第三節 創新法治信訪，優化鄉村治理體系

社會有效治理需要完善的治理體系做保障。只有建立一個科學、靈活、高效的治理體系，才能有效提升現代治理水平。京山市以十八大以來習近平總書記系列重要講話精神為指引，緊緊圍繞市委、市政府“平安京山”和“法治京山”建設總要求，突出法治引領和問題導向，加強社會綜合治理，全面推行信訪代理。通過構筑全方位、多層次、立體化的信訪代理體系，把信訪調解工作隊伍擴充到基層，把信訪調解工作網絡延伸到各領域，有效化解了矛盾糾紛，積極維護了群眾合法權益，真正密切了干群關系，實現了基層社會的良性治理。

一 縱向層級代理，構筑治理梯度

京山市將自治單元下沉到自然灣一級以后，通過實行灣、村、鎮、縣層級信訪代理模式，把8106名灣長選為信息代理員，并通過建立386個村級信訪代理工作室，16個鎮級信訪代理工作站，1個縣級群眾信訪代理工作中心（各級信訪代理機構都達到“九有”標準，即有人員、有牌子、有場所、有制度、有電腦等設備、有檔案資料、有經費保障、有便民服務設施、有代理效果），形成了上下貫通、層級聯動、梯度合理的信訪代理工作網絡（見圖1）。由此疏通了群眾信訪之路，避免了干部與群眾間的直接沖突，既降低了群眾的信訪成本，又減少了各級政府的工作成本，最終實現“小事不出灣、大事不出村、矛盾不上交”。

圖1 信訪代理逐級代理工作流程圖

注：“直辦”指由第二代理員直接辦理；“代辦”指村支書代為辦理；“領辦”指村支書帶領上訪人找相關部門辦理。

在最低一層，各灣落實行“灣長理事制”，灣長作為信訪代理信息員與基層矛盾調解員，將灣內小糾紛及時化解在源頭。人頭熟、信息靈、情況清的灣長，在原則強、威望高、經驗豐富的“五老”成員的協助下，與他們一同解決灣內事務，調處鄰里糾紛。如作為林權改革試點的新市鎮勝鏡村，共涉及林地26826畝54灣205戶。在試點改革中，部分灣民對政策不理解，再加上地塊界限混亂等原因，造成灣民之間發生矛盾，準備集體上訪。該村二組陡里畈灣長何恒方得知消息后，迅速組織老黨員連夜挨家挨戶上門做工作，耐心細致解答林改戶的疑問，最后解開了灣民的思想疙瘩，使該組林改工作率先在全縣（市）完成。灣長作為信訪代理信息員，真正把信訪接待窗口延伸到了群眾家門口，筑牢了矛盾糾紛調處的第一道防線。

各村建立群眾信訪代理工作室，推舉村黨組織負責人兼任信訪代理室主任，其他村干部兼任信訪代理員，負責代理灣內處理未果的事件。通過實行信訪代理制，“等群眾上訪”變為“替群眾跑腿”，信訪代理成為村干部義不容辭的責任。如新市鎮高嶺村三組村民李春華、鄒文鳳兩家是鄰居，因生活廢水排放問題積怨很深。李、鄒兩家將問題反映到村里后，村支書王華斌、治保主任鄭福華獲悉后，免費為其請來京山市新市律師事務所的律師，到家里去為他們面對面調解。最后雙方同意共建排水渠道，平攤建設費用，和平解決了矛盾。

各鎮街設有信訪代理工作站，站內設主任1名，由綜治辦主任兼任，5名以上鎮直相關部門領導和專兼職信訪干部為代理員，主要處理村級解決未果的涉及政策、法律、訴訟等層面的疑難事項。鎮級信訪代理工作站引導群眾按程序向有權處理的行政機關提出訴求，讓群眾“摸得著門”“找得對人”，妥善解決了一些村級解決不了的難題。如曹武鎮九里崗村兒童袁詩涵患白血病，醫療費高達45萬元，求助無門，只得找到鎮信訪代理工作站。該鎮黨委副書記程維俊將情況向有關部門進行了反映，縣（市）婦聯聯合縣（市）慈善總會發起了募捐，京蘭水泥集團等重點企業和義工聯等社會組織紛紛捐助，籌集資金近40萬元，挽救了孩子的生命。

