技工作；②跟蹤和發展高、新技術并推動其產業化的科技工作；③保持穩定、持續發展的基礎研究工作。用國家投入增量調整三個層次比例，加大基礎研究投入。1992年開始組織實施“攀登計劃”，即國家重點基礎性研究重大關鍵項目計劃，以解決一批長期影響中國經濟社會發展的重大科學技術難題。同時，也加大了自然科學基金的投入。自然科學基金1986年初創時只有8000萬元，1996年增加到6.45億元。1996年以來，國家在財政并不寬裕的情況下，連年增加對自然科學基金的撥款，使基金的年均增長率超過了20%。

“攀登計劃”出臺后，科技工作的方針調整為“面向”“依靠”“攀高峰”，鮮明地表達了重視基礎研究和應用基礎研究的政策導向。1997年6月，國家科技領導小組第三次會議提出要按“大集中、小自由”的原則部署基礎研究工作。自然科學基金主要支持自由探索；關系國民經濟、社會發展和科技自身發展的重大科學問題，由國家計劃支持。因此，在“攀登計劃”的基礎上，國家重點基礎研究發展計劃（“973計劃”）開始實施。“973計劃”緊緊圍繞農業、能源、信息、資源環境、人口與健康、材料、綜合交叉與重大科學前沿等領域開展多學科綜合性研究，將國家重大戰略需求與科學家的首創精神有機結合起來，集成各部門、各行業、各領域優勢科技力量開展創新研究。

3.加強科技法規建設，鞏固科技改革成果

1993年7月2日八屆人大二次會議通過《科學技術進步法》。這是中國第一部關于科技進步的具有基本法性質的法律。它規定了科技事業的基本方針、布局、保障措施，明確了科研機構和科技人員的權利義務，并以法律形式對國家提高科學技術經費投入提出了明確要求，對一系列改革成果給予了肯定，如建立高新區并實行優惠政策、發展技術市場、鼓勵研發機構實行技工貿或技農貿一體化經營、允許企業技術開發費計入成本等，為中國科技法制的建設奠定了重要的基礎。

《科學技術進步法》主要側重于保障科學技術的發展，發揮科學技術促進社會、經濟發展的作用，對國民經濟發展必須依靠科學技術的規定較少，本質上還是“科技面向經濟”的法。在起草過程中曾有專家建議，依據黨的十三大提出的“把國民經濟發展轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來”的要求，《科學技術進步法》應是促進國民經濟依靠科技進步發展的法，應增加經濟發展要依靠科學技術的規定。但是，由于是科技部門在牽頭起草工作，并受當時歷史環境和部門分工的局限，此建議未能引起足夠的重視。

1993年3月12日，經貿部、國家科委、國防科工委和國家教委共同授予第一批100家科研院所外貿經營權。隨后，當年10月16日，外經貿部和國家科委發布《賦予科研院所科技產品進出口權暫行辦法》。到1994年8月22日，國務院批復了外經貿部、國家科委、國家經貿委聯合提出的《關于加快科技成果轉化、優化出口商品結構的若干意見》。這些文件的出臺是科技部門與經濟、外貿部門協同推進院所改革的成果，用法規肯定了院所通過“一所兩制”，轉化科技成果，創辦科技企業，開發外向型產品的改革實踐。

為落實1996年5月全國人大常委會審議通過、1996年10月1日開始執行的《促進科技成果轉化法》，1999年科技部、教育部、人事部、財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、國家工商行政管理局聯合出臺了《關于促進科技成果轉化的若干規定》^[7]，其中的相關政策比以前有了較大的突破，要求科研機構、高等學校轉化職務科技成果，應當依法對研究開發該項科技成果的職務科技成果完成人和為成果轉化做出重要貢獻的其他人員給予獎勵，并給出了具體的實施標準。

4.調整科技組織結構與探索綜合配套改革

1992年8月27日，國家科委和國家體改委聯合發布《關于分流人才、調整結構、進一步深化科技體制改革的若干意見》，將改革重點逐步轉向結構調整和綜合配套改革，嘗試性地提出了“進行分流和調整”的基本路子是“穩住一頭，放開一片”。

1994年2月17日，國家科委和國家體改委聯合發布《適應社會主義市場經濟發展，深化科技體制改革實施要點》，人員分流和結構調整被視為體制改革取得突破的關鍵。新的改革方針被概括為“穩住一頭，放開一片”。一方面，穩定支持少部分的基礎性研究和基礎性技術工作。在提高科技經費總體水平的同時，通過改革科技計劃體制，向重點項目和重點承擔單位傾斜，達到穩定基礎性研究、高技術研究，以及事關經濟建設、社會發展和國防事業長遠發展的重大研究開發的目的，力爭重點突破，提高中國整體科技實力、科技水平和發展后勁；另一方面，放開放活技術開發機構、社會公益機構、科技服務機構。大力支持研究開發機構以各種形式進入經濟領域，給予其相當程度的研究開發、生產經營、經費使用、機構設置、人員聘用自主權和發展、經營方式的選擇權，以及一定的優惠政策，使其盡早與經濟建設結合起來。

在綜合配套改革方面，重點強調科技部門與經濟社會體制的結合和協調發展，促進科技體制改革與經濟、金融、外貿、教育體制改革的配套進行。為此，國家科委牽頭，聯合國家體改委、財政部、人事部、國有資產管理局、中國科學院、中央辦公廳調研室、國務院政策研究室于1994年2月成立了科技系統綜合配套改革領導小組。同年11月選擇沈陽、廣州、南京、哈爾濱、重慶、武漢、大連、黃石、柳州、唐山、煙臺、烏魯木齊、大理、延吉這14個城市開展科技經濟體制綜合配套改革試點工作，并根據各城市特點確定不同的試點內容。

