三 專題：特朗普當選總統后的美國政策變化

2016年11月，唐納德·特朗普當選為美國的新一任總統。特朗普的一系列驚人言辭和舉措為全球政治經濟形勢帶來了前所未有的不確定性，各界都在猜測特朗普真正就任后的真實政策舉措。

實際上，無論特朗普言辭如何出人意表，如何反傳統、反常規，他并不能真的隨心所欲，必然要受到所處環境的制約。總體來看，這種制約主要有以下三個方面。

第一，美國政治決策機制的制約。總統的任何舉措須謀求參眾兩院的同意，這其中的程序性制約和不同團體之間的利益制衡，是繞不過去的。

第二，美國利益尤其是美國經濟集團的利益關注點和真實訴求是一貫的，不會出現根本性的翻轉。軍工集團、石油與能源集團、金融集團作為美國經濟的主體，其訴求是任何一屆總統、政府必須盡量滿足的。此外，汽車業、鋼鐵業、礦業、農業、IT行業都存在不可忽視的利益集團。美國的中產階級、勞工階級也與這些利益集團密切相關。

第三，美國在國際上充當世界警察的角色，要求美國在地緣政治領域要負起老大的責任。這種角色與軍工集團的利益相互滲透，要求美國必須付出經濟、軍事、政治的力量，去維護所謂的民主、人權、地區和平。當然有的時候也出現為了自身利益而放棄責任的情況，比如美國推動了北非的顏色革命，但是對海灣國家卻幫助他們壓制顏色革命。

特朗普是一個精明的商人，他會受到制度環境的約束，卻較少地受到道德的約束，這從他的肆意妄言上可以看得出來。因此，不必預期他為競選成功所說的極端言語會在就任后全部變成現實的政策，甚至可以預期其中一些話語在實際中會有180度的反轉。但是，這些話語也不是平白無故、沒有目的地說出來，從中可以看出他的關注點所在。從前期的觀察看，包括他的各種演講和提名的內閣成員名單，特朗普就任后將會有幾個重要變化。

（一）美俄歐關系

很多人預期特朗普將改善美俄關系，因為特朗普多次講到這一點，希拉里也指責特朗普是普京的代言人，特朗普還提名了與俄羅斯和普京保持良好關系的埃克森·美孚的董事長兼CEO雷克斯·蒂勒森為國務卿，為其富豪內閣再添新人。

然而，我們不能指望一個成功的商人是一個守情重義的鐵桿朋友，尤其另一邊是多謀善變的普京，利益才是雙方的連接點。特朗普提名以強硬談判能力著稱的蒂勒森為主掌美國外交的國務卿，是為了利用俄羅斯目前的經濟困難從對手那里拿到自己能夠拿到的最大好處。前期遞出的橄欖枝只是誘導談判對手的幌子，而不是喜歡俄羅斯或者喜歡普京，一心要為俄羅斯解難助困。

而且毫無疑問，選擇蒂勒森為國務卿，表明特朗普政府要把美國外交資源更多地向能源資源和能源利益傾斜，未來“能源外交”將會成為美國對外關系的一個重要方面。國務院在2011年10月設立了能源資源局，體現出對能源作為外交重點的傾向，現在再加上一個石油大佬的國務卿，能源外交的分量可想而知。

據外媒報道，在1999年葉利欽當政時，蒂勒森就遇到了普京。2011年，美孚與俄羅斯石油公司簽訂協議，后者允許其開發據說儲有全球22%油氣資源的俄羅斯北冰洋大陸架。現在我們可以設想一下，蒂勒森將代表美國的石油集團向俄羅斯提出什么樣的要價？能給予俄羅斯的將是什么籌碼？

從俄羅斯方面來說，最希望的無疑是兩點，一是解除對俄羅斯的制裁，二是推動油價上漲。第一點美國有能力做到，但是無疑需要其歐洲盟友的配合。因俄羅斯對烏克蘭東部的武裝干涉和吞并克里米亞，要解除對俄羅斯制裁就需要給烏克蘭和整個歐洲以交代。這一點需要美國特朗普內閣的智慧，畢竟要當老大就需要能夠服人，需要對全球社會有所交代。這一點上，俄羅斯能夠做的，大概是從烏克蘭東部撤出自己的軍隊（盡管它不承認），并讓東部武裝與基輔政府開啟政治談判，而對于克里米亞俄羅斯是不會退出的。當然，西方社會對俄羅斯的制裁也不會一下子就全部解除。

如果雙方能夠達成這樣一種妥協，美國石油集團（BP等其他西方石油公司也會要求分一杯羹）能夠向俄羅斯提出的要價無疑就是俄羅斯油氣資源的上游權益，也就是重啟俄羅斯油氣領域的私有化進程，允許外國公司持有俄羅斯油氣的股權或者開發權，主要是西伯利亞、遠東和北極地區的油氣資源，包括庫頁島的油氣資源。

