專題一 實(shí)證方法與理論創(chuàng)新

量化研究：衡量法治的尺度

田禾^[1]

法治量化研究是法學(xué)實(shí)證研究最為重要的方法之一。十八屆三中全會(huì)提出要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，推動(dòng)了法治量化研究的深入發(fā)展。自2009年起，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所項(xiàng)目組（后依托法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組、國家法治指數(shù)研究中心，以下簡稱為“項(xiàng)目組”）通過轉(zhuǎn)變法學(xué)研究方法，引入量化研究模式，先后推出《中國政府透明度指數(shù)報(bào)告》、《中國司法透明度指數(shù)報(bào)告》、《中國檢務(wù)透明度指數(shù)報(bào)告》^[2]等若干學(xué)術(shù)創(chuàng)新的科研成果，產(chǎn)生了較大的社會(huì)影響、學(xué)術(shù)影響，推動(dòng)了相關(guān)法律制度的完善和改進(jìn)。

一 法治量化方法的基本要素

法治作為一個(gè)概念，包含兩方面的內(nèi)容，一是法律規(guī)范本身，一是法律實(shí)踐。從規(guī)范演進(jìn)角度追溯，法治又是一個(gè)歷史概念，有自己的思想淵源和傳承。在中西方法學(xué)家的生花妙筆之下，法或法治的內(nèi)涵各有不同。人們樂于討論法治的思想淵源，是因?yàn)闅v史上無數(shù)的思想家在法治方面有許多真知灼見，它豐富了我們對法治理論的認(rèn)識(shí)，也逐漸將法治這種地方性經(jīng)驗(yàn)演變成具有普遍認(rèn)知的知識(shí)譜系。然而，僅在認(rèn)識(shí)論上分析法治的本質(zhì)和功能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)檫@遮蓋了法治的內(nèi)在光芒，使之變成枯燥無味的規(guī)則教條。法治更重要的意義在于其首先是一種社會(huì)實(shí)踐，是與社會(huì)相互作用的產(chǎn)物，從這種意義上說，法治不可避免地具有一定的地方性，是特殊性與普遍性相結(jié)合的產(chǎn)物。

從理論上說，法治有內(nèi)在的邏輯和外在的邊界，出其左右便不可稱為法治。法治的前提條件是必須具備一套完善且符合人民意志的法律，這些法律應(yīng)具有確定性且是公開透明的。法律的宗旨是保障公民的權(quán)利，限制公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力。在法治社會(huì)中，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)依法立法，行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，一切社會(huì)組織和公民個(gè)人依法享有權(quán)利并履行義務(wù)，公民的權(quán)利在受到侵害后能夠得到及時(shí)充分的救濟(jì)，要做到法律實(shí)施公正無偏，法律面前人人平等，等等。^[3]所有這一切都說明，法治不是制定幾條規(guī)則便萬事大吉，法律的制定不僅要符合社會(huì)的實(shí)際，制定出來以后還應(yīng)該滿足和適應(yīng)社會(huì)的實(shí)際需求。

如何判斷法律是否符合社會(huì)實(shí)際，如何判斷法律是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，這需要法律共同體的集體意志和作用，其中，法學(xué)研究具有極為重要的作用。通過對各項(xiàng)制度運(yùn)行的監(jiān)測和效果的研究分析，人們可以對制度進(jìn)行評估，并提出修改的建議。但是，應(yīng)當(dāng)注意的是，傳統(tǒng)的法學(xué)研究方法難以完成這樣的重任，因?yàn)槠湟兄赜谝?guī)范分析、邏輯演繹、推理論證，它將與實(shí)踐有天然聯(lián)系的法治剝離成一種宏大敘事體系。在這一體系中，概念、體系、理論成為至高原則，其中的血與肉逐漸枯萎，變成可以忽略不計(jì)的細(xì)枝末節(jié)，即便是實(shí)證研究，在很多情況下也只是局限于個(gè)案分析，或者座談訪談。法學(xué)量化研究則與前述方法有著較大區(qū)別，其從細(xì)微處入手，更看重制度運(yùn)行中的數(shù)據(jù)表現(xiàn)。