京山市信訪局設立群眾信訪代理工作中心，由信訪局副局長負責。從全縣（市）16個信訪量較大的部門抽調干部，負責全縣（市）信訪代理工作的協調調度，代理鎮級無法處理需上級有關部門協調處理的有關事項。京山市自實行信訪代理制以來，堅持落實信訪責任，對一些久拖不決的疑難信訪問題，由縣（市）“四大家”領導親自代理，縣（市）群眾信訪代理工作中心受理的信訪事項30日內沒有辦結的，由部門“一把手”親自代理。如在2015年，該縣丁某交通事故案件執行難問題，由于被執行人下落不明一度陷入僵局。時任京山縣委書記周志紅高度重視，要求各部門積極配合法院執行工作?？h人民法院院長夏朝陽親自代理此案，多次打電話反復勸導被執行人，并帶領副院長、執行法官，與相關單位負責人分成兩班連續工作，最終執行到位20萬元，落實司法救助、民政救助4萬元，使這起涉法涉訴信訪案件得到圓滿解決。

二 橫向協作代理，提升治理速度

信訪部門是黨和政府聯系群眾的橋梁，溝通民情的窗口。因此，只有政府部門相互協作、通力配合才能發揮出其作為干群間“紐帶”的作用，真正打開群眾的“心結”。京山市通過實行縣級聯動化解機制，形成由主體責任單位牽頭，與涉及的相關單位集中會商的代理形式，打通了部門間的“隔板”，為信訪群眾開辟了一條“綠色通道”，實現了“一站式接待、一條龍服務、一體化處理”。

一方面，明確部門職責，進行合理分工。近年來，隨著改革的不斷深入，社會利益主體越來越多元化，社會矛盾類型越來越多樣化，導致信訪矛盾呈現交織化和復雜化趨勢，常常是有理的和無理的交織在一起，現實問題和歷史問題糾纏在一起，信訪事項往往具備種類交叉多、涉及范圍廣、牽扯部門多等特點。京山市最突出的信訪問題主要有土地征用、房屋搬遷、鄰里糾紛、股權改革、社會保障、三農問題、集體資產處置、環境污染、歷史遺留問題和涉法涉訴事項等類型。針對不同信訪事項，各分管部門劃清主要責任，堅決分管到位。如新市鎮高嶺村二組有59戶村民因為養豬污染了井水，吃水出現困難。鎮政府接到農戶要求解決吃水問題的代理訴求后，立刻與縣（市）自來水公司這個分管單位溝通，很快為村民們接通了自來水。

另一方面，整合部門資源，實現協同辦理。信訪工作是一項復雜的系統工程，光靠信訪部門一家是不行的?，F實中，信訪部門往往是“小馬拉大車”，把群眾信訪問題都看成是信訪部門的事。事實上大多數上訪群眾反映的是某幾個部門、單位該解決而未解決的問題，這些問題最終還要靠這些部門和單位認真履行職責、相互協調來解決，主責部門只是起到綜合協調和牽頭帶動的作用。只有各級各部門充分發揮調解作用，構建好“有權必有責、權責相一致”的責任體系，做到認識到位、責任到位、措施到位、配合到位，“失責必問、問責必嚴”的制度才能落到實處，從而形成基層屬地抓、責任單位辦、信訪部門督的工作合力，最終讓群眾關心的信訪問題及時得到解決。如東關社區有兩戶人家因宅基地問題發生糾紛，多年來一直未得到解決。信訪代理員吳文俊上報了此事之后，土管局、信訪局和司法局等部門共同努力，在短時間內就平息了多年未了的糾紛。

此外，如何高效地解決信訪難題，替群眾解憂？如何及時地反饋信訪消息，替群眾解惑？還需要發揮代理方式的協同作用。京山市通過直辦、代辦、領辦等方式實現全程代理，堅持做到全天受理不斷人、全程辦理不斷檔、全面代理不斷層，讓群眾更加省心、放心和舒心。