1995年，國家科委會同國家教委、中國科學院，先后選擇了基礎研究“五所二校一中心”進行為期三年的改革試點工作。這些試點單位是：中國科學院的物理所、化學所、地球物理所、生物物理所、應用數學所，北京大學重離子所，北京師范大學低能核物理研究所和上海生命科學研究中心。三年試點取得了十分有益的經驗，具有一定的普遍意義，為加強基礎性研究基地的建設和改造，推動基礎性研究所改革深化，為探索建設與國際接軌又符合中國國情的現代科研院所模式提供了重要參考，也為中國科學院后來實施“知識創新工程”打下了重要基礎。

為推動技術開發類科研機構的企業化轉制，1996年初，國家科委啟動了以機械部、交通部、冶金部和紡織總會四個部門所屬科研機構為主體的改革試點工作。從整體結構調整、人才分流入手，突出“穩與放相協調”“軟件建設與硬件建設相協調”，重點是管好用好試點經費，努力形成研究開發、成果轉化、技術輻射三個層次有機結合的新格局，加快科技產業化步伐，為促進機制根本轉變創造有利條件。

三年的試點工作，在調整結構、分流人才、轉變機制、制度創新諸方面進行了大量有益的嘗試和積極探索，為深化部門所屬科研機構改革積累了實際經驗，使涉及試點工作的十多個部門的科研機構在改革思路、方向和任務及預期目標等方面，不僅有了思想準備，而且在行動上前進了一步。

這一系列改革試點，在改革的深度和廣度上大步推進，取得了顯著效果。但是，在科技組織結構重組方面，由于涉及組織、制度、人事和利益等多方面關系的變化，進程也受到經濟體制、財稅體制、社保體制以及部門職權等多種因素的影響，進展不盡如人意。

5.確立“科教興國”戰略

1995年黨中央國務院召開了全國科技大會，會上提出了“科教興國”戰略，要求把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置，增強國家的科技實力及向現實生產力轉化的能力，提高全民族的科學文化素質，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。會后發布了《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》，正式確立了“科教興國”戰略，并進行了全面部署，再次提出要通過“深化科技體制改革，建立適應社會主義市場經濟體制和科技自身發展規律的新型科技體制”，確定了到2000年研究開發經費占國內生產總值的比例達到1.5%的科技投入目標；決定成立國家科技領導小組，明確提出各級黨委和政府第一把手抓第一生產力。

國家科委據此提出了深化科技體制改革的指導思想：以建設有中國特色社會主義理論為指導，按照《中共中央、國務院關于加強科學技術進步的決定》的精神和《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2020年遠景目標》，全面貫徹“面向、依靠、攀高峰”的方針，“穩住一頭、放開一片”，圍繞“兩個根本性轉變”和“科教興國”戰略的實施，在進一步轉變科技工作運行機制的基礎上，調整科技系統的組織結構，分流科技人員，大力解放和發展科技第一生產力，合理配置、高效利用科技資源，大幅度提高中國整體科技水平、自主創新能力和綜合國力，使科技發展為經濟建設和社會進步提供強大動力和支撐。

這一階段，在“發展高科技、實現產業化”和“科技長入經濟”思想的指導下，各地政府利用國家高新區政策，積極營造有利于各類民營科技企業和高新技術產業發展的政策小氣候；金融領域以風險投資、科技貸款的形式，積極探索為民營科技企業和高新技術產業提供金融服務；放活院所、高校的改革政策促進了“一所（院校）兩制”，科技成果和人才流向民營科技企業和高新技術企業；從而使民營科技企業、高新技術產業蓬勃發展，充分顯示了科技促進經濟發展的作用。正因為如此，才形成了社會共識，確立了“科教興國”戰略，從而也要求科技體制改革和經濟等方面的改革進一步融合，在深度和廣度上大大推進，共同構建支撐國民經濟依靠科技進步發展的國家創新系統。

另外，組織結構調整方面的改革仍然進展不大。反思其原因有三：一是僅把推進院所改革和結構調整作為重點，忽視了宏觀管理體制改革以及與經濟、社保、人事管理等方面的綜合配套改革；二是主要用計劃經濟思維、依賴行政手段進行科技組織結構調整，忽視了市場機制的作用；三是對當時經濟發展方式以資源投入、資本擴張為主，依靠技術進步需求不足的外部環境特點，缺乏清醒認識。

實際上，大量的科技力量進入經濟活動，大量的院所辦的、高校辦的、國有企業辦的高新技術企業涌現，說明“科技長入經濟”的思路可以有效地促進科技組織結構在市場機制作用下發生變化，可以“水到渠成”地實現科技組織結構的調整。關鍵是要更好地營造“科技長入經濟”的政策環境，實實在在地放活科研機構、放活科技人員。然而，當時對此實踐的啟示認識不充分，更多地期望通過行政手段調整科技組織結構。

這一階段，在科技計劃管理改革方面嘗試引入科技評估機制，逐步建立覆蓋資源配置的評估體系，以加強管理決策的科學化、民主化，完善計劃執行的監督、改進計劃效果的評價，為調控政府資源配置提供依據。從1994年開始，組建了國家科技評估中心，逐一對“攻關計劃”“火炬計劃（高新區部分）”“863計劃”“973計劃”開展了第三方評估，探索了政府投入績效的評估方式，制定并出版了中國首部《科技評估規范》，為后來完善國家計劃評估體系奠定了基礎。