法治指數及其研究方法
田禾[1]
近年來，法治實證研究逐漸成為研究的重要方法，而法治量化研究，特別是指數研究在法學實證研究中異軍突起，不僅為學術界接受，也被實務部門所認可?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也提到了引進第三方評估，更是推動了法治量化研究的深入開展。自2009年起，中國社會科學院法學研究所課題組就轉變法學研究方法，引入了指數研究模式，先后推出《中國政府透明度指數報告》、《中國司法透明度指數報告》、《中國檢務透明度指數報告》[2]等若干科研成果，以及有關“中國政府采購法律制度實施狀況”、“公職人員親屬營利性行為法律監管”等內容的一系列調研報告。這些研究成果產生了較大的社會影響、學術影響，推動了相關法律制度的完善和改進。在中國社會科學院法學研究所司法透明度指數報告發布的第二年，即2013年11月，習近平在十八屆三中全會上就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所作的說明中正式提出，要“提高司法透明度和公信力”，這是中央第一次正式采用“司法透明度”的表述。
一 中國法治指數研究的進展
法治指數是衡量法治發展狀況的重要尺度，是用模型和指標體系對法治發展狀態進行量化評測的一種數據結果。通過對相關數據的再造和重新解釋，人們不僅能全面總結法治發展取得的成就，而且能一眼發現所存在的問題。
從方法上看，建立法治指數平臺是研究的重要且有效的手段。中國社科院法學研究所法治指數創新工程項目組采用的就是這種方法，其開發的中國法治指數平臺集數據采集、錄入、指數核算、統計分析等功能于一身，將傳統的手工處理分析轉化為程式化、可定制的數據采集、分析、共享機制。數據平臺實現了大數據對創新研究的技術支持，提升了研究效率，降低了研究成本，并提高了研究的規范化程度。中國法治指數數據平臺實現了多套指數評估同步運行，且權限分工明晰，錄入員僅負責錄入數據，審核員則負責審查錄入員工作，系統管理員對錄入員和審核員派發任務、監督其工作，并對分析結果進行定制分析。
法治指數的創新性是不言而喻的。從研究內容來看，法治指數創新了跨學科研究領域，涵蓋法治方方面面，具有高度的開放性。從研究方法來看，法治指數重視對法律制度運行狀況的評判，強調客觀性，排除任意性，評價體系和標準嚴格依據法律。法治指數以數據為基礎，以民意測驗為輔助，注重數據篩選、指標設計與賦值的專業性。從研究成果來看，法治指數以數據的方式說明法治發展的成績和存在的問題，可以較為客觀地反映社會正義和秩序的實現狀況，創新了研究成果的形式。
正是基于這些創新性，法治指數對推動法治發展和法學研究都有非常重要的意義。法治指數提升了法學研究的廣度和深度，完善了法學研究的理論和方法體系，使原本單調、晦澀的法學研究變得豐富多彩和易懂易見。法治指數推動了法治社會和人權保障機制的建設，為國家的法治決策提供客觀、簡明、精確的參考依據，成為檢驗各級政府及司法機關法治績效的重要標準，如評價一級政府的治理能力不再僅倚重GDP。更為重要的是，法治指數打破了境外對法治評級授信的壟斷地位，使中國在掌握法治話語權上更加主動。
內地最早推出法治指數的是浙江省杭州市余杭區。余杭區政府與浙江大學合作，率先推出了“余杭法治指數”。從方法上看，余杭法治指數主要由民意測試決定，客觀數據僅是評估的參考依據，不計入分數。余杭法治指數設定的權重為：內部組評估占17.5%，外部組評估占17.5%，專家組評估占30%，群眾滿意度占35%。[3]余杭法治指數是一種主觀觀感，而非制度實施狀況。盡管如此，“余杭法治指數”由于其先行性、實踐性和探索精神應當得到高度評價。