從現在傳出的俄羅斯黑客幫助特朗普競選的消息看，如果屬實，相當于特朗普集團與普京集團已經有私下的協議。特朗普就任后，美俄關系很有可能會有改善，對俄制裁有可能逐步淡化。同時，烏克蘭局勢就有可能趨于緩和。美俄在敘利亞問題上的合作將在中東政策一節討論。

而油價問題，俄羅斯目前恐怕沒有任何著力點。特朗普和美國能源集團目前都在壓低油價，這包括三個武器：強勢美元、美國頁巖油產能、美國將開放更多土地用于油氣開采。這將在后面能源政策一節討論。

（二）中東政策

中東政策非常復雜。目前可以肯定的是，特朗普集團與猶太集團關系密切，其幕僚中有多名猶太裔。因此特朗普的上臺對伊朗絕非利好，奧巴馬政府與伊朗所簽訂的協議，在執行問題上美國會加大壓力，或者會提出新的壓力和條件，全盤推翻也有可能。

中東政策目前的一個重點是敘利亞問題。目前敘利亞阿薩德政府主要依靠俄羅斯、伊朗和黎巴嫩真主黨的支持，而真主黨又是伊朗所支持的。同時，伊朗也在支持也門胡塞武裝。可以說，目前中東的主要矛盾是以伊朗為首的什葉派與以沙特阿拉伯（以下簡稱沙特）為首的遜尼派對地區主導權的爭奪。從世界格局來看，遜尼派為美國、以色列和土耳其所支持，什葉派背后有俄羅斯在支持。中國目前的外交政策偏向于支持阿薩德政權。因此，目前世界主要勢力以敘利亞為主要角力場，爭奪著這片石油產地的控制權。

除各國之外，中東地區還活躍著ISIS這一極端宗教勢力。敘利亞戰場就形成了三方勢力的相互廝殺。目前敘利亞、俄羅斯、伊朗方面加緊對遜尼派反政府武裝的進攻，伊拉克政府軍則在美國在支持下正致力于收復前期被ISIS占領控制的北部地區。ISIS如果被驅逐出伊拉克北部，就有可能向敘利亞境內擴散，阿薩德政權與反政府武裝的激烈沖突給予了ISIS逃散重組的機會。未來，中東地區的局勢能否好轉最終要取決于美國、俄羅斯之間是否能夠達成協議。

從目前來看，由于敘利亞已經成為俄羅斯在中東的最后支點，俄羅斯很難放棄對阿薩德政權的支持，美國也絕不會放棄對伊拉克和敘利亞東部遜尼派反對派的扶持。阿薩德政權在多年的內亂之后，實際上已經喪失了對敘利亞的控制能力，完全依靠外力的支撐。

中東目前的亂局與奧巴馬政府不負責任的撤離有直接關系，當時的伊拉克政府腐敗加上軍隊缺乏訓練，給予了ISIS巨大的成長空間，而敘利亞的內亂更是提供了ISIS發展的縱深空間。特朗普就任總統后，美國如果能夠與俄羅斯達成協議，在敘利亞東部為反政府武裝留下一些生存空間的話，美國將會投入更多力量掃平ISIS的殘余勢力，同時阿薩德政權也將投入更多力量打擊ISIS來爭取國際社會對其重獲控制權的認可。但是，由于阿薩德政權對敘利亞國內控制力量的減弱以及對反對派武裝和平民使用化學武器的劣跡，敘國內要想維持長期和平并不容易。

此外，美國石油集團對重建利比亞已經有幾年的準備。特朗普政府很有可能將會重新建立與利比亞的外交關系，使利比亞得到重建。這將意味著，除其他事情外，僅僅依靠恢復利比亞的石油生產就可以為市場帶來每天一百萬桶的石油產量，這一點對未來油價也是一個負向的信息。中東和平的重新實現，將會使伊朗、伊拉克提高其石油產量，因此，從中東局勢看，油價的長期趨勢仍然是趨穩的。

（三）能源政策

特朗普與能源集團有非常密切的關系。但是他的政策取向不是推高油價，反而是擴大供給和發展替代能源。這種供給側政策，加上強勢美元的政策，只會導致打壓油價的實際后果。這與美國打壓俄羅斯和伊朗的對外政策是一致的，也有利于美國石油集團以較低的價格獲得俄羅斯的油氣資源。

特朗普的供給側政策包括：

對化石燃料開發行業將開放所有的聯邦土地和近海水域甚至阿拉斯加的部分土地，這勢必會極大地刺激美國石油產量的增長；鼓勵使用天然氣和其他美國本土能源資源，從而降低排放量和能源價格，并提高這些能源的產量。

