二 中華人民共和國成立后城鄉(xiāng)二元體制的形成與影響

新中國在確立重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略之時，盡管國民經(jīng)濟已得到全面恢復(fù)和初步增長，但農(nóng)業(yè)仍在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占據(jù)主體地位，單家獨戶經(jīng)營、勞動密集型的小農(nóng)經(jīng)濟形式仍是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要方式。重工業(yè)作為資本密集型產(chǎn)業(yè)，對勞動力的吸納能力有限，但對資金的需求量很大，這就與中國勞動力豐裕、資本稀缺的資源稟賦特點產(chǎn)生了矛盾，必須通過汲取農(nóng)業(yè)剩余為重工業(yè)提供資本積累，并且盡量減少公共服務(wù)供給方面的財政支出。在此背景下，為最大程度汲取農(nóng)業(yè)剩余，同時為避免重工業(yè)發(fā)展過程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對城市造成壓力，政府實施了一整套包括戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度及由此衍生的就業(yè)制度和公共服務(wù)供給制度等在內(nèi)的城市偏向制度體系，造成了城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟以及社會領(lǐng)域的嚴(yán)重分割狀態(tài)。在集體化生產(chǎn)和統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度約束，以及以農(nóng)支工的工業(yè)化導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村社會陷入了長時間低度分化的共同貧困狀態(tài)。基于嚴(yán)格的戶籍管理制度的城鄉(xiāng)分治形成了影響深遠(yuǎn)的城鄉(xiāng)二元體制。這種體制的強大汲取能力，使中國在一個較短時期內(nèi)，有效地組織動員了國家工業(yè)化所需的巨大投入，很快建立了我國的現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)體系。但二元結(jié)構(gòu)帶來的問題同樣突出，在重工業(yè)化和低城鎮(zhèn)化的畸形體系里，工業(yè)總在內(nèi)部循環(huán)，需要依賴“三農(nóng)”不斷“輸血”。結(jié)果工業(yè)和城市越是擴大，“三農(nóng)”負(fù)擔(dān)反而越重。

一是生產(chǎn)要素配置偏向非農(nóng)部門，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)低下。在快速工業(yè)化，尤其是注重重工業(yè)的發(fā)展理念下，生產(chǎn)要素大量投向非農(nóng)部門。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財政投入十分有限，基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠各地組織社員義務(wù)出工自行建設(shè)。農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷從農(nóng)村汲取了大量經(jīng)濟剩余，進一步造成農(nóng)業(yè)發(fā)展資金匱乏，難以通過積累改進生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)效率。戶籍制度嚴(yán)格限制農(nóng)村勞動力到城市就業(yè)，使日益增多的農(nóng)村剩余勞動力被迫束縛在有限的耕地之上；此外，人民公社制度抑制了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和自主性。在此背景下，農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)要素配置效率低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平提升緩慢，城鄉(xiāng)部門的比較勞動生產(chǎn)率存在很大差距，農(nóng)民收入和消費水平落后于城市居民，從而形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。

二是城鄉(xiāng)流動渠道幾近關(guān)閉，收入單一導(dǎo)致農(nóng)民貧困化。1958年1月全國人大常委會第九十一次會議討論通過《中華人民共和國戶口登記條例》。這標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)壁壘，事實上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。農(nóng)村勞動力進入城市就業(yè)的渠道受到嚴(yán)格限制，不僅讓農(nóng)民基本喪失了城市平等就業(yè)權(quán)，更因為農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間流動的自由被抑制，不僅影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展水平的提升，而且阻礙了整體經(jīng)濟社會發(fā)展。在長期的城鄉(xiāng)封閉狀態(tài)下，農(nóng)民被緊緊地束縛在農(nóng)村里，又被進一步束縛在農(nóng)業(yè)上，很少有進入城市工作的機會。在農(nóng)村與農(nóng)業(yè)嚴(yán)格綁定的計劃經(jīng)濟體制下，豐富的勞動力資源長時間在有限的土地上耕植，副業(yè)生產(chǎn)也被嚴(yán)格約束，在單一的務(wù)農(nóng)之外，農(nóng)民缺乏有效的增收渠道，甚至溫飽問題也長時間沒有得到解決。農(nóng)民普遍貧困化的一大后果是社會消費能力難以提高，對工業(yè)生產(chǎn)形成不了刺激帶動，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)愈發(fā)嚴(yán)重。

三是基層財政投入十分有限，農(nóng)村公共服務(wù)水平長期落后。以戶籍制度為基礎(chǔ)，農(nóng)村和城市的公共服務(wù)投入形成了巨大反差。政府依托公有制企事業(yè)單位，為城市居民構(gòu)建了一整套包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險、就業(yè)、住宅等制度在內(nèi)的公共服務(wù)供給體制，公共服務(wù)供給成本主要由政府財政和公有制企業(yè)承擔(dān)；在農(nóng)村，公共服務(wù)由公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊實行“制度外籌資”和“制度外供給”，政府財政在農(nóng)村公共服務(wù)供給中發(fā)揮的作用不大，公共服務(wù)供給體系不盡完善。以醫(yī)療為例，公費醫(yī)療不僅使非農(nóng)人口沒有后顧之憂，而且造成了巨大浪費。而農(nóng)村人口不僅沒有公費醫(yī)療，更沒有錢去看病，往往只能是“小病扛，大病躺”。在此背景下，城鄉(xiāng)居民所能享受的公共服務(wù)水平存在較大差距，由此形成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)問題。市民和農(nóng)民之間存在一條不可逾越的鴻溝，二者分別被納入不同的制度和體制之中。這就從根本上使工人和農(nóng)民、城市人和農(nóng)村人具有不同身份地位的不可轉(zhuǎn)換性，不僅劃分而且固定起工人和農(nóng)民、城市人和農(nóng)村人之間的社會地位的差別。工人和城市人是“一等公民”，農(nóng)民和農(nóng)村人是“二等公民”。