另一個值得關注的是香港法治指數，其是2005年由香港社會服務聯會倡導實施的，目的是測試香港法治發展狀況，并以此作為比較香港和其他社會法治發展的基礎。香港法治指數由七方面組成：法律的基本要求、依法的政府、不許有任意權力、法律面前人人平等、公正地實施法律、司法公義人人可及、程序公義。[4]香港法治指數的數據主要來源于法治客觀數據+民意測試。香港法治指數意識到了客觀數據，即所稱的“硬數據”的兩面性，對其作了一定的規避。香港法治指數評估方式為，由法律職業人員組成評估組和比對組兩個小組。評估組里是隨機挑選的法律職業人員，比對組里是特別挑選的法律職業人員。每個評估人員都有一套數據、一套評估指南和七項標準的說明，并依據其打分。具體行為程序為：一是給這七項標準分配權重（從1到10）和打分（0—100）；二是出具打分說明和解釋。[5]香港法治指數的價值在于，其更集中于法治領域，而非政治權利的實現，且評分專家都來自本地，比較了解實際情況，這是與余杭法治指數很不同的地方。值得討論的是，香港法律指數采用的仍然是專家打分和民意調查結合的方式，雖然法律從業人員具有專業意識，但由于不是對制度實施狀況作實質性評估，主觀性仍然非常強，民意測驗就更不用說了。而且，具有反諷意味的是，2014年香港發生了一系列街頭政治事件，組織者正是法治指數的倡導者，無政府主義給香港法治蒙上一層陰影。
國內法治指數的不足也非常明顯。首先，國內法治指數內部評價居多，或是公權力機關自評或內部評價與外部主觀評價相結合。內部評價或是表揚與自我表揚，或是避重就輕，其缺陷不言而喻。其次，國內法治指數指標體系科學性不足。有的將客觀數據直接轉化為法治數據，且不能量化。例如，不少地方把查處違法的客觀數據作為一個指標，但究竟是查得多好還是查得少好？查處得多，雖然說明政府很勤勉，但也說明治理有問題；少則可能是社會管理好，也可能是政府未有效履行職責的結果。反腐敗數據的使用同樣陷入悖論，抓的貪官多，一方面說明反腐敗得力，另一方面說明廉潔很成問題。因此，將客觀數據直接作為賦值依據很不科學。再次，國內的法治指數也存在西方法治指數類似的方法問題，將公眾對法治的主觀滿意度，而非制度運行的客觀狀況放在重要的位置，民意雖然重要，但民意是可以左右的，突發事件通過媒體放大一夜之間就可能轉變民意。此外，每個人生活的環境、經歷不一樣，生活在治安環境好的小區和貧民窟的人對安全的感受截然不同。最后，國內的多數法治指數的指標設計和賦值權重具有任意性和主觀性，缺乏可操作性，如將社會環境指標作為法治的主要內容，下轄社會安全、市場有序、社會廉潔、法律資源等內容，但如何將社會安全轉化為可量化的指標缺乏說明。
二 法治指數個案研究——中國政府透明度指數
中國政府透明度指數是中國社會科學院法學研究所研發的，其法律依據是2008年實施的《政府信息公開條例》以及其他相關法律法規。自2009年以來，法學研究所法治國情調研組及2013年成立的法治指數創新工程項目組（以下稱“項目組”）依法持續對政府信息公開的實施情況進行了評估。中國政府透明度本質上是一種立法后評估，立法后評估的責任主體是多元化的，如地方人大各專門委員會或地方人大常委會法制機構可以對地方性法規進行評估；地方人民政府法制機構對政府規章進行評估；執法機構對地方性法規、政府規章的實施狀況進行評估；專業性的社會機構進行評估；專門成立的評估機構或評估小組評估等。[6]中國政府透明度指數是第三方學術機構的獨立評估，截至2014年，已評估6年。
中國政府透明度指數的指標設計遵循四項原則：有法可依、客觀公正、便民導向、突出重點。有法可依，是指指標體系的所有分數點都建立在法律法規的基礎上，如以《政府信息公開條例》、《食品安全法》、《行政許可法》等為依據。客觀公正，是指對評估對象的有關活動只作“是”與“否”、“有”與“無”的判斷，而不作“好”與“壞”的判斷。便民導向，是指評估指標及其分值的設定強調獲取政府信息的便利性。突出重點，是指凡是與政府機關信息公開義務有關和與公眾切身利益有關的重要信息都屬于重點考察的范圍。