在需求方面，特朗普政府將會更加鼓勵使用天然氣及其附屬產品作為汽車燃料。這不僅可以促進燃料供應的多樣化，還可以降低國內對汽油和柴油的需求量。

減少對進口能源尤其是中東進口能源的依賴，使美國成為并保持能源獨立的國家（不排除從加拿大和墨西哥的進口）。

特朗普將明確以國家能源作為經濟和外交政策的目標，既動用美國的外交、軍事資源為美國謀求能源利益，也使用能源武器尤其是石油價格作為維護美國全球戰略優勢和經濟利益的工具。

（四）美國與東亞關系尤其是美中關系

特朗普對東亞關系的重視程度并不低于美俄關系。但是，從其言論看，特朗普對東亞各國普遍敲打。近期更與蔡英文通話，并通過幕僚放出“不必管中國不高興”的不友好言論。特朗普的這種表態，很像一個新上臺的領導說：“注意了，現在我是老大，前任的任何決定在我這里都不管用，咱們要重新談過。”但是，這些前任領導定下的事情并非僅僅取決于前任領導的個人喜好，也是經過多方博弈后形成的合理結果，要一概推翻談何容易。特朗普團隊的這些表態，其實質是希望在邊際上再獲得更多的好處，這也再次表明了他的商人特性。

回顧前文所講的美國的幾大利益集團，與東亞局勢直接相關的其實是軍工集團。特朗普毫無疑問將繼續向中國臺灣出售武器，也仍然會延續奧巴馬政府“重返亞太”的政策，對中國崛起進行有節制的制衡。

在國際社會的制裁下，朝鮮開發新的核武器的能力將受到限制。因為朝鮮無法生產核心部件，只能通過購買來實現。持續制裁將掐斷朝鮮獲得外匯的能力，也就削弱了其購買核心部件的能力。因此，東北亞的朝核問題在未來幾年將會逐漸平緩。如果中國與東盟國家尤其是菲律賓在南海問題上也能和平處理的話，美國在東亞地區只能拿臺灣問題做文章。

“一帶一路”倡議再次成為特朗普團隊的關注點。與奧巴馬政府故意冷落中國“一帶一路”倡議不同的是，特朗普團隊建議美國政府應該積極介入，認為中亞、中東地區的和平與發展也符合美國利益。當然，如果美國介入其中，勢必引發中美在“一帶一路”建設中的主導權之爭，這也是特朗普團隊要介入其中的目的所在。

（五）經濟政策

特朗普在競選過程中主要提到三條經濟政策：一是減稅，把居民所得稅從現在的10%到39.6%的七檔，減少到10%到25%的三檔；二是貿易保護主義，例如退出TPP，重新談判北美貿易協議，對中國進口商品加稅等；三是增加5500億美元到1萬億美元對基礎設施的投資。

削減居民所得稅對美國中產階級是一大利好。在奧巴馬時代，美國中產階級因醫保法案而大受損失，特朗普曾揚言要取消OBAMA CARE，最近卻不提了，估計是受到保險業集團的游說。但是OBAMA CARE給美國家庭帶來的巨大負擔，如果不能取消將大大減弱美國的競爭力，這不是減稅可以彌補的。估計特朗普仍將在某一時刻重提取消OBAMA CARE。

從外貿政策上看，美國與東亞、南亞相關的是零售商業，與日、韓相關的是汽車制造業，與中國直接相關的行業已經不多。中國實際上是和其他制造業國家爭奪美國的一般制造業商品，如與東南亞和南亞國家等后發經濟體爭奪紡織服裝等日用品市場，與日本、韓國、歐洲等爭奪家電和電器制造業、IT制造業等市場，美國在這些制造業上基本上已經放棄了陣地。美國退出TPP，其意是在規避東亞這些制造業競爭者，比如澳大利亞、日本、馬來西亞，但是同時也將使越南等后發國家的期望落空。

目前來看，特朗普政府很有可能對中國沒有履行的WTO協議市場義務，尤其是石油下游領域即油品批發零售（加油站），還有金融服務業這一問題提出交涉，逼迫中國進行更大程度的開放。在這方面，中國需要提前制定應對措施。美國的政策談判工具可能就是對中國某些出口商品的懲罰性關稅，很有可能是針對家電產品、鋼材等較大宗的出口商品。

增強美國國內基礎設施水平，增加相關投資當然對經濟增長有利。但是鑒于美國的財政體制，這筆錢從何而來還不明確。如果由聯邦來出，勢必需要增加稅收或者增加國債發行。前者與其減稅政策相抵觸，后者則與提高利率制造強勢美元政策相抵觸。相比而言，由于強勢美元政策導致美元回流，所以發行國債似乎更具可行性，但是毫無疑問將會增加未來的財政支出壓力。這就需要一個前提，即減稅、擴大基礎設施建設、振興美國制造業等政策能夠切實提高美國的經濟增長率，能夠帶來又一次的經濟繁榮，才有可能平衡未來增長的財政支出。