四 政策建議

（一）加快推進“一帶一路”有關項目，實現中國與中亞、西亞石油出口國的深度合作

哈薩克斯坦和伊朗具有較高的石油增長潛力，也是“一帶一路”沿線的重要節點國家。實現中國經濟與中亞和西亞的深度融合，有助于擴大我國的經濟發展容量和改善周邊戰略環境。

借助“一帶一路”倡議，通過中亞聯通伊朗等西亞國家的互聯互通，將對中國的能源安全有積極的影響，同時，也將提高中國經濟與周邊經濟的相互融合程度，為中國經濟創造更大的市場。

建議加大中國-中亞地區的油氣管線容量，優先建設中國-中亞油氣管線，把中亞管線置于中俄西線的優先位置。目前俄羅斯的部分出口油氣也要通過中亞管線進入中國，中亞地區還有大量的剩余儲量和開采潛力，加強中亞管線輸送能力有助于推動“一帶一路”倡議的開展。如果中俄西線建成，將有可能抑制中國與中亞國家的能源合作。

同時，建議拓展中國與哈薩克斯坦等中亞國家的能源和相關領域合作，參與中亞和西亞市場的能源開發與建設，包括風電、太陽能、水電、生物質能源等。在國際油價較低、世界經濟不夠景氣的背景下，這將有助于中國獲得更好的合作條件。

在能源合作之外，還應繼續推動跨國鐵路的建設，提高中國-哈薩克-土庫曼斯坦-伊朗鐵路的運輸能力和覆蓋商品能力，為中國商品出口開發更大的市場空間。

在“一帶一路”項目推進中，需要謹慎防范俄羅斯項目的風險。由于油價長期保持低位，俄羅斯國內經濟長期低迷，普京的國內威信也面臨危機，因此在俄羅斯的項目風險有可能增加，需要謹慎應對。

（二）推動石油央企轉變經營思路，實現由“資源-生產型”向“資源-平臺型”企業集團的轉變

總體來看，世界石油市場價格將在中長期保持較低價位。盡管今后印度、東盟、非洲部分國家也將進入快速發展軌道，但是它們都很難重復中國經濟和石油消費超高速增長的道路。

世界常規油氣資源經過100多年的工業化勘探和開采，其資源儲量已被大致摸清，并為各大石油公司所掌握。由于我國石油企業進入國際市場晚，世界上主要的優質低成本油氣資源主要被西方國家跨國油氣企業和資源國如俄羅斯、海灣國家、挪威、印度尼西亞、委內瑞拉等國的國有企業所掌握。近十年來，雖然我國三大油企在國際上進行了一些資源收購行為，但是仍然無法獲得優質核心資源。

中國最大優勢在于市場容量巨大。中國目前已經成為世界第二大油氣消費市場，緊隨美國之后。這是中國與外國進行經濟貿易活動的最大籌碼。油氣領域各大跨國企業，都夢寐以求能夠進入中國市場，尤其是下游的成品油消費市場。

目前我國油氣市場仍然處于壟斷狀態，市場尚未發揮決定性配置資源機制的作用。縱觀30多年來的油氣改革，從最初的政府專業部門管理，到20世紀80年代撤銷石油部成立中石油、中石化、中海油三大石油公司，再到世紀之交的石油石化大重組、成立兩大集團公司、三大股份公司改制上市，我國油氣改革一直是按照政企分開、建立現代石油大公司的目標模式和思路展開的。但是，目前我國油氣市場距離市場化改革的目標仍然有較大差距，現代油氣商品市場和要素市場建設明顯滯后，統一開放、競爭有序、多元發展的現代油氣市場體系尚未完全建立起來。

建立完善的現代油氣市場體系，是提高油氣市場運行效率和企業競爭力的客觀要求和必然途徑。世紀之交的石油石化大重組和三大石油公司海外整體上市，將中國油氣行業和企業推向了國際石油市場，但國內石油市場特別是石油礦權市場、石油進出口貿易市場和石油現貨期貨市場建設卻明顯滯后，影響了整個油氣領域市場化改革的順利進行。油氣商品市場和要素市場如果沒有一個大的發展，統一開放、競爭有序、多元發展的現代油氣市場體系將很難建立起來，實現有效的市場競爭。

目前，石油、天然氣價格形成機制還沒有完全市場化，還不能適應國內外市場變化、準確反映油氣供求關系和資源配置關系。

歷史上，維持行業格局的基礎在于石油行業的較高利潤水平。但是，隨著國際低油價的長期化，以及邊際油田、非常規油氣資源開采成本的增加以及國有企業本身負擔的不斷加重，原有的以開采、加工、銷售石油天然氣為主要業務的國有油企今后將面臨越來越大的成本壓力。油氣生產是高度專業化的領域，尤其是非常規油企的生產更是如此，大而全的企業結構將越來越不適應新的行業特點。同時，國際社會、國內社會各界對打破壟斷、開放市場的呼聲也越來越強烈。因此，有必要改革原有體制，實現市場開放。

中國作為最有增長潛力的油氣市場之一，市場容量才是中國的競爭優勢所在，油氣資源原來不是現在更不是中國的強項。而油氣市場中最重要的環節是市場網絡，包括油氣傳輸網絡和金融交易網絡。在國有企業改革的大背景下，金融交易不應是國有石油企業的主營領域，而油氣傳輸網絡作為油氣市場最關鍵的環節，應該保持一定的獨立性，這是保障行業不會因為縱向一體化而產生壟斷的前提。

在這種背景下，建議石油央企實現從“資源-生產型”向“資源-平臺型”的轉變，通過資本運作等手段，在全球范圍內以合適的成本掌控油氣資源，包括常規油氣資源和非常規油氣資源。石油央企可以把自己控制的資源交給專業化的勘探開采企業去組織生產，也可以鍛煉自己的煉化生產能力和終端市場銷售能力，通過在全球范圍內選擇最低成本和最為專業化的生產服務商，可以有效地降低成本、最大化利潤。