法學(xué)定量研究是應(yīng)時(shí)代召喚而生的。在信息化時(shí)代，數(shù)據(jù)產(chǎn)生、收集和運(yùn)用成為許多行業(yè)決定勝負(fù)的重要因素，從某種意義上說，數(shù)據(jù)是人類至關(guān)重要的社會(huì)資源。數(shù)據(jù)，特別是大數(shù)據(jù)^[4]的產(chǎn)生改變了我們感知世界的方式，從感知個(gè)體的、局部的、周邊的環(huán)境，發(fā)展為感知更為宏觀的世界。大數(shù)據(jù)時(shí)代對人類的數(shù)據(jù)駕馭能力提出了新的挑戰(zhàn)，也為人們獲得更為深刻、全面的洞察能力提供了前所未有的空間與潛力。^[5]所有的決策行為都將日漸建立在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，而不是建立在傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)和直覺基礎(chǔ)上，習(xí)慣于靠“差不多”來管理社會(huì)的方式也隨之發(fā)生巨大的變革。正如人們所說，沒有數(shù)學(xué)，我們無法看透哲學(xué)的深度；沒有哲學(xué)，人們也無法看透數(shù)學(xué)的深度；而沒有兩者，人們則什么也看不透。數(shù)學(xué)和哲學(xué)提供了社會(huì)科學(xué)研究的兩種方法，其不是相互割裂，而是相輔相成的。

量化研究是自然科學(xué)的天然伴侶，曾經(jīng)對之加以排斥的社會(huì)科學(xué)也逐漸對量化研究方法張開了歡迎的雙臂。國際上一些著名的研究都采用了量化研究方法，特別是指數(shù)方法。指數(shù)是一個(gè)統(tǒng)計(jì)學(xué)上的概念，一般是指在統(tǒng)計(jì)中反映某一時(shí)期某一社會(huì)現(xiàn)象變動(dòng)情況的相對指標(biāo)。國內(nèi)也有很多學(xué)者將量化和實(shí)證研究的方法引入了法學(xué)研究。法治指數(shù)是衡量法治發(fā)展?fàn)顩r的重要尺度。法治指數(shù)是用模型和指標(biāo)體系對法治發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行量化評估的一種數(shù)據(jù)結(jié)果，其通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的再造和重新解釋，不僅能全面總結(jié)法治發(fā)展取得的成就，而且能對所存在的問題一目了然。

法治指數(shù)具有高度創(chuàng)新性。從研究內(nèi)容看，法治指數(shù)創(chuàng)新了研究領(lǐng)域，其具有跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、高度開放性的特點(diǎn)，并涵蓋了法治的方方面面。從研究方法看，法治指數(shù)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以民意測驗(yàn)為輔助，構(gòu)建了一套易于理解、能夠客觀展示法治全景的國家與區(qū)域指數(shù)和指標(biāo)體系。法治指數(shù)重視對法律制度運(yùn)行狀況的評判，強(qiáng)調(diào)客觀性，排除任意性，評價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格依據(jù)法律。此外，法治指數(shù)還注重?cái)?shù)據(jù)篩選、指標(biāo)設(shè)計(jì)與賦值的專業(yè)性。從研究成果來看，法治指數(shù)以數(shù)據(jù)的方式說明法治發(fā)展的成績和存在的問題，較為客觀地反映了社會(huì)正義和秩序的實(shí)現(xiàn)狀況，創(chuàng)新了研究成果的形式。^[6]

法治指數(shù)對推動(dòng)法治發(fā)展和法學(xué)研究都有非常重要的意義，其完善了法學(xué)研究的理論和方法體系，推動(dòng)了法治社會(huì)和人權(quán)保障機(jī)制的建設(shè)，打破了境外對法治評級(jí)授信的壟斷地位。

