第二節 做實灣落自治，激活鄉村治理力量

基層群眾自治制度是我國基本的政治制度之一，作為基層群眾自治制度重要組成部分的村民自治制度，是群眾性的自治制度，也是中國鄉村治理的基本形式，在國家治理中發揮著基礎性作用。村民自主參與治理是自治的應有內涵，如何激活鄉村治理力量則成為一個社會命題。村民自治中的村民參與受到自治單元規模的影響，自治單元過大或過小都不能達到良好的參與效果。以往以行政村為單元的村民自治，由于地域規模過大，村干部難以聯系村民，村民也難以有效參與村莊活動。因此，創新鄉村治理與做實村民自治，除了原有行政村的層次，還需要構筑起多層次的合適規模的自治單元，以激活鄉村治理力量。

長期以來，京山市因地處低山丘陵，受到村大、灣多、戶散的限制，基層治理常常陷入“村事難管、灣事難理、鄰事難調”的三難困境。為此，京山市政府積極探索創新鄉村治理，憑借自然灣天然的治理稟賦，將自治重心下移到灣落單元，讓村民自發選舉產生灣長理事，通過灣長理事組織村民，促進了村民自主參與治理，有效落實了灣落自治。不過，灣落自治并不是撇開村委會搞“獨立”，而是構建起行政村、自然灣和小家戶三級自治單元，進而對村民自治進行補充和完善。以行政村為單元，統籌全村公共事務。以自然灣為單元，協商灣落自治事務。以小家戶為單元，調解鄰里私人事務。由此，三級治理力量被激活，形成了多主體互動參與的鄉村治理格局。

一 做強行政村服務單元，統籌全村公共事務

傳統的行政村單元由于承接的行政任務與公共服務太多，存在“行政化”傾向與自治“虛化”兩個問題。京山市化短為長，注重發揮村委會便于整合上級與村內資源的優勢，通過建立各類村級理事會，完善便民服務站，在行政村層面實現了全村公共服務事務的統籌處理。

首先，把握政策方向，整合多方資源。村兩委是村莊發展的引領者，尤其是他們把握著政策方向，并具有整合村莊資源的優勢，能夠協調多元治理主體的行動。京山市充分發揮村兩委的作用，規定各村定期組織黨員、灣長和村民代表學習黨的思想和最新政策，確保其能準確理解和把握最新政策。村委會也注重從實際出發，做好對本村發展的引導與統籌規劃，選擇一條科學的符合自身規律的發展道路。同時，在農村社會中，各方利益不同，村委會在協調各方利益、整合村莊資源上便顯得尤為重要。如京山市在推行“四改五通”^[3]工作的過程中，通過村委會發動村民投工出力，取得了很好的效果。

其次，村級協商議事，吸納多方意見。農村民主議事制度與村民自治相伴而生，是村民行使民主權利、維護自身利益的重要制度。通常情況下，村民議事的載體有兩種，一是村民直接參與的村民大會，二是由村民代表參與的村民代表大會。近年來，京山市創新了村民議事機制，如每個月定期召開村務擴大會議，吸納村干部、村民代表、老黨員、老干部、村民等各方主體參加，通過穩定的村莊議事平臺，充分聽取民情民意，提高了村務決策的科學化水平。再如，京山市通過在各村設立專門的“村企理事會”，對接企業，推進了村莊的產業發展。

最后，改進便民服務，優化服務質量。村民自治的重要內涵之一就是服務群眾。微小的服務便民工作不僅關系著村民的切身利益，還影響著村民對村干部的信任度，甚至影響村民參與村莊治理的積極性。京山市在各村設立村級“便民服務大廳”，提升村莊的公共服務能力。對于村民的醫療保險、社會保障等民生項目實行窗口化和網格化辦理，對于一些村民不清楚的事務設立綜合服務窗口，使其能在綜合服務窗口得到一站式解決。這確保了每件事項都有專人負責辦理，工作人員對村民所辦理事務做到隨時受理，歸口辦理，限時結辦，及時反饋。村民在辦事過程中，也可以對辦理人員進行監督，這有力地提升了公共服務質量。同時，當地在便民服務中還注重引入現代信息技術，盡量讓村民少跑路，使便民服務更加快速便捷。

