第二節(jié) 五地同確：構(gòu)建現(xiàn)代性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村土地利用類型的分類逐步細(xì)化，不同類型的土地往往歸屬不同主體，導(dǎo)致要素之間難以形成發(fā)展合力。為充分整合并調(diào)動(dòng)農(nóng)村各類生產(chǎn)要素，明確各類生產(chǎn)要素的權(quán)屬既是關(guān)鍵一步又是必由之路。對(duì)此，湖北省京山市探索實(shí)踐農(nóng)村“五地同確”改革，這里所指的“五地”是指承包地、宅基地、林地、集體土地（屬于集體的資產(chǎn)、資源）、小型農(nóng)田水利設(shè)施。通過對(duì)于這“五地”開展確權(quán)頒證，京山市實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地要素的全產(chǎn)權(quán)化。可以說，京山的“五地”同確改革實(shí)踐，充分實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村各類生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)明晰，有效構(gòu)建了現(xiàn)代性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度體系，這也成為京山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一大核心亮點(diǎn)。

一 創(chuàng)新“四七一”工作法，有序推進(jìn)承包地確權(quán)

土地作為農(nóng)村集體的主要生產(chǎn)要素，只有明確其所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，才能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化發(fā)展。黨的十九大報(bào)告指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，是黨中央確立的農(nóng)村承包土地“三權(quán)”分置改革的制度基礎(chǔ)。把農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到地塊，使農(nóng)戶承包地權(quán)屬更加明晰，農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地就能更踏實(shí)，利益預(yù)期就能更明確，農(nóng)戶才能放心流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。

在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，京山市從農(nóng)村土地制度改革入手，通過穩(wěn)步有序地開展土地確權(quán)工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，更好地維護(hù)農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體多方權(quán)益，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在確權(quán)工作中，京山市將堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系、堅(jiān)持以確權(quán)確地為主、堅(jiān)持依法依規(guī)有序操作、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位作為開展承包地確權(quán)的工作原則，將守住宣傳培訓(xùn)關(guān)、清查核實(shí)關(guān)、指界測(cè)繪關(guān)、公示審核關(guān)、糾紛調(diào)處關(guān)、鑒證頒證關(guān)和平臺(tái)建設(shè)關(guān)作為承包地確權(quán)的七大關(guān)鍵步驟。做到確實(shí)權(quán)、頒鐵證，明晰承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。截至2016年12月，京山市全縣808131塊、107.22萬(wàn)畝耕地全部確權(quán)到戶，簽訂承包合同10.5萬(wàn)份，發(fā)放經(jīng)營(yíng)權(quán)證10.5萬(wàn)本。全縣確權(quán)到戶的耕地面積81.82萬(wàn)畝，人均占有耕地面積1.87畝，戶均7.8畝。承包地確權(quán)頒證工作的落實(shí)為今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的調(diào)整提供了產(chǎn)權(quán)制度保障。

二 探索七類山地確權(quán)模式，保障林地確權(quán)實(shí)效

長(zhǎng)期以來(lái)，集體林地在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面受到了很多約束，不能完全成為農(nóng)戶賴以生存的生產(chǎn)資料，林業(yè)相比于其他產(chǎn)業(yè)來(lái)說，對(duì)于農(nóng)民增收和就業(yè)的促進(jìn)作用并不突出。林區(qū)農(nóng)民也因?yàn)榱謪^(qū)的自然條件限制而難以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，沒有穩(wěn)定的收入來(lái)源，居民生活水平難以提高。林權(quán)的更迭變化導(dǎo)致林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求。

京山市地處大洪山南麓，權(quán)限林地面積248萬(wàn)畝，其中集體林地211.5萬(wàn)畝，森林覆蓋率44.8%。林改涉及9萬(wàn)農(nóng)戶、38萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口。2007年，京山市被確定為林改試點(diǎn)縣，并以明晰產(chǎn)權(quán)為重點(diǎn)任務(wù)，發(fā)放林權(quán)證3萬(wàn)余本，發(fā)證面積204萬(wàn)畝。林權(quán)制度改革過程中，京山市分“宣傳發(fā)動(dòng)、調(diào)查摸底、制定方案、勘界劃塊、確權(quán)發(fā)證”五個(gè)階段穩(wěn)步推進(jìn)改革，并根據(jù)各村組情況，在各個(gè)不同階段及時(shí)給予指導(dǎo)，以提高農(nóng)民參與改革的能力。首先，引導(dǎo)各村成立林改理事會(huì)主持林改工作，指導(dǎo)各村林改理事會(huì)按照“十查看、十登記”^[1]的要求摸清村情林情，做到不漏一戶，不漏一人，不漏一宗地，不回避矛盾，不亂表態(tài)，以保證調(diào)查結(jié)果翔實(shí)可靠。其次，京山市通過“一袋”^[2]“兩刊”^[3]“三會(huì)”^[4]把黨的方針政策全盤交給農(nóng)民，提高農(nóng)民對(duì)林改的認(rèn)知度、參與度和支持度。最后，在山林確權(quán)方面，實(shí)行一村一策、一組一案，推行“劃定自留山、無(wú)償使用、長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)”“均山到戶、承包經(jīng)營(yíng)”“均股到戶、集中經(jīng)營(yíng)”“均利到戶、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)”“舊證換新、穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)”“流轉(zhuǎn)山林、分段確權(quán)”“特殊山林（風(fēng)景林、生態(tài)林案）、共享林權(quán)”等七種山林確權(quán)模式，使林地確權(quán)得以順利進(jìn)行。

