三 改革開放以來鄉(xiāng)村社會的艱難轉(zhuǎn)型

20世紀70年代末，包產(chǎn)到戶在民間再次抬頭，最終從安徽鳳陽縣小崗村走向全國。包產(chǎn)到戶的出現(xiàn)從根本上動搖公社體制，并造成了治理困難。特別是公社體制“三級所有，隊為基礎”的生產(chǎn)小隊層次面臨的挑戰(zhàn)更大。^[1]個體化生產(chǎn)不再需要統(tǒng)一組織和安排，干部也隨之缺位，基層公共事務和秩序陷入無人管理的“治理真空”狀態(tài)。此后，源自地方實踐的村民自治為中央所接受，并逐漸發(fā)展為中國基本政治制度的重要內(nèi)容之一，使基層空轉(zhuǎn)的狀況得到了一定程度的解決。但比治理上的沖擊更甚的是，市場化的日益深入對鄉(xiāng)村社會帶來了更為深遠的影響。農(nóng)村基礎設施落后，公共服務提供有限；務農(nóng)收益直線下降，可選擇性勞動愈發(fā)廣泛。進入21世紀后，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的廢除，國家財政投入短期內(nèi)并沒有跟上，導致大量的基層事務陷入停滯。此后，雖然國家支農(nóng)力度越來越大，但仍然未能也無法阻止鄉(xiāng)村社會的進一步復雜化。

第一，從無序治理到治理困境再現(xiàn)。1978年冬，小崗村18位農(nóng)民以“托孤”的方式按下紅手印，冒著彼時巨大的政治風險實施“大包干”，揭開了包產(chǎn)到戶改革的序幕。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為中央所認可，并迅速走向全國。土地到戶自動延續(xù)了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，卻極大地動搖了人民公社體制。個體經(jīng)營不再需要統(tǒng)一組織生產(chǎn)勞作，公共治理隨之陷入無序狀態(tài)。但基層創(chuàng)舉總是伴隨需求而生，廣西壯族自治區(qū)合寨村以村民自己選舉村干部管理村莊公共事務的方式創(chuàng)造性地探索出村民自治。人民公社被撤銷后，國家迅速恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，并逐步將村民自治上升為國家法律予以推行，實行“鄉(xiāng)政村治”。然而，與之相伴的是國家權(quán)力下延，村民自治空間逐步被壓縮。尤其是以建制村為單元的村民自治遇到了極大的障礙和困難。建制村作為國家基層組織單位，村民委員會承擔了大量行政任務的落實工作，加之村集體收入十分有限，公共投入，甚至村委會組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費也依靠上級財政，導致村民自治有泛行政化的趨勢。另一方面，以建制村為單元的村民自治規(guī)模過大，人口過多，不利于村民自治的有效開展。特別是2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后，為減少財政支出，一些地方實行“合村并組”，村組規(guī)模擴大，村民直接參與性的自治更難。

第二，從依附土地到個體自由流動。集體化時期，在嚴格的戶籍管理制度下，農(nóng)民被牢牢地束縛在土地上。包產(chǎn)到戶后，“繳納國家的，剩下的都是自己的”，在個體經(jīng)營的激發(fā)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平獲得了長足提升，困擾中國農(nóng)民幾千年的溫飽問題逐步得到了解決。在此過程中，中國的改革由農(nóng)村走向城市，開放程度日漸擴大，戶籍制度逐漸放松，經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的巨大缺口迅速吸引了大量農(nóng)民棄農(nóng)從工，由此開始了農(nóng)民離村帶來的村莊空心化現(xiàn)象。隨著市場在資源配置中的作用日益增強，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益持續(xù)下降，而工業(yè)和服務業(yè)的快速發(fā)展提供了越來越多的工作崗位，勞動力缺口和務農(nóng)相比更為可觀的收入吸引了大批農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。與改革進程同步，打工潮由點及面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈爆發(fā)式增長，由單人外出到舉家外出，從過去的離土還鄉(xiāng)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殡x土離鄉(xiāng)。人口外流固然為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了可滿足需求的人力資源，農(nóng)民收入水平也得以大幅度提高，但大量人口的外遷，尤其是鄉(xiāng)村中精英分子的流失，導致以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層治理體系出現(xiàn)危機。大量年輕勞動力離村后，不僅農(nóng)村活力下降，以婦女、兒童、老人為主的龐大留守人口群體更是帶來了一系列社會問題，教育、養(yǎng)老壓力驟然提升。