二 做實自然灣議事單元，協商灣落自治事務

以往以行政村為村民自治單元的傳統治理模式，因行政任務較重，在一定程度上限制了自治事務的開展，導致村民自治難以有效實現。2017年中央一號文件提出，要“完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作”。京山市在農村綜合改革中，將村民自治的單元聚焦于當地特有的自然灣落。自然灣因自然天成，地域規模較小，村民利益相關性高，便于對村民在一定范圍內進行組織。由此，京山市將自治單元下移，探索出一條“灣落自治”的新路子，有效推動了村民自治的落實。

位于京山市高嶺村的袁家灣是灣長理事的發源地。在2006年的時候，袁家灣為了解決出行困難問題，號召修建通灣公路，需要大家一起籌錢，但當時沒有人出來牽頭組織，導致修路工程無法進行。最后袁家灣村民就想出來一個辦法，即一致決定推選群眾威望高、人緣好的村民雷紅平當選灣長。雷紅平“上崗”之后就開始組織大家籌錢，進行一輪商討之后，村民紛紛自發貢獻力量參與到修路中來，經過大家努力，通灣公路修建成功，方便了村民的出行。高嶺村的灣長理事制給全縣（市）帶來一個示范性的作用。基于此，京山市在全縣（市）405個行政村全部建立了灣長理事，總共有灣長8106名，在灣長的帶動下灣落自治事務得到有效落實。

首先，設立灣落單元，選出灣長理事。村莊治理既需要找到合適的治理單元，也需要有一個好的帶頭人。京山市地處鄂中丘陵至江漢平原過渡帶，擁有許多天然形成的自然灣落，具備地域相近、文化相連、利益相關、群眾自愿的治理條件。其地理范圍較小，村民居住相對集中，整個灣落以姓命名，長期演化形成了熟人社會，且同一灣落具有相似的公共利益訴求，因而在利益上極具相關性。京山市憑借自然灣這一獨特優勢，在村委會的指導和監督之下，在自然灣以村民公推公選的方式產生灣長理事，選出來的灣長通常都是灣內威望高、品格好、能力強的鄉賢能人。其任期與村委會干部相同，可以連選連任。灣長雖小卻扮演著多重角色，他們既是村莊政策的傳達員，也是灣落自治事務的組織人，還是矛盾糾紛的調解人。在農村治理體系中，灣落單元成為一個中間單元，向上溝通村委會，向下聯結各家各戶。有問題需要協商解決時，一般灣長理事先在各自然灣召開灣落會議，集中村民來進行商討，在充分了解了村民的意愿之后，灣長再把村民的想法帶到行政村，并在村民大會上進行討論。在得到反饋后，灣長再在灣落中召開灣落會，將政策傳達給村民。從而實現了村、灣、家三級單元和各級主體間的聯動治理。

其次，搭建協商平臺，組織自治事務。現代性社會個體性趨強，在涉及利益的事務上，一般個人都從有利于自己的角度出發進行博弈，這就難免出現利益難以調和的局面，導致公共事務難以得到齊心管理。因而需要建立協商的平臺和機制，疏通村民的表達訴求，最大化地將意見進行統一。這種協商平臺各地形式不一，京山市的灣落會便是其中一種。自然灣落一般有10～30家農戶，彼此間利益相連、產業相關、地域相近，具備充分的議事條件與共同關切。京山市探索在全縣（市）8106個自然灣實施了“灣長理事制”，并由灣長理事牽頭組織“灣落會”，灣內村民自愿參與討論，主要處理灣落內部自治事務。灣內事務的發起、協商、籌資、監督都由村民決定，提升村民的自主意識，形成公共性治理模式。此外，京山市于每月5日，利用黨員擴大會的契機，召開各灣落灣長的“碰頭會”，灣長需要協助村干部將政策傳達給村民，同時將收集到的灣情民意及時反饋給村兩委，使民情民意能得到充分的表達。