全程直辦，就是指信訪事項由信訪代理員全權受理、直接辦理、當面解決。如高嶺村三組蘆子洼沖溝渠密布，農戶們經常因為放水先后順序問題扯皮。三組代理員李春兵接到代理訴求后，直接召開灣里戶主會進行調處，提出了整合溝渠，統一改堰，按畝出資，平時養殖，急時放水，風險共擔，利益共享的解決辦法，得到了大家一致同意，并順利付諸實施，解決了這項多年未解決的老問題。全程代辦，就是指不能當面解決的信訪事項，由信訪代理員主動替群眾“跑腿”，逐級匯報，代為辦理。如2014年凌云彩印廠征地，被征地農戶要求解決生活出路問題。村信訪代理員及時向鎮領導反映，在鎮政府協助下，安排失地農民到企業就業，并增加了補助費用，農民放心地交出了土地，企業的建設得以順利開工。還有村里的醫保、社保、農田灌溉等事情，都由組長、網格員收集信息，村級信訪代理員代辦。所謂全程領辦，就是指由代理員帶領大家解決糾紛。如四川、重慶等地百余位農民工因某建筑工地拖欠工資，沒錢回家過年集體來縣上訪?？h信訪代理工作中心值班領導得知情況后，主動帶領農民工代表到縣住建局、縣司法局等單位討要薪水，經多方配合、現場辦公，討薪事件在3天內迅速得到解決。

三 交互綜合代理，拓寬治理維度

只有拓展治理思路，創新治理方法，才能實現有效治理。京山市將創新信訪代理工作方式作為推進現代化治理創新的切入口，通過革新代理技術、改進代理方式、更新信訪流程等手段，筑牢基層矛盾的“防護網”，系牢群眾利益的“安全繩”，拴牢信訪部門的“責任鏈”。

第一，技術革新凸顯法治理念。京山市依托現代化網絡治理技術進行網絡代理，下連縣級網格化管理平臺，上接省級陽光信訪工作平臺。創新了信訪事項受理、交辦、辦結和反饋四個應用子系統。健全了網上信訪代理評價機制、考核機制、激勵機制。把網絡系統看成信訪工作的新平臺，將“面對面”交流與“鍵對鍵”溝通有機結合，實時監督信訪流程，及時回應訪民訴求，讓數據多跑路，讓群眾少跑腿，逐步把網上信訪平臺打造成信訪代理的主渠道。通過技能培訓，提升代理人員的政策水平、法律素養和業務能力等綜合素質，提高登記錄入率、及時受理率、按期辦結率、群眾滿意率等工作效率。建立了高效、暢通、有序的信訪新秩序，凸顯了透明、規范、合理的法治新理念。

第二，方式改進體現法治思維。信訪代理工作方式的改進是一個循序漸進、開拓創新的過程。2014年，京山市在總結推廣新市鎮高嶺村“全面代理、全員代理、全程代理”成功經驗的基礎上，進一步探索人大代表和司法律師參與信訪代理工作，創造了“3+2”信訪代理模式。在推廣完善過程中，注重與創建基層服務型黨組織相結合；與搭建便民、利民服務平臺相結合；與平安村、和諧社區、文明單位創建工作相結合，形成社會治理的整體合力。還注重轉變政府部門工作態度，變“被動接訪”為“主動代理”；轉變信訪代理工作思路，變“事后維穩”為“源頭化解”，將信訪代理工作打造成提升社會法治水平的特色平臺。這體現了崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進工作的法治思維。