指數評估對象分為三個層面：一是中央政府有對外行使行政管理職權的部委，二是省級政府，三是有立法權的較大的市政府。主動公開和依申請公開平臺的評估路徑是觀測國務院部門網站、地方政府網站及地方政府相關部門網站。隨著信息化的推進、信息技術與信息網絡的普及，政府網站因具有信息承載量巨大、公開成本低廉、不受地域時間限制、可供公眾反復查找利用等優點，已被公認為且已經成為政府信息公開的主要平臺。
主動公開的一級指標為：政府信息公開目錄[7]、政府信息公開指南[8]、依申請公開[9]、政府信息公開年報和重點領域信息。六年來，指數評估指標總體保持穩定，但每年會根據政府信息公開情況以及社會發展狀況作一定微調。2014年國務院部門的評估一級指標包括5個部分，分別是：政府信息公開目錄、工作信息、規范性文件、依申請公開、政府信息公開年度報告。省級政府評估指標有6個部分，包括目錄、規范性文件、行政審批、環境保護、依申請公開、年度報告。較大的市的評估指標有7個部分，其中有6個部分與省級政府相同，僅多一個食品安全一級指標。
項目組向各級政府和部門依申請公開了以下幾個重點領域的信息：房屋拆遷補償標準（2009年，較大的市）；因公出國出境考察的人數及經費使用情況（2010年，國務院部門）、食品安全執法檢查信息（2010年，地方政府）；網站建設和信息公開工作的經費數額，以及負責網站建設及信息公開工作的人員情況（2011年）；干部任免情況（2012年，國務院部門和地方政府）；政府采購協議供貨完整商品目錄、政府采購協議供貨完整成交記錄（2012年，省級政府）；本機關工作人員的數量，包括公務員數、事業編人員數、聘用人員數及借調人員數（2013年，國務院部門）；垃圾處理的相關信息，包括垃圾處理能力、垃圾處理設施建設（無害化處理設施、衛生填埋場、垃圾焚燒設施的在建和規劃情況）、年垃圾處理量、城市垃圾處理設施建設、技術改造政府資金的投入和使用情況（2013年，2014年，地方政府）；規范性文件公開（2014年，國務院部門、省級政府、較大的市政府）。這些申請表明，項目組從最初主要評估政府信息公開的形式向形式與內容并重但側重于內容的方向發生了轉變，而且，逐年降低對公開形式的評估，增加了對實質信息的公開，如增加了對食品安全信息、行政審批信息、規范性文件信息、環境保護信息、政府機關工作信息的評估。
依申請公開則是采取實際驗證方式，項目組向各政府部門發送政府信息公開申請，評估申請渠道是否暢通，以及對申請的答復是否規范。凡提供在線申請平臺（包括電子郵件）的，均通過在線申請的方式驗證，無此功能或在線申請功能無效且不允許提交申請的，均通過中國郵政掛號信的方式發送了書面申請。項目組為政府機關作出答復預留了多于法定答復期限的時間。從評估結果來看，依法按期規范答復的政府部門逐年增多，但仍然有部分政府部門延宕答復時間、答復不規范且態度惡劣。[10]
中國政府透明度指數的指標設計和評估實施的重要特點是可操作性強，即從一個制度的實施入手，考察各級政府實施該制度的現實狀況。法律是評估的基本依據，客觀數據被轉化為具有法治意義的數據，每個指標都是可操作的、可量化的，最大限度地限制了評估人員的主觀自由裁量權。同時，由于排除了民意調查，指數集中在制度運行方面，評估時間不固定、不提前告知被評估對象，評估結果不單獨告知被評估對象，每年統一對社會發布。這些做法使評估保持了較強的中立性、客觀性和權威性。評估結果顯示，各級政府的信息公開工作逐年推進，成效顯著。最為明顯的是，政府機關工作人員、社會公眾的公開意識明顯提升，透明政府在法治政府建設中的意義與作用得到認可，政府信息公開的范圍不斷擴大，形式不斷創新。指數的推出受到了各方面的關注。各級政府根據公布的指標體系對自己的信息公開狀況進行倒查，可以得出同樣的結果。
