四 后稅費時代涉農政策調整的現實需求

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經表決決定，《農業稅條例》自2006年1月1日起廢止。延續了幾千年的農業稅從此徹底退出歷史舞臺，無疑是“驚人之舉”，這是繼土地改革、農村土地聯產承包責任制、農村稅費改革后的又一次革命。免征農業稅從根本上減輕了農民負擔，間接增加了農民收入，有力地調動了農民種田、種糧、發展生產的積極性。但消極影響也不可謂不明顯。稅費改革以前，鄉鎮財政收入主要來源于各項稅費收入。農業稅取消以后，農業附加稅自行消失，村級運轉資金來源大量減少，村級組織難以發揮自我管理、自我教育、自我服務的作用。而鄉鎮財政收入也失去了主要來源，對農村公共產品的供給更加有心無力。陣痛期過后，國家向鄉村的汲取逐步演變為國家支援農村。不僅是財政投入連年增加，中央對“三農”問題的戰略定位也經歷了調整升級的過程。

一是以城市為主導的發展理念亟須向城鄉并重轉型。進入21世紀以來，中央加大了對農村的扶持力度，從2003年開始連續15年的中央一號文件都聚焦于農業、農村、農民問題，十七大和十八大也分別提出了城鄉統籌和城鄉一體化的發展思路，對推動農村發展、增加農民收入起到了重要的作用。但是從發展動力來看，政策重點側重于城市，使用的政策手段是城市和工業對農村的反哺和扶持，把農村放在了城市的從屬地位，使其被動地去接收城市發展的帶動和輻射，沒有從內在上激發鄉村的積極性和主動性。在既有的政策框架下，由于受到市場機制的作用，城鄉關系呈現為明顯的不均衡狀態，城鄉協同發展的要素市場沒有建立起來，要素流動依然是由鄉村到城市。在經濟新常態下，農業農村農民工作是國民經濟的根本，廣闊的農村為經濟持續發展提供了廣闊腹地，面對城鄉二元結構藩籬難以破解的難題，必須采取特殊的戰略。

二是單向性的鄉村發展戰略亟須向統攝性布局轉型。2005年10月黨的十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出了“建設社會主義新農村”，要求農村“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”，2006年中央一號文件又做出了全面部署。在建設美麗中國的大背景下，2013年中央一號文件提出“加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉村”，進一步從生態和文化建設領域對社會主義新農村建設進行了升級。十九大提出的鄉村振興戰略以“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為總要求，既與社會主義新農村建設一脈相承，又是新時代下對社會主義新農村建設的發展與超越。鄉村振興的內涵十分豐富，既包括經濟、社會和文化振興，又包括治理體系創新和生態文明進步，作為一個全面振興的綜合概念，是對以往單向性鄉村發展戰略的超越和升級。

三是以行政推動為主的發展模式亟須向多主體參與轉型。構建一個有效的農村社會管理體制，政府的介入是必要的。尤其在發展還很不平衡的中國農村，農民整體受教育程度比較低，社會組織發育不完善，很多時候必須依賴強制性的外來制度建構，為農村社會管理提供基本的運行制度框架。行政力量的介入固然可以彌補自治水平有限帶來的諸多問題，尤其是基礎設施建設和公共服務提供，但長此以往，也會侵蝕本就脆弱的鄉村社會有機體。進入21世紀以后，中央對三農工作愈發重視，財政投入連年擴大，實施了一系列支農惠農政策。但與國家強力推動相反，農民、社會等參與卻仍然有限。稅費改革以后，歷史性地由國家汲取轉變為國家反哺，逐漸造成了農民對國家投入的依賴，以支農為目的一系列政策也因為農民參與的有限未能發揮出最優效果。社會組織、社會資本仍然距農村較遠，沒能與國家戰略形成良性互動。2017年12月召開的中央農村工作會議提出，要匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐；鼓勵引導工商資本參與農村振興，鼓勵社會各界人士投身鄉村建設；建立健全實施鄉村振興戰略財政投入保障制度，公共財政更大力度向“三農”傾斜。這意味著，鄉村振興戰略將不是政府唱獨角戲、農民看戲的隔離模式，而是在黨的有效領導下，以農民為主體，政府投入、社會參與的多元化模式。