三 概念界定

在本書論析中我們會遇到一些概念，為了便于理解和規范內容表述，我們對涉及的主要概念做出界定。

（一）行政區劃

“地方行政制度的研究應由兩方面的內容所組成：一為行政區劃，二為地方政府，亦即地方行政組織?！?a id="w001">^[1] “行政區劃”研究以《中國行政區劃通史》界定最具代表性，筆者以此概念為準：“一個行政區劃必須有一定的地域范圍，有一定數量人口，存在一個行政機構；充分條件是這個行政區劃一般都處于一定的層級之中，有相對明確的邊界，有一個行政中心，有時有等第之別，也有司法機構。”^[2]秦國實行的行政區劃是郡縣二級制，鄉里兩級行政組織不是政區。

（二）地方行政組織

地方行政組織，即地方政府，是地方行政制度的另一重要內容?！芭c其他一切行政組織一樣，地方行政組織具有基本的三要素，即物質要素、結構要素與管理要素。物質要素指人員、經費、處所等，結構要素指機構（部門）、職位、權力等，管理要素指職能目標、權責分配、管理措施、管理程度、管理規范等?！?a id="w003">^[3]據此，秦國的郡、縣、鄉、里構成各級地方行政組織，這是秦國最基本、最主要的行政組織。

（三）里

秦國的“里”是最小的居民行政組織單位，是郡縣制之下的行政單位末梢，“里”的直接上級是鄉級政府，鄉下轄“里”，“里”是秦國直接控制的最小行政單位。秦國的“里”管理一定數量的人口，以百家為基本標準，人口五百上下。“里”有一定的管理范圍，有一定的經濟收入，有結構完整的行政組織。里有城邑之里和鄉野自然之里之分，后者是本書的研究對象。這兩類里略有差別，兩者的共性占主要方面，城邑之里的里治功能多與鄉野自然之里相同。

（四）鄉

秦國的鄉不是一級行政區劃，但是一級行政組織?？h劃分為若干鄉，鄉為縣的下節分區，鄉有一定的建制標準，有獨立的辦公機構；鄉官為縣廷的外部吏，是縣廷官吏的主要組成部分。鄉的建制，“鄉、亭亦如之，皆秦制也”^[4]。鄉有一定的面積標準，其面積大小，“凡縣、道、國、邑千五百八十七，鄉六千六百二十二”^[5]。秦國一縣約分割為四個鄉，鄉大率方幾十里。一鄉的人口多少秦國文獻不載，參考《安徽天長西漢墓發掘簡報》，六個鄉總戶數為9159，總人口是41465人，每戶4～5人，平均每鄉約6911人，秦國的鄉亦大概如此。鄉下轄里。

（五）里吏

凡是參與里的公共事務管理，經過合法程序受政府任命，包括縣級、鄉級政府任命，或者由里的主要里吏任命，經上級批準認可，均是里吏。里吏承擔著一定的里的事務，享有一定的報酬，擁有相應的權利，負有一定責任。按里吏的重要性不同，我們可將其分為核心里吏和外圍里吏兩部分。核心里吏形成里部的權力中心，是里行政事務的主要落實者和領導者，他們對里行政負主要責任。其職位主要包括里正（里典、里魁）、田典、里佐、伍老。外圍里吏職位包括里監門、什長、伍長，他們距里的權力中心稍遠，有“半民半里吏”的性質，受核心里吏領導，承擔里次要的行政責任。

（六）鄉官、準鄉官

秦國的“鄉官”一詞，在里耶秦簡中作為專有名詞出現，指秦國鄉政府的正式在冊官吏。按照文獻所載，鄉官職位名稱包括鄉三老、鄉有秩、鄉嗇夫、鄉佐、鄉游徼等。進一步分析史料可知，鄉三老的性質與后幾種吏員有著本質差別。鄉有秩（鄉嗇夫）、鄉佐、鄉游徼、鄉守（鄉主）、田嗇夫等是國家正式官吏。關于這兩類人群，文獻記述簡略。前者不是國家正式官吏，不食國家俸祿，介于官民之間，是溝通鄉里民眾和縣鄉官吏的紐帶；后者是國家正式在冊官吏，按要求履行公職，享受相應的待遇。前者稱為“準鄉官”，后者稱為“鄉官”。

（七）亭部吏

秦國基層社會的亭源于邊疆用于防御外敵的亭障，戰國初期秦國擁有這種防御性質的亭。秦國以文書御天下，其后亭的職能不斷增加，兼有傳送書信、為行人提供食宿的功能。普通民眾亦可在亭部留宿，亭的作用在秦國發展強大的過程中變得日益復雜。

亭的轄區稱為“亭部”，亭的管理人員稱為“亭部吏”，主要包括亭長、求盜、亭父、別盜等，他們屬于政府專職人員，為斗食小吏。亭的負責人稱“校長”，亦稱為“亭嗇夫”，全面負責亭的工作。求盜具體抓捕案犯，協助亭長處理日常政務。害盜的地位比求盜略高，職責同求盜。見于史料的其他亭卒還有亭丞、亭候、亭掾、亭父等。亭丞輔助亭長處理亭部主要政務。亭候，從事偵察工作，探查敵人或刑事案件消息等。亭掾是文職亭吏，負責亭部的文書工作。亭父，負責亭的內務。一個亭配備五六名公職人員，這樣的配置是合理的。

（八）鄉里行政

鄉里行政與郡行政、縣行政一樣，都屬于國家行政的一部分，“我們認為，行政是國家的一種主要職能，是國家政權根據憲法和有關法律，對國家事務進行管理的一種組織活動，是國家通過各系統行政機構，對行政權力的運用與實施。其目的是實現統治階級的意志。這里包含三重意思：行政權必須屬于國家；行政權限必須由國家憲法和法律所規定；行政的內容是國家的組織活動?！?a id="w006">^[6]我們界定鄉里行政：凡是鄉官里吏從事的屬于履行上級政府安排的行政職能行為，凡是依法落實國家政治、經濟和社會事務所需要承擔的職責和任務，均屬于鄉里行政。鄉里行政是實現國家內外職能的基礎，是國家職能的有機組成部分。

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[1]周振鶴：《中國地方行政制度史》，上海人民出版社，2005，緒言，第1頁。

[2]周振鶴、李曉杰《中國行政區劃通史》（總論、先秦卷），復旦大學出版社，2009，第9頁。

[3]周振鶴：《中國地方行政制度史》，第140頁。

[4]《漢書》卷十九上《百官公卿表上》，中華書局，1962，第742頁。

[5]《漢書》卷十九上《百官公卿表上》，第743頁。

[6]史正憲主編《行政學概論》，蘭州大學出版社，2008，第2頁。