第一節 制度回溯：農村土地產權制度的歷史變遷

土地問題一直是農村社會領域中最核心的議題，在不同的歷史時期，農村的土地資源權屬關系有其獨有的時代特征。近代以來，中國農村社會經歷了數次歷史變遷，農村土地產權制度也經歷著深刻的變革。黨的十八大以來，京山市通過實施系統性農村產權制度改革，有效破解了農村社會經濟發展中的土地要素瓶頸，建立了產權明晰的農村土地權屬體系，釋放了農村發展活力，解決了長期以來困擾中國農村發展的土地產權問題。

一 合作化時期土地集體所有制與集權的集體

在持續兩千多年的封建歷史時期，封建地主土地私有制作為封建生產關系中的核心關系一直延續至近代。至新中國成立之初，伴隨著土地改革的完成，舊的生產關系得以瓦解。據《京山市志》記載，1952年，京山市基本完成土地改革，徹底消滅了封建地主土地私有制。而伴隨著農業合作化運動的興起，歷史上前所未有的農村土地集體所有制登上了歷史舞臺。

1954年，我國農村開始實行社會主義三大改造之一的農業改造，逐步走向合作社的高級社階段。1954～1956年，京山先后成立了初級農業合作社和高級農業合作社。農業生產合作社作為農民的集體經濟組織，基于社員自愿和互利的原則而組建，其目的是統一利用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，組織社員共同進行勞動，并統一分配社員共同勞動的成果。農業合作社的建立，推動了農村土地制度的再一次變革，土地由農民所有、農民經營轉變為農民所有、集體經營。而高級農業合作社的建立，則標志著農民土地私有制改造的完成和農村集體土地所有制的確立，徹底改變了農村土地的歸屬關系，也奠定了農村集體產權形成的基礎。1962年9月中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農村人民公社工作條例修正草案》，將國家行政權力和社會權力高度統一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一條規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有……”《修正草案》確定了“三級所有、隊為基礎”的土地權屬關系。農村的土地仍然為集體所有，土地的集體所有制得到鞏固。

可以說，這一時期的土地集體所有制是特殊歷史背景造就的時代產物，它在一定程度上促進了農業生產的發展，但總體上看，高度指令性且集中的土地集體占有、集體生產、集體經營抑制了農民進行農業生產的積極性，土地的集體所有制也隨之導致了鄉村社會權力的高度集中，但這一不符合生產力發展規律的生產關系又注定會被歷史所淘汰。

二 改革開放以來家庭聯產承包責任制與羸弱的集體

從中華人民共和國成立以來土地制度和農村集體經濟發展的歷史沿革看，集體所有制是特定歷史時期的所有制形態，在生產力被嚴重束縛、農民利益受損時，會根據生產力狀況有所調整。尤其在改革開放以后，家庭聯產承包責任制的實施，形成了統分結合的雙層經營體制。然而在事實上，不少農村地區將公社時期屬于集體的土地一分了之，實際上已變成了只有家庭承包經營單一層次，集體經濟有名無實。在京山市，自家庭承包經營以來，絕大多數純農村集體經濟不斷受到削弱，很多村集體基本上沒有集體積累，缺乏必要的發展基礎；有的村雖然累積了部分集體資產、資源，但是缺乏有效的經營管理機制，不僅未能得到保值增值，反而出現了集體資產的閑置或流失；還有的村受區位條件的限制，所處地理位置偏僻，交通不便，信息不靈，產業結構單一，發展村級集體經濟的條件差。稅費改革前，村級組織的正常運轉還有必要的經濟支持和經費保障，在實行農村稅費改革、取消了“三提五統”等費用以后，村集體收支缺口不斷增大，部分沒有集體經濟資源的集體入不敷出。長此以往，村集體服務村民、帶動村莊發展的職能也大大削弱，大多數村莊普遍存在辦公經費緊張，村組干部報酬低、工作積極性不高的現象，村級組織的作用難以充分有效地發揮。

三 新時代農村集體資產股份權能改革下有力的集體

伴隨著近年來城鄉二元結構帶來的城鄉差距不斷拉大，如何破解集體難運轉、農民難增收、農業難制服、農村難發展的難題成為時代給出的歷史命題。對此，京山人從改革中尋找破題路徑。自進入21世紀以來，京山先后作為湖北省農村稅費改革、依法完善農村土地二輪延包、農村綜合配套改革和農村集體林權改革的試點縣，完成了多項涉農重大改革試點任務。該縣也先后獲得全國生態農業示范縣、全國糧食生產先進縣、全國農村集體“三資”管理示范縣、湖北省“三農”發展十強縣等榮譽稱號，并連續十年被評為湖北省縣域經濟工作先進單位。扎實的群眾基礎、豐富的改革經驗為京山人贏得了新的發展契機。2015年5月，京山市作為全國29個改革試點之一，同時作為湖北省唯一的試點縣，開始全面推進農村股份權能改革試點工作。在此過程中，京山市下足股改“繡花功夫”，通過精制改革流程、創新配股方式、突破股改難點，精深有序地推進產權制度改革進程，進一步明晰了集體產權歸屬，推動了農村集體資產向資本的轉化，充分帶動了新型農業經營體制創新。

京山市以股份合作制為主要形式的農村集體經濟產權制度改革，對于明晰集體資產產權和農民集體資產收益分配權、規范集體資產管理、激發集體經濟活力、完善農村經濟體制，都起到了重要作用。通過“還權于民”式的農村集體經濟組織產權制度改革，京山市建立了新型農村集體經濟治理機制，農民按份共有集體資產，可以參與集體經濟組織管理。不僅如此，股改還有效解決了由土地征占、資產處置、財務管理和收益分配等問題引發的長期社會矛盾，維護了基層社會的和諧穩定。一方面，京山市農村集體經濟產權制度改革明晰了每個村民在農村集體經濟組織中的產權份額，集體資產由共同共有轉變為按份共有，產權制度發生了根本變化。另一方面，各村通過建立“三會”（股東會、理事會、監事會）制衡機制，使農民群眾成為集體經濟組織的投資主體、決策主體和受益主體，成為集體經濟組織名副其實的主人，農村集體經濟組織的治理結構發生了根本變化。總體上看，農村集體資產股份權能改革的推進，特別是集體資產“六項權能”的賦予、集體經濟合作組織的成立充分調動了農民群眾參與集體經濟發展的動力，一個強有力而權責分工明晰的村集體正在帶領農民群眾實現著鄉村振興的藍圖。