可以說，在中國透明度指數評估的推動下，中國各級政府的信息公開工作取得很大的進步和成績，但通過評估也發現了不少的問題，需要完善制度或者加強制度的實施。
三 法治指數研究值得注意的幾個問題
社會科學能否使用量化方法，在一些學科里已經不是問題，但是在以法理為導向的法學研究中則還是一個問題，以至于不理解的人難免會指手畫腳、說東道西，甚至不厭其煩地討論“針尖上能站幾個天使”才是法學理論的方法，結果是一些法學研究結論不切實際，通篇空洞無物。法學是應用學科，在很多情況下實際上是對法律制度的背書，而不是僅存于大腦之中的思辨活動。法學量化研究更是如此，它不是象牙塔里的學問，而是經時濟世的研究，目的是推動法治的發展，而不是其他。因此，當一些人質疑“法治指數對法學理論有什么貢獻”時，顯然是顛倒了理論和實踐的關系，因為問題本來應是，法學理論應當對法治實踐有什么樣的貢獻。而且，作為一種研究方法，不管人們承認與否，法治量化研究實際上對法學理論作出了貢獻，而且其對法治本身的貢獻更大。
目前，法治指數研究具有的積極意義不可否認，但也有需改進之處，至少研究中應當注意以下幾個問題。
（一）以推動法治發展為目標，以具體法律制度為推進路徑
從指數設計來看，研究應以制度完善為中心目標，以法治建設為終極目標。因此，指標設置科學、評估體制順暢、結果應用有力的“法治指數”將是客觀評價法治建設成效的標尺。每一項指數研究都應該切中時弊，引導、預測法治走向，發揮修正法治制度的建設性作用。
法治指數評估制度的選擇可難可易，在現有研究水平和基礎上，難度過大，則可能使評估不易操作，顧此失彼、重點失衡。因此，研究者應當選擇一項具體的制度為評估對象，循序漸進，即從具體制度出發，多角度、全方位地詳細考察該制度的運行狀況，做到橫向到邊，縱向到點，使該項制度的制定、實施優點和缺點一覽無余，進而有針對性地提出改進意見和建議，實現法學研究效益的最大化。
（二）強化研究中立的思維，厘清評估主體的界限
評估主體的中立是評估結果客觀、公正的最基本前提。十八屆三中和四中全會決定都提出了第三方評估的問題，這說明政府的管理和評價模式發生了很大的變化。目前，除了少數幾個研究機構的評估外，國內大多數法治指數評估都是上級主導的評估，以被評估對象自我評估為主。政府不僅自行確定評價指標體系、評價方式方法，甚至自己進行評價，即便是委托第三方機構評估也主要受政府的導向影響。雖然有的地區引入了部分公眾和專家，并采用了民意調查，但因為問卷設計及發放問題，仍然未擺脫政府自我評價的嫌疑。由于指數評估不可避免地會出現評價問題，如果是政府自評，為避免評估結果“難看”甚至“難堪”的問題，難免會出現造假現象。因此，指數研發及評估應當以中立的第三方機構為主，其可以是學術機構也可以是社會組織，主要承擔從指標設定，到具體實施評估的任務。至少，第三方機構評估可以避免指數評估出來后公信力差、政府官員瓜田李下的尷尬。
此外，第三方機構介入還可以防止法治指數評估出現異化，即從推進制度建設變成公職人員職務升降、獎勵懲處的手段。
（三）科學設計法治指標體系，立足現實適度前瞻
法治指數評估指標的科學性是其生命所在。因此，指標的設計和賦值既要符合法律要求，也要符合法治國情。評估指標的設置應兼顧全面性和重點內容，既立足現有制度規范又有適度前瞻，既要避免形式化，把各個被評估對象都已經實現的制度作為主要評估指標，又要避免陳義過高，使評估嚴重脫離實際。此外，指數體系還特別要防止被技術理性和工具理性所支配，學術內涵和人文關懷，為民、便民應是指標體系的題中應有之義。