林權(quán)制度改革的推行，一方面放活了林地使用權(quán)，以健全的有償流轉(zhuǎn)機(jī)制、規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序，打破了以往集體對(duì)林地占而不用、用而不管、荒廢林地的管理模式，保障了轉(zhuǎn)讓、受讓雙方的合法權(quán)益，推動(dòng)了全社會(huì)對(duì)林地的投入，充分發(fā)揮了林地資源在加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的資源配置作用。另一方面，在林改的深化推進(jìn)過程中，林農(nóng)逐漸認(rèn)識(shí)到集體林地是農(nóng)民共同擁有的財(cái)產(chǎn)，只有將林地的潛力釋放出來(lái)，才能拓寬農(nóng)民致富的空間，真正實(shí)現(xiàn)還山于民、還利于民、還權(quán)于民，使農(nóng)民切實(shí)獲得當(dāng)家做主的權(quán)利，也為全面推行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了有益嘗試。

三 審慎推進(jìn)宅基地確權(quán)，賦予農(nóng)宅財(cái)產(chǎn)權(quán)利

農(nóng)村宅基地屬于集體所有的土地，是農(nóng)民個(gè)人用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。過去，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，作為福利分配的宅基地制度對(duì)于保障農(nóng)民當(dāng)時(shí)的基本生活發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展變化，以往宅基地制度存在的弊端和問題愈益突出。

近年來(lái)，農(nóng)民外出經(jīng)商、務(wù)工、遷居進(jìn)城數(shù)量增大，導(dǎo)致農(nóng)村多數(shù)住房和宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。加之政策限制與渠道有限，宅基地使用權(quán)禁止對(duì)外交易，農(nóng)民無(wú)法將其閑置農(nóng)宅進(jìn)行合法交易。由此看來(lái)，農(nóng)民的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利殘缺，農(nóng)民缺乏對(duì)其農(nóng)宅的處置權(quán)和變現(xiàn)選擇權(quán)，從而閑置農(nóng)宅成了農(nóng)民沉睡的資產(chǎn)，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)化交易，宅基地的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

十八屆三中全會(huì)指出要“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。對(duì)此，正處于深化經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)鍵時(shí)期的京山市，將農(nóng)村土地制度改革和土地要素的市場(chǎng)化問題視為深化經(jīng)濟(jì)體制改革中一項(xiàng)重要內(nèi)容。具體來(lái)說，京山市在深化宅基地制度改革過程中，通過制定《宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等級(jí)發(fā)證工作意見》，加快了宅基地使用權(quán)的登記確權(quán)工作，對(duì)農(nóng)村宅基地、空閑地、超面積宅基地等情況進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)宅基地的范圍、界限、權(quán)屬性質(zhì)、用途等情況進(jìn)行實(shí)地考察、記錄并經(jīng)相鄰各方認(rèn)定，填寫宅基地調(diào)查表，并繪制草圖，為確權(quán)測(cè)量做好了準(zhǔn)備。同時(shí)根據(jù)權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確的原則，依照《土地管理法》《土地調(diào)查條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》等法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)開展工作，查清農(nóng)村宅基地所在的每一宗土地和房屋的權(quán)屬、界址、面積和用途等，形成了完善的地籍，確保了確權(quán)工作的公正公平。

京山市對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行房地一體確權(quán)登記發(fā)證，標(biāo)志著農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記進(jìn)入了一個(gè)新的階段，賦予了農(nóng)民更多的權(quán)利，讓農(nóng)民擁有了宅基地的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)。

四 探索集體建設(shè)用地確權(quán)，盤活集體土地資源

確權(quán)頒證工作被視為新一輪農(nóng)村土地改革和建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性步驟。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地處于“休眠”狀態(tài)，京山市也不例外。隨著土地供求矛盾的日益尖銳，現(xiàn)有土地規(guī)劃無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地的供需之間隔著制度的藩籬，即便一塊土地一直閑置，但只要這塊地屬于集體建設(shè)用地，按規(guī)定，也不能從事非農(nóng)建設(shè)。2014年底，中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，明確指出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。京山市先試先行，主動(dòng)探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足問題，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份抵押、擔(dān)保、退出奠定了基礎(chǔ)。