最后，改善灣落服務，滿足村民訴求。村民自治的實現，意味著公共服務能力的提升，公共服務的可感受性直接決定著村民的獲得感和參與感，因而也決定著村民自治的實現程度。灣落事務的開展，灣落服務的提供和優化，無法由單個家庭來完成，需要靠相應的自治組織來實施。京山市通過推行灣長理事制度，由各灣灣長推動村民民主參與、民主決議、民主管理和民主監督，實現了村民自我服務。很多灣落通過灣長開展灣落事務聯管、文明聯創、服務聯動、平安聯建，改善了灣落的道路基礎設施，建立了豐富村民生活的文化娛樂平臺，建立了灣落立體治安防控體系，進一步美化了灣落環境，也推進了美麗鄉村建設。

三 激活最末梢參與單元，處理家庭鄰里事務

創新鄉村治理需注重挖掘鄉村社會傳統的治理資源，讓村民自主參與自治活動，發揮其在處理鄰里糾紛、鄰里互助等方面的作用。村民參與之所以必要，一是村民自治的有效實現需村民廣泛參與。村民自治需以村民為本，滿足村民需求，為村民提供高質量服務。因此，在拓展鄉村服務、豐富鄉村文化、美化鄉村環境、加強鄉村治安等方面，需要以村民的廣泛參與為基礎。二是村民參與是村民自治長效發展的內在動力。村民自治需要讓村民能動起來，成為治理的主體，實現村民的自我參與、自我決策、自我管理、自我監督。若想使村民自治能在適合的土壤上扎根、開花、結果，關鍵就是要調動村民參與，以此為村民自治注入長效動力。

其一，組織鄰戶會議，吸納村民參與。參與規模和參與距離是影響村民參與的兩個重要變量，所以推動村民參與須具備相應條件。一般而言，居住相對越集中、人口規模越少、村民關系越密切，村民自治也就越有效。在鄉村社會，鄰里熟人具有互幫互助的傳統習慣和現實需求。京山市充分發掘鄉土熟人社會資源，通過組織鄰戶會，發動聯戶幫扶，激發了村民的參與熱情，拓寬了村民的參與范圍，使自治末梢得以深度延伸。鄰戶會由灣長牽頭，不定期召開，因為事關切身利益，或是考慮到為人處事的面子，居住在一塊的左鄰右舍都會參加。通過該平臺能很好地協調家庭內部、鄰戶之間的糾紛，及時解決鄰里之間最急切的困難需求。

其二，創新調解方法，和諧鄰里關系。當前，農村社會在發展過程中，社會基層矛盾呈現復雜化的趨勢。不僅家庭內部有矛盾，鄰戶之間因農業生產、土地等也存在糾紛，此外，還存在村民與企業之間的矛盾等。建立良好的矛盾化解機制是維護農村和諧的保障。京山市注重發揮草根“和事佬”的作用。如2009年，高嶺村五組雪花堰灣村民熊亨文，把九顆樟樹苗栽到了鄰居梁立太家前，為此兩家發生糾紛。該灣灣長李明霞馬上趕來說和，并組織灣內理事員張加明、劉仕國和小組信息員胡金斌等人來調解，他們拿出兩家的房屋土地使用證對照后，為兩家劃清了界限，并將相關法律講給兩家人聽，最后熊亨文自愿將樹苗移走，兩家握手和好。這些鄉村草根力量參與調解，及時排查鄰里矛盾，將矛盾化解在源頭，達到“小事不出灣，大事不出村”的效果，促進了鄉村的和諧與文明。

其三，鄰里互助服務，方便村民生活。做好農村服務是加強農村自治、服務村民、促進鄉村和諧的有效途徑。但不同的人群具有不同的服務需求，因此需要增強農村服務的針對性。京山市鏈接“五老”志愿者等主體，整合多樣化資源，為不同的村民提供個性化的幫扶服務。如通過營造互幫互助的氛圍，調動鄰里之間互幫互助。同時，完善面向全體村民的便民服務，面向困難群體的救助服務，面向老年人、孤殘兒童的福利性服務。目前，全縣（市）已成立了鄰里生產互助組1566個，開設便民店1200個，富裕戶與貧困戶結成幫扶對子3633個，成立了村灣托兒所65個。通過豐富鄰里服務形式，讓服務更加多樣、精準，極大地方便了村民生活。