二 司法透明度個(gè)案分析

（一）評估意義和作用

司法是有權(quán)機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)、遵循一定程序處理案件、定紛止?fàn)幍男袨?。司法機(jī)關(guān)在處理各類案件時(shí)，應(yīng)做到法律實(shí)體和程序雙重正義，實(shí)現(xiàn)憲法確定的人民主權(quán)原則及法治原則。司法公開是實(shí)現(xiàn)公平正義的制度保障，也是司法規(guī)律的必然要求。司法的終極目標(biāo)是依照法律程序，以事實(shí)為基礎(chǔ)、以法律為準(zhǔn)繩實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，這決定了司法活動(dòng)必須遵循司法公開的原則，而不能“私相授受”。司法公開是推進(jìn)司法公正的有效途徑，也是人民法院必須嚴(yán)格遵循的一項(xiàng)憲法原則。司法公開可以使公眾最大限度地了解司法權(quán)力的運(yùn)作方式和運(yùn)行結(jié)果，參與司法活動(dòng)，監(jiān)督司法活動(dòng)，從而有效地消除猜疑，使司法正義變成看得見、摸得到的正義，最終實(shí)現(xiàn)提高司法公信力、維護(hù)司法權(quán)威的目標(biāo)。

司法透明度指數(shù)是法治指數(shù)的重要內(nèi)容。司法透明度指數(shù)是通過對相關(guān)數(shù)據(jù)的再造和重新解釋，用指標(biāo)體系對司法公開狀態(tài)和制度運(yùn)行狀況進(jìn)行量化評測的一種數(shù)據(jù)結(jié)果。

司法透明度指數(shù)對推動(dòng)中國的司法制度建設(shè)意義重大。它不僅提升了法學(xué)研究的廣度和深度，也推動(dòng)了法治社會(huì)和人權(quán)保障機(jī)制的建設(shè)?？茖W(xué)的指標(biāo)體系和評估結(jié)果能夠準(zhǔn)確地揭示出法院司法過程中在人權(quán)保障方面的成就和存在的問題，明確發(fā)展的方向和應(yīng)當(dāng)采取的改進(jìn)措施。司法透明度指數(shù)還打破了境外對法治評級(jí)的壟斷，在掌握話語權(quán)上更加主動(dòng)。不可否認(rèn)的是，改革開放以來，中國的法治建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但法治話語權(quán)一直處于旁落狀態(tài)。司法透明度指數(shù)直觀可見的分析，有利于有關(guān)部門把握法治話語權(quán)。同時(shí)，司法透明度指數(shù)也為法院提供了客觀、簡明、精確的參考依據(jù)，成為檢驗(yàn)各級(jí)人民法院司法是否公開透明的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。^[7]

（二）評估方法與路徑

司法透明度指數(shù)的研究方法有別于傳統(tǒng)的法學(xué)研究方法，其從細(xì)微處入手，更看重制度運(yùn)行中的數(shù)據(jù)表現(xiàn)。司法透明度指數(shù)是第三方評估機(jī)構(gòu)對法院司法公開成效進(jìn)行評估的成果，是司法公開監(jiān)督的一種創(chuàng)新。從2011年起，項(xiàng)目組開始對全國高級(jí)人民法院和較大的市的中級(jí)人民法院的司法公開進(jìn)行評估，2013年將最高人民法院的司法公開也納入評估范圍，發(fā)布《中國司法透明度指數(shù)報(bào)告》。

在評估方法上，項(xiàng)目組研發(fā)出一套指標(biāo)體系，對法院的司法公開工作進(jìn)行評估。指標(biāo)體系以法律為基礎(chǔ)，同時(shí)參考司法解釋、司法相關(guān)文件。近年來，司法公開一直是司法體制改革的重要內(nèi)容。最高人民法院先后多次下發(fā)推動(dòng)司法公開的規(guī)定，包括《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公開審判制度的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民法院執(zhí)行公開的若干規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判公開工作的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見》、《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》、《關(guān)于確定司法公開示范法院的決定》、《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》、《關(guān)于推進(jìn)司法公開三大平臺(tái)建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》等。上述文件均是指標(biāo)設(shè)計(jì)的重要依據(jù)。同時(shí)，項(xiàng)目組設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，還立足于中國各地法院司法公開實(shí)踐，參考域外司法公開經(jīng)驗(yàn)，并廣泛征求了法官、律師、學(xué)者的意見。