那么，集體建設(shè)用地具體是如何進(jìn)行確權(quán)的呢？首先，明晰物權(quán)與股份化改造。無(wú)論是“三級(jí)”集體組織還是作為“集體”構(gòu)成單元的“戶”，其邊界常常伴隨著政治權(quán)力和利益集團(tuán)的參與而不斷變化，這使集體土地使用權(quán)的界定很難建立在穩(wěn)定的法律制度之上。經(jīng)過雙重固化，集體建設(shè)用地使用權(quán)（股權(quán)）才得以明晰化和永續(xù)化。其次，參照國(guó)有用地做法進(jìn)行確權(quán)。即通過有年限的、有償出讓或入股來(lái)設(shè)立集體建設(shè)用地使用權(quán)。最后，充分利用聯(lián)建模式對(duì)地權(quán)創(chuàng)新的示范效應(yīng)。如京山市馬嶺村為農(nóng)戶自住用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為住宅；為聯(lián)建方使用的剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用地使用證，土地用途為非住宅，允許流轉(zhuǎn)。另外，明確界定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有利于縮小征地范圍。即確權(quán)規(guī)范能明確界定經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可為縮小征地范圍提供重要依據(jù)。以往，京山市農(nóng)村集體建設(shè)用地利用率比較低，而實(shí)施此項(xiàng)改革后，集體建設(shè)用地得以有條件入市，緩解了供地壓力，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格更趨合理，同時(shí)有效帶動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五 “四型共建”小農(nóng)水，水利產(chǎn)權(quán)有章可循

小型農(nóng)田水利設(shè)施是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。新中國(guó)成立初期，為解決農(nóng)民溫飽問題，京山市響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，發(fā)動(dòng)和組織農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)，大力興修塘、堰、溝、小型渠道等小型水利工程。至改革開放以前，京山市小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與運(yùn)行管理均由生產(chǎn)隊(duì)集體負(fù)責(zé)。因此，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)村小型水利設(shè)施的所有權(quán)主要為集體所有，“小農(nóng)水”也與農(nóng)地一樣形成了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)共同享有“小農(nóng)水”的所有權(quán)，農(nóng)田水利工程的使用、管護(hù)由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)。

改革開放初期，隨著農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐步推廣，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，京山市嘗試探索了小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度的改革，允許農(nóng)民因時(shí)因地制宜，自主經(jīng)營(yíng)。2009年國(guó)家開始實(shí)施小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，一批農(nóng)村水利設(shè)施得以修建并投入運(yùn)營(yíng)。為了更好地發(fā)揮其使用功效，京山市積極探索有關(guān)小農(nóng)水的產(chǎn)權(quán)制度改革，按照小型農(nóng)田水利建設(shè)、管護(hù)機(jī)制不同，探索了小農(nóng)水“自建自管自用型、自建自管共用型、共建共管共用型、公建公管共用型”的“四型共建”模式。2014年12月，荊門市政府在京山市召開小型水利工程管理體制改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，要求全市學(xué)習(xí)借鑒京山經(jīng)驗(yàn)。將水利設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)明晰到受益戶后，農(nóng)民管水用水的責(zé)任感得以增強(qiáng)，小型水利設(shè)施所發(fā)揮的綜合效益得以提高，長(zhǎng)期以來(lái)小農(nóng)水“無(wú)人管”的問題得到根本性解決。2014年，京山市孫橋鎮(zhèn)總蓄水量從改革前年均不足300萬(wàn)立方米增蓄到春灌前的1880萬(wàn)立方米，其中塘堰壩增加蓄水1200萬(wàn)立方米，全縣塘堰壩增加蓄水5775萬(wàn)立方米，有效解決了全年水稻生產(chǎn)用水。在當(dāng)年七八月水稻用水的關(guān)鍵時(shí)期，各管護(hù)責(zé)任主體科學(xué)調(diào)節(jié)用水，根據(jù)田塊實(shí)際定量放水，使有限蓄水發(fā)揮了最大效益，避免了盲目搶水造成的浪費(fèi)。在保證抗旱灌溉用水的前提下，經(jīng)營(yíng)管理方還挖掘塘堰的多種經(jīng)營(yíng)潛力，提高了綜合效益，有效解決了管護(hù)經(jīng)費(fèi)問題。

總體看來(lái)，京山市通過改革，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解決了小農(nóng)水“無(wú)人投、無(wú)人管、無(wú)收益”的問題。過去水利設(shè)施建設(shè)以村集體為主，不少村投入過大，至今還有債務(wù)。改革后由于責(zé)任主體和受益主體明確，自我投入、自我改造、自我管護(hù)的功能增強(qiáng)。妥善解決了灌溉與養(yǎng)殖用水的矛盾，受益農(nóng)戶可以在內(nèi)部通過協(xié)商，自行協(xié)商、合理分配養(yǎng)殖與灌溉用水；而明晰使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)后，管水、用水變得有章可循，也為全面開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、盤活農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要素打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。