指數體系的指標設定科學性首先體現在應兼顧連續性與靈活性。缺乏連續性，年度縱向之間缺乏比較的可能；缺乏靈活性，指標體系則可能變得教條和僵化，進而失去評估的意義。其次，指標體系的科學性還體現在應兼顧地方個性與共性。共性是原則，指數評估要考慮到共性的因素，中國是統一的法治國家，法制的統一性是指數評估的基本要求。個性是特色，指數評估應當充分考慮到地區、層級和行業的特點，使法治指數的實施更有針對性和實施可能，避免閉門造車。再次，評估指標的設定與賦值應兼顧公眾意志與法治的規律。除了充分蘊含法律的精神外，指標體系還應考慮公眾的感受，使公眾利益、便民思維、服務性政府成為指標的內在邏輯。傳統的社會抽樣調查方法在公眾的感受上具有獨特的作用，但是法治問卷調查卻具有一定的特殊性。對于專業性較強的領域，除非親身實踐，否則難以作出客觀判斷。即便親身經歷，但由于勝訴和敗訴的地位差別，對法治的評價也會因人而異。因此，在法治指數評估方面，問卷調查僅可以作為補充數據，而不能作為絕對數據。此外，問卷設計也必須科學化，問題的設置應避免誘導性，盡可能就制度的客觀性設置問題，避免主觀的價值判斷。此外，調查樣本越具有代表性，調查結果就越可用?？傊?，科學性和客觀性對指數評估至關重要。
（四）理論和實踐相結合是法治指數的基礎
法治指數研究以數據的形式出現，但其蘊含的卻不只是數據這樣簡單的東西。每一個指標體系的設計必須以堅實的理論為邏輯基礎。在理論的指導下，通過對法律制度的總結和評估，我們才可以發現理論與實踐的結合或者疏離的程度，進而判斷制度的優劣以及改進的方向。在指數評估中，法治理論不是赤裸裸地招搖過市，而是以隱性的形式彰顯著自己的存在和價值。可以說，沒有實踐的理論，空洞無物，沒有理論的實踐，心無歸屬，理論與實踐相結合的指數才具有生命力。
（五）開放性是法治指數權威性的關鍵
一個好的指數研究必然是開放性的，其體現在評估指標體系和評估結果上都是對外公開的，任何個人或機構都可以用這套指標得出類似的結論。指標體系、評估方式、評估結果的公開，其效果的可檢驗、可對比是指數的權威性所在。公開透明不僅應體現在被評估對象身上，第三方評估機構同樣應遵循這樣的規則。公開透明可以避免“暗箱操作”，可以使被評估對象心悅誠服。
（本文原載于《中國社會科學院研究生院學報》2015年第3期）
[1] 田禾，時任中國社會科學院法學研究所研究員、法治國情調研室主任、法治藍皮書主編。
[2] 截至2018年3月，《中國政府透明度指數報告》已經連續發布9年；《中國司法透明度指數報告》連續發布7年，《中國檢務透明度指數報告》連續發布6年。
[3] 參見錢弘道《中國法治指數報告（2007—2011）：余杭的試驗》，中國社會科學出版社，2012。
[4] 戴耀廷：《香港的法治指數》，《環球法律評論》2007年第6期。
[5] 戴耀廷：《香港的法治指數》，《環球法律評論》2007年第6期。
[6] 劉作翔、冉井富主編《立法后評估的理論與實踐》，社會科學文獻出版社，2013，第15頁。
[7] 政府信息公開目錄是各級政府為方便公民、法人或其他組織查閱、利用政府信息而編制的信息條目，包括索引號、發文機關、發文日期、名稱、文號等元數據。公眾可根據信息公開目錄檢索查閱、獲取相關信息，還可以利用“目錄下載”功能，獲取國務院辦公廳按年度編排的政府信息公開目錄。
[8] 政府為公民、法人和其他組織依法獲取政府信息提供服務而編寫的指導性文件。
[9] 依申請公開，是指公民、法人和其他組織根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向行政機關提出申請，行政機關依照法律規定和本機關的職權，向申請人公開相關政府信息的行政行為。
[10] 參見載于2010—2015年各卷《法治藍皮書：中國法治發展報告》中的《中國地方政府透明度年度報告》、《中國政府透明度年度報告》、《中國政府透明度指數報告》，社會科學文獻出版社出版。