第三節 全面深化改革的“京山方法”

“不忘初心，方得始終”，這是十九大報告提出的深刻理念。長期以來，湖北省京山市通過深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰略，緊緊圍繞“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局，深入踐行五大發展理念，積極適應經濟發展新常態，在迎接挑戰中克難攻堅，在搶抓機遇中奮勇向前，實現了經濟社會的持續健康發展、農村改革的系統全面推進。在此過程中，京山市以層級化的方案引領、精細化的試點探索、有序性的全面推進的工作方法進行改革，形成了獨樹一幟的全面深化改革的京山路徑。所謂“京山方法”，主要包括以下三層含義：一是要實事求是，因地制宜制定科學合理的改革方案，并且根據方案有針對性地進行層級指導；二是以精細為原則，精益求精地進行試點性探索，并通過對試點的實踐探索，總結出有益于京山推進全面深化改革的具體思路和方案；三是通過有序推進，達到京山市深化改革工作全面覆蓋的效能，通過對試點的總結和探索，逐步將改革推進到實處，深入農村基層，覆蓋到全市范圍。

一 準備：規劃先行，層級指導

近年來，京山市始終堅持將改革創新作為踐行五大發展理念、加快經濟社會發展、增進民生福祉的第一動力，持續強力推進全方位改革創新。為貫徹全面深化改革任務，京山市各單位將中央、省、市關于改革的決策部署與各地各部門實際緊密結合，周全部署，牢抓關鍵，先行規劃與層級指導并重，有序推進各項改革工作。正是通過一系列行之有效的工作方法，京山市改革成效逐步彰顯，一批改革事項走在全省乃至全國前列。在此過程中，還涌現出不少改革創新典型，如京山市試點探索農村集體股份權能改革，所形成的“3342”工作法、“精細配股法”等改革試點經驗得到省委、省政府領導高度肯定。截至2017年4月，京山市23項改革創新成果獲得市級以上肯定推廣；2016年改革工作位居荊門市第一名。

京山成績的出現絕不是偶然的，而是跟京山市精細化全面深化改革方案脫離不開的：一是科學地制定改革方案。以往，全面深化改革頂層設計在中央、省委、省政府，而省級以下的全面深化改革領導小組的主要任務是推進落實、檢查督辦，地方各級黨委則不需再進行頂層設計。但京山市的改革方案以頂層設計的標準為標準，對改革方案提出更高要求，把主要精力放在狠抓科學制定改革方案、狠抓全面有效落實的問題、狠抓具體改革項目上，同時以項目帶動改革。在制定方案過程中，京山市立足當地實際情況，內生外引，一方面發掘村莊內部資源，一方面借助外部專家力量，科學合理制定符合京山實際情況、契合京山發展道路的系列改革方案，列出了京山改革的任務清單，內容具體，要求明確，為京山全面深化改革的貫徹實施鋪好了“主干道”。

二是有針對性地進行層級指導。科學的實施方案還需要重視對方案實施的方向引導。為此，京山市重視方案設計，同時牢牢踐行實事求是、穩扎穩打的工作方法，在執行方案的過程中，不是一套方案擺到底、一個原則通到底，而是層級有別地、有針對性地進行改革方案有效落實的指導工作，不搞“一刀切”。具體來說，不僅成立了市（縣）、鎮（鄉）、村各個層級的領導工作專班，而且對于不同層級的工作專班，制定了不同的工作指導原則。縣一級改革領導小組主抓全市改革大方向，總攬京山全局，以更廣闊的視角把握和引領京山各項改革工作端正向前；在縣一級領導小組的指導和監督下，鎮一級改革領導小組主要負責上傳下達，將改革方案更細致地落實到鎮、村一級的改革工作當中，并及時做好相關改革人員的培訓和指導；村級主要是通過成立改革工作專班，具體實施改革方略，將改革方案落實到基層群眾當中。短短幾年，京山市的領導班子成員就分別領銜重大改革項目共計20項，改革范圍涉及各個領域，改革成效斐然。

二 入軌：試點先行，精細探索

改革試點對于改革全局意義重大。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上指出：“要認真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是，鼓勵探索、大膽實踐，敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經驗做法，帶動面上改革。”高舉全面深化改革的旗幟，光有立場和態度還不行，必須有實實在在的舉措。而其中，行動最有說服力。試點，作為改革的“前哨站”“偵察崗”，承擔著為改革探路的使命，是凝聚改革共識、落實改革成果的探索性行動。作為著名的“改革之都”，京山市多年來承擔著國家級、省市級的多項改革任務。截至2017年7月，京山市已承擔了湖北省10多項改革試點任務。