中國司法透明度評估側(cè)重于對各級(jí)人民法院門戶網(wǎng)站的評估，形式評估多于實(shí)質(zhì)評估。^[8]中國司法透明度指數(shù)的板塊分為四部分，即審務(wù)公開、立案庭審公開、裁判文書公開和執(zhí)行公開。法院網(wǎng)站是信息公開的第一平臺(tái)，因此中國司法透明度評估主要通過各級(jí)人民法院的門戶網(wǎng)站進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，輔助以電話驗(yàn)證的方式。

（三）評估的原則

項(xiàng)目組依照以下幾項(xiàng)原則制定上述司法公開指標(biāo)體系。

第一，依法設(shè)定評估指標(biāo)，指標(biāo)具有法定性。《憲法》第125條，《刑事訴訟法》第11條、第183條、第274條、第196條，《民事訴訟法》第10條、第134條、第148條、第156條，《行政訴訟法》第6條、第45條，以及前述相關(guān)司法文件均是兩個(gè)指數(shù)的法定依據(jù)。司法透明度指數(shù)評估意在評價(jià)法院落實(shí)司法公開工作的現(xiàn)狀、分析其存在的問題，只有做到于法有據(jù)，才能避免評估成為無源之水、無本之木。

第二，客觀中立。項(xiàng)目組在設(shè)計(jì)司法透明度指數(shù)指標(biāo)時(shí)，注意把各種價(jià)值判斷轉(zhuǎn)化為明確且無自由裁量空間的標(biāo)準(zhǔn)。所有的指標(biāo)設(shè)計(jì)都只允許評估人員判斷有或沒有，如某一類信息是否公開了，而不是去判斷它公開得好不好。只有這樣才能保障評估結(jié)果不受評估人員主觀好惡的影響。項(xiàng)目組評估時(shí)不受任何法院的干擾，有異議可申訴，但須言之有據(jù)。

第三，評估指標(biāo)具有可操作性。所有的指標(biāo)均有數(shù)據(jù)來源，且數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，因?yàn)橹挥羞@樣，最終的評估結(jié)果才是可信的。

第四，評估指標(biāo)重點(diǎn)突出。司法公開的內(nèi)容較多，涉及司法權(quán)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，對其全部進(jìn)行評估不現(xiàn)實(shí)且會(huì)迷失重點(diǎn)。因此，評估立足于信息化環(huán)境下推進(jìn)司法公開的要求以及公眾對司法公信力的期望，將立案庭審、裁判文書、執(zhí)行信息和審務(wù)信息公開作為評估重點(diǎn)，因?yàn)檫@四方面是司法的核心內(nèi)容，與當(dāng)事人密切相關(guān)，也是公眾最為關(guān)心的司法信息。

（四）2015年中國司法透明度指數(shù)評估概況^[9]

評估對象為81家法院，覆蓋最高人民法院和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的高級(jí)人民法院以及《立法法》修改前的49個(gè)較大的市（省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)較大的市）的中級(jí)人民法院三個(gè)層次。評估對象不包括基層人民法院（評估指標(biāo)見表1）。

表1 2015年中國司法透明度指標(biāo)體系

表1 2015年中國司法透明度指標(biāo)體系-續(xù)表

81家法院司法透明度指數(shù)的平均分為56.52分，30家法院得分在60分以上，占比為37.04%。排名前二十的法院依次為廣州中院、寧波中院、成都中院、北京高院、浙江高院、石家莊中院、深圳中院、?？谥性?、吉林高院、杭州中院、上海高院、廣西高院、吉林中院、四川高院、南京中院、最高人民法院、湖南高院、福建高院、江蘇高院、安徽高院。