第三，從認知單一到價值觀多元化。改革開放以前，在濃厚的政治宣教下，農(nóng)村公共文化服務較為單一，農(nóng)民接受的熏染十分有限。承包到戶給農(nóng)民帶來了實實在在的利益，農(nóng)民由社會變革的旁觀者變成社會生活的參與者、實踐者和創(chuàng)造者，長期壓抑的對物質(zhì)利益的渴望迅速被喚醒。家庭經(jīng)營模式下，以人民公社為依托的群體價值主體的功能明顯減弱，社會本位價值取向開始向農(nóng)民個人本位價值取向的方向轉(zhuǎn)變。在市場化導向下，農(nóng)民公私觀念愈發(fā)分明，擇業(yè)觀、道德觀都深刻地發(fā)生著變化。隨著開放程度加深，外來文化迅速涌入，在帶來文化繁榮的同時，也導致了享樂主義、拜金主義之風興起，封建迷信也重新占據(jù)市場，精神文化的匱乏甚至給邪教提供了發(fā)展機會。在社會急劇轉(zhuǎn)型中，農(nóng)村文化建設沒能跟上發(fā)展節(jié)奏，對農(nóng)民的精神生活和價值取向缺乏及時正確的引導，農(nóng)民在價值判斷和價值選擇上還表現(xiàn)出明顯的自發(fā)性特征，加上長期僵化的計劃經(jīng)濟體制對農(nóng)民思想觀念的束縛，農(nóng)民在價值判斷和價值選擇上常常陷于兩難境地，價值觀還處于迷茫階段，大多數(shù)農(nóng)民還在傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間游移。

第四，從內(nèi)生自給到反向財政汲取。土地改革后，各級政府統(tǒng)一組織，動員廣大農(nóng)民整治田地，修建公路、水庫、堤壩等基礎設施，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展奠定了良好基礎。集體化時期，農(nóng)民義務出工，甚至跨區(qū)域調(diào)配參與大型工程建設成為常態(tài)。改革開放后，農(nóng)民作為生產(chǎn)要素同樣接受市場的配置，主要依靠義務出工的基礎設施建設模式逐漸退出歷史舞臺，國家財政投入比重逐年增加，直至成為主導方式。整體來說，農(nóng)村公共服務供給的管理層級上移，責任主體逐步明晰，由過去的鄉(xiāng)、村等農(nóng)村基層政府和集體組織負責統(tǒng)籌管理逐步向以省（市）、縣政府統(tǒng)籌管理為主轉(zhuǎn)變，農(nóng)村公共服務供給成本由過去的主要依賴農(nóng)民個人負擔向政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個人共同負擔轉(zhuǎn)變，農(nóng)民在農(nóng)村公共服務收益分享與成本分擔方面開始走向均衡；特別是隨著建設型財政向公共財政的轉(zhuǎn)型，國家財政開始全面介入農(nóng)村公共服務領(lǐng)域，公共財政資金對農(nóng)村公共服務的支持力度不斷加大。但是，囿于產(chǎn)權(quán)制度的限制，集體資源難以轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，大部分村莊的集體經(jīng)濟并無穩(wěn)定收益，分擔式的公共投入中集體經(jīng)常出現(xiàn)缺位，而稅費改革后的農(nóng)民也將財政投入視為正常，導致財政投入成為大多數(shù)農(nóng)地公共服務和基礎設施建設的主導甚至唯一來源，財政壓力越來越大。