首先，在農村產權制度改革領域，京山市成為國家級農村集體資產權能改革試點，為探索新形勢下農村集體經濟運營的體制機制提供經驗借鑒。具體來說，通過試點改革，京山市總結出了“3342”工作法，即“三清”明晰底數，“三步”固化股權，“四規范”賦予權能，“兩合作”激活要素，有效地解決了農村集體資產權屬不清、權責不明的問題，為“三農”發展增添了新動能。以2016年為例，京山市223個村集體經營性收入達到9787萬元，比改革前增長28.6%。其中，新市鎮城畈村戶均占有量化經營性資產達到了22.76萬元，2014～2016年戶均實現分紅7018元。此方法成效顯著，不僅獲得了《人民日報》《農民日報》的專題報道，還獲得了湖北省委、省政府領導的高度認可。

其次，在社會建設領域，京山市建成了全省第一家縣級區域性公共檢驗檢測平臺，為簡政放權在質檢領域做出了有效的試點實踐樣本。具體來說，京山市堅持問題導向、目標導向、實用導向、功能導向，按照“整合、共享、完善、提升”的總體思路，全面整合8個部門的9家檢驗檢測技術機構的資源，建成了全省第一家縣級公共檢驗檢測中心，不僅實現了“利企業、惠民生、保安全、促發展”的目標，還形成了高位引領公共檢測服務水平提升、有效推動政府職能轉型升級的“京山樣本”。與此同時，京山市作為全省社會救助“一門受理、協同辦理”機制建設試點單位，打破了過去社會救助管理部門各成一體、力量分散的局面，將民政、住建、房產、教育、衛計、人社等6個社會救助管理部門和醫療救助、教育救助、住房救助等多項社會救助內容進行整合，還在依托縣一級民生救助“一門受理、協同辦理”綜合服務窗口的基礎上，以鄉鎮（街道）為單位設立社會救助服務中心，負責受理、承辦、轉送、引導、轉介困難群眾求助申請事宜，打通了困難群眾求助的“最后一公里”。開展試點工作以來，救助效果顯著。以2016年為例，在京山市各級管理服務中心求助的有8000多人，解決率達到98%。

最后，在基層社會治理領域，京山市作為荊門市2016年積分制管理的改革試點，為激勵社區（村）居民參與社會治理提供了經驗積累和模式借鑒。具體來說，京山市各級政府成立工作專班，在多個社區和農村開展了積分制管理試點工作，通過打造“善行銀行”，引入“積分制管理”，開創出了一條“變善行為積分，以積分兌獎勵，以獎勵促激勵，以激勵帶參與”的“積分治理”新路子，不僅增強了居民個人自律，也激活了社區公共參與，更創新了社會治理規則。截至2017年，除了城區多個社區已經開始實施了積分制管理工作以外，宋河鎮、錢場鎮、三陽鎮等下轄的多個農村也開始了積分制管理的推廣和實施。

綜上可以看出，試點先行，是有序推進改革的基礎和保障。試點一旦成功，改革就會呈現全面發力、多點突破、蹄疾步穩、縱深推進的生動景象。回看京山市，正是因為對其每項改革的精心籌備、精細探索，才使京山市逐漸形成了一系列卓有成效的改革試點經驗方案和做法，不僅為后期縣域全面推進改革提供了參考樣本，也為其他地區借鑒和學習提供了方法論上的指導。

三 提升：有序推進，全面覆蓋

“窺一斑而見全豹，觀滴水可知滄海”。試點作為改革的一個基點，也是改革進程中不可或缺的部分，其價值在于指導全局。對此，習近平總書記指出：“要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用。”同時，在處理試點帶動和全面部署的關系上，深改組第三十五次會議提到：“要加大對試點的總結評估，對證明行之有效的經驗做法，要及時總結提煉、完善規范，在面上推廣。”可見，從試點到推廣、從局部到全局的改革路徑，是全面深化改革的“京山方法”的重要一環。

近年來，京山市始終以創新為突破口，著力釋放改革新生動能，為有序推進改革，采取試點探索、投石問路的方法，通過先行試點、在試點基礎上擴大試點、逐步全面推開的路徑將改革落到實處。以全省唯一的全國性集體資產股份權能改革試點項目——發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革——工作為例，截至2017年，京山市在縣域范圍內全面推開農村集體資產股份權能改革，223個村集體經營性收入達到9787萬元，比改革前增長28.6%。與此同時，針對當前不同地區農村集體經濟發展水平不一、村莊集體資產構成不同的實際，京山市因村制宜，分類推進改革，實現了對不同類型村莊配股形式的有益探索。其中既包括以經營性資產為主的村莊、以經營性資源為主的村莊和經營性資產與資源均有的村莊，也包括經營性雙資均無的“空殼村”，實現了配股區域的全覆蓋，消除了資產改革“無資可配”的盲區，從路徑上為從試點到推廣提供了可能。

總體來看，京山市創新配股模式的探索響應了農民對股權占有的多樣化需求，創設了股權配置新模式與新路徑，為深化股改試點工作指明了方向。同時，從試點到推進再到全面覆蓋的工作方法，通過了京山當地的實踐檢驗，被認為是正確的改革路徑，無形中也為其他地區開展同類改革提供了可復制、可推廣的珍貴經驗。