第三，流程更新彰顯法治精神。一般情況下，信訪代理員要嚴格按照“登記受理、調查處理、辦理答復、上網歸檔”四項程序辦理需向縣（市）、鎮反映的信訪事項，做到“訪無大小都有人代，事無巨細都有人理”。除此之外，京山市還開創性地建立了信訪代理的“五步流程”。即“進一個門”：引導信訪人到信訪代理工作中心（站、室）反映問題；“找一個人”：由信訪人提出代理代辦申請，提供有關材料給信訪代理員；“簽一個字”：信訪人填寫《信訪代理委托申請表》，并承諾代理期間不自行信訪、越級上訪；“辦一件事”：有權處理機關在受理之日起30日內辦結，特殊情況順延；“結一件案”：代理員填寫《信訪代理事項辦結告知單》送達信訪人，若信訪人對處理意見不滿意，代理員則引導其按照規定程序申請復查或復核。信訪流程的簡明化、動態化、規范化促進了信訪代理工作的高效化、人性化、便捷化，讓信訪群眾“進得了門、找得到人、辦得了事”，不再讓其吃“閉門羹”，遭遇“踢皮球”，彰顯了依法治國、執法為民、公平正義、服務大局的社會主義民主法治精神。

四 法治信訪代理，延伸治理深度

習近平指出：“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”京山市為了確保法治能在社會治理上發揮重要作用，以信訪代理制為突破口，高度重視和充分運用法治思維和法治方式來處理信訪問題，確保了京山市的法治發展始終在法治的軌道上有序進行。

首先，堅持信訪為民。信訪代理制度要求政府部門摒棄傳統的角色定位，在關口前移、超前防范、標本兼治上下功夫，變“坐等上門”為“主動下訪”，變“以我為主”為“以民為本”。要避免說得多、做得少，措施多、成效少，還要克服有心無力的疲軟傾向。只有認真對待群眾訴求，實現事事有回應、件件有著落，在回應百姓期待中多刷“存在感”，才能取信于民，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。京山市始終秉持信訪為民的服務理念，把群眾的表情和感受當作信訪工作的“晴雨表”，切實做到民有所求、我有所應，民有所問、我有所答，民有所需、我有所為，用真誠架起干群之間的連心橋。通過完善利民機制、健全信訪制度、落實代理職責實現了源頭治理、綜合治理和高效治理，形成了心由代理操、話由代理說、腿由代理跑、事由代理辦的服務模式，以創新信訪代理工作方式助力服務型政府建設，打造服務型政府形象。

其次，確保程序合法。京山市通過規范信訪代理流程、明確部門職責、規定辦案節點等方式不斷完善信訪代理制度，使之更符合法治化建設。具體表現為：健全首訪責任制，督促各級部門真正把責任放在心上、扛在肩上、抓在手上，種好“責任田”；實施定期反饋制，促使信訪群眾充分了解案件處理過程，給群眾吃“定心丸”；推行限時結案制，給受訪部門施加壓力，為提高辦案速度設置“計時器”；落實跟蹤回訪制，將信訪全流程置于群眾的監督之下，增加信訪“透明度”；創立村長坐班制，將矛盾及時化解在基層，把好治理“第一關”；實行考核獎懲制，對不能勝任代理工作、考評績效差的代理員予以辭退，對工作表現突出、成效顯著的信訪代理員給予年終獎勵，為他們開出“成績單”；建立鎮領導值班制，由鎮領導出面處理信訪案件，成為信訪群眾的“保護傘”。

近年來，京山市把信訪工作同建設服務型黨組織、推進便民服務相結合，不斷完善利益表達機制、心理疏導機制、矛盾化解機制、訴求回應機制，把群眾訴求聽明白，把上訪緣由問清楚，把政策法規講透徹，把受理案件辦到位，對群眾深惡痛絕的事“零容忍”，對群眾關切關注的事“零懈怠”，對群眾急需辦理的事“零拖延”，真正做到讓人民群眾滿意，不斷提升社會治理水平。

最后，政府帶頭守法。信訪代理制作為京山市政府進行社會治理的重要“抓手”，它的充分落實一方面可以保障群眾的合法權益，另一方面也可以規范政府行政。京山市通過構筑立體化信訪代理工作體系，創新信訪代理工作方式，明確信訪部門職責分工，建立健全信訪代理制度，形成了基層屬地抓、責任單位辦、信訪部門督的工作合力，幫助政府部門打好了源頭治理、統籌治理、分類治理這套“組合拳”，讓政府替群眾解好了無序上訪、盲目上訪、越級上訪這套信訪“綜合題”，也倒逼政府秉公執法、帶頭守法、堅定護法，實現依法治理。