評估中發(fā)現(xiàn)以下亮點(diǎn)。（1）司法行政信息更加透明。司法行政信息包括法院的人事、財(cái)務(wù)等信息。相對審判、文書、執(zhí)行公開，司法行政信息盡管不是司法公開的主流，但也是提高法院司法透明度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于保障公眾知情權(quán)及監(jiān)督審判、執(zhí)行權(quán)的運(yùn)行意義重大。（2）審判、執(zhí)行公開有重大創(chuàng)新。越來越多的法院提供了旁聽預(yù)約服務(wù)，有的法院實(shí)現(xiàn)了電子卷宗的公開，有的法院公開了執(zhí)行懲戒信息。（3）裁判文書不上網(wǎng)數(shù)據(jù)公開取得突破。廣州中院按月、按年度公開了廣州市兩級(jí)人民法院裁判文書上網(wǎng)情況，并公開了不上網(wǎng)裁判文書的數(shù)量和理由。吉林中院公開了不上網(wǎng)文書的數(shù)量和理由，?？谥性汗_了一例不上網(wǎng)文書的案號(hào)和理由。（4）部分法院重視公開司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公開是一級(jí)指標(biāo)。評估結(jié)果顯示，部分法院較為重視司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的公開，數(shù)據(jù)主要體現(xiàn)在法院工作報(bào)告、專題報(bào)告^[10]、年報(bào)^[11]中。

評估中也發(fā)現(xiàn)如下問題。（1）公開平臺(tái)分散、重復(fù)建設(shè)的問題突出。由于網(wǎng)站太多，部分網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”；平臺(tái)的政務(wù)、公開、服務(wù)功能割裂，不少法院在門戶網(wǎng)站上開通司法公開平臺(tái)、訴訟服務(wù)網(wǎng)，平臺(tái)之間功能交叉、疊加，同一項(xiàng)司法信息需要同時(shí)上傳到不同的平臺(tái)，增加了信息公開的成本；政務(wù)網(wǎng)站與專項(xiàng)平臺(tái)缺乏整合，最高人民法院建有不少專項(xiàng)信息公開平臺(tái)，如中國裁判文書網(wǎng)（www.court.gov.cn/zgcpwsw）、中國審判流程信息公開網(wǎng)（www.court.gov.cn/zgsplcxxgkw）、全國法院被執(zhí)行人信息查詢（zhixing.court.gov.cn/search/）等十幾個(gè)專項(xiàng)信息公開平臺(tái)。專項(xiàng)司法平臺(tái)有助于專項(xiàng)信息在全國或地方范圍內(nèi)集中統(tǒng)一發(fā)布，為公眾提供一站式服務(wù)，但地方法院與全國專項(xiàng)平臺(tái)無鏈接的現(xiàn)象普遍，信息缺乏整合。（2）部分信息不夠準(zhǔn)確。首先，公開的信息未及時(shí)更新。以訴訟指南為例，隨著法律文件的修改，訴訟指南應(yīng)該及時(shí)更新，但是不少法院的訴訟指南未及時(shí)更新。其次，信息錄入不準(zhǔn)確。最后，技術(shù)故障導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息瑕疵。（3）數(shù)據(jù)公開尚處于初級(jí)階段。法院普遍不重視年報(bào)的公開，有79家法院未公開年報(bào)，占評估對象的97.53%；白皮書、專題報(bào)告的公開率偏低，僅有22家法院公開了專題報(bào)告或白皮書，占評估對象的27.16%；案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開不盡如人意，僅有17家法院公開了案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，占評估對象的20.99%。

三 法治量化研究的未來發(fā)展方向

由司法透明度個(gè)案來看，法治量化研究顯然具有非常積極的意義。作為一種研究方法，不管人們承認(rèn)與否，法治量化研究實(shí)際上對法學(xué)理論作出了貢獻(xiàn)，而且對法治本身的貢獻(xiàn)更大。但是，法治量化研究也有一些值得注意的地方。

（一）法治量化研究是經(jīng)時(shí)濟(jì)世的學(xué)問，目標(biāo)是推動(dòng)法治的進(jìn)步

以項(xiàng)目組的指數(shù)研究為例，量化研究在各級(jí)人民法院和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了十分廣泛的影響力，但是在推動(dòng)制度完善方面還需要努力，使每一項(xiàng)研究都能切中時(shí)弊、發(fā)揮作用。這體現(xiàn)在指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)既有評價(jià)的客觀功能，也有發(fā)現(xiàn)問題、不足的監(jiān)督功能，還有鮮明的引導(dǎo)、預(yù)測、修正等建設(shè)性功能。

（二）強(qiáng)化研究中立的思維，排除外界及被評估對象的干預(yù)至關(guān)重要

評估主體的中立性是評估結(jié)果客觀、公正的最基本前提。在評估體制上，應(yīng)以獨(dú)立的第三方評估為主。首先，應(yīng)由第三方主導(dǎo)評估而非國家機(jī)關(guān)自我主導(dǎo)。其次，第三方應(yīng)當(dāng)獨(dú)立自主，而不應(yīng)被上級(jí)機(jī)關(guān)、被評估對象過多干擾。從域外看，幾大有影響力的法治指數(shù)往往由政府機(jī)構(gòu)以外，并不隸屬于任何政府的民間組織來制定。

（三）量化研究具備必要的學(xué)術(shù)和人文關(guān)懷，防止被技術(shù)理性和工具理性所支配

一是在評估指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)兼顧全面性和重點(diǎn)內(nèi)容，既立足現(xiàn)有制度規(guī)范又有適度前瞻。既要避免將各個(gè)被評估對象都已經(jīng)做到的規(guī)則作為主要評估指標(biāo)，又要避免指標(biāo)陳義過高而“逼良為娼”，迫使評估對象作假。另外，還應(yīng)妥善設(shè)置客觀性指標(biāo)與主觀性指標(biāo)（如滿意度、幸福感）的權(quán)重分配，避免主觀性指標(biāo)在評估中的變形走樣。即便評估中采取了民意調(diào)查，或者其他方式的公眾參與，評估結(jié)果依然難以取信于民。

二是兼顧評估指標(biāo)的連續(xù)性與靈活性。缺乏連續(xù)性的評估，年度縱向之間缺乏比較的可能；但指標(biāo)缺乏靈活性，則必然走向僵化，進(jìn)而流于形式。因此，如何兼顧連續(xù)性和靈活性，對指標(biāo)設(shè)計(jì)者提出了高層次的要求。

三是找到真正有關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)和事件，以對制度執(zhí)行、政策落實(shí)情況作出準(zhǔn)確的判斷。如實(shí)踐中，有的地方在評價(jià)公安機(jī)關(guān)工作成效時(shí)將刑事案件發(fā)案率作為評價(jià)指標(biāo)，發(fā)案率高固然可以說明公安機(jī)關(guān)工作量大，但也可以說明當(dāng)?shù)刂伟补芾硭讲桓?、安全防控有漏洞，而發(fā)案率低則既可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)刂伟补芾硭礁撸部赡苁且驗(yàn)楣矙C(jī)關(guān)偵查能力不高導(dǎo)致一些案件尚未被發(fā)現(xiàn)。又如，有的地方把腐敗案件查處數(shù)量作為評價(jià)黨風(fēng)廉政建設(shè)情況的依據(jù)，卻忽略了腐敗案件查處數(shù)量很難孤立地反映廉潔程度，因?yàn)椴樘帞?shù)量多固然可以反映紀(jì)檢監(jiān)察部門盡職盡責(zé)，但也說明當(dāng)?shù)貞头荔w系建設(shè)存在漏洞，查處數(shù)量少則也有可能是因?yàn)楦瘮“讣桨l(fā)隱蔽暫時(shí)還難以發(fā)現(xiàn)。因此，科學(xué)地選定可以真正反映法治發(fā)展、制度執(zhí)行、政策落實(shí)情況的數(shù)據(jù)、事件是做好第三方評估的關(guān)鍵。

四是兼顧地方性與普適性。中國法治指數(shù)的實(shí)施，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的地方性創(chuàng)新與突破色彩，其指標(biāo)體系也呈現(xiàn)出區(qū)域化特征，既有省一級(jí)的指標(biāo)體系，也有地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)的指標(biāo)體系。地方創(chuàng)新已成為中國法治指數(shù)實(shí)踐的鮮明特色。有理由預(yù)期，今后中國的法治量化工作要想在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)仍保持這種地方創(chuàng)新的特征，既要有普適性的指標(biāo)，更要有凸顯地方特色的指標(biāo)；既要有適用于各個(gè)層級(jí)的一般性指標(biāo)，也要有適用于地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、各個(gè)部門機(jī)關(guān)的特殊指標(biāo)體系。因此，法治指標(biāo)體系必然帶有多元性、區(qū)域性，這也是針對不同評估對象的屬性、特征所內(nèi)在要求的。

五是評估指標(biāo)的設(shè)置與修訂應(yīng)兼顧公眾意志、公眾需求的主觀性與法治自身規(guī)律的客觀性。一方面，不能體現(xiàn)公意的評估指標(biāo)，再完善也不過是空中樓閣，仍可能遭到公眾的拋棄。法治的評估，需要充分考慮公眾的法感情和法需求。因此，閉門造車的指標(biāo)，不能適應(yīng)社會(huì)需求。另一方面，法治的公平正義、公開透明、平等可預(yù)期等要求，也帶有普遍性和客觀性。以滿意度調(diào)查來評估法治，顯然過于簡單，無法適應(yīng)勝訴方與敗訴方、執(zhí)行難與順利執(zhí)行的精微情感需要。必須意識(shí)到，傳統(tǒng)社會(huì)抽樣調(diào)查關(guān)注的是抽樣對象主觀感受，盡管主觀感受一定程度上能夠反映客觀真實(shí)性，但任何抽樣調(diào)查的統(tǒng)計(jì)結(jié)果都不等于客觀真實(shí)性。以問卷調(diào)查為例，調(diào)查樣本越具有代表性，滿意度的評估越真實(shí)；而樣本的代表性取決于各類使用者的特點(diǎn)、問卷的選項(xiàng)和問卷對細(xì)節(jié)要求的程度。顯然，評估方式完善永無止境。對此需要強(qiáng)調(diào)的是，地方法治指數(shù)在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)客觀數(shù)據(jù)（包括官方權(quán)威數(shù)據(jù)，以及項(xiàng)目組自行調(diào)研的實(shí)證數(shù)據(jù)），利用客觀的方法進(jìn)行分析，以保障指標(biāo)的中立性、科學(xué)性和客觀性。

六是評估指標(biāo)和評估結(jié)果并不是密閉于系統(tǒng)內(nèi)部孤芳自賞的，而應(yīng)向社會(huì)各界開放。其開放既有利于提升指數(shù)評估的科學(xué)性與可信度，也有利于社會(huì)各界予以檢驗(yàn)、比較。而無論是上級(jí)評估還是被評估對象自我評估，評估所依據(jù)的信息、素材往往是國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作的文件、材料。加上評估指標(biāo)、評估結(jié)果未能充分公開，社會(huì)公眾、學(xué)術(shù)科研機(jī)構(gòu)往往無從檢驗(yàn)、比較。

七是要避免評估的“材料審”。各級(jí)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)評審方法是上報(bào)材料，由同級(jí)或上級(jí)部門根據(jù)材料評審其優(yōu)劣情況。目前，一些評估也停留在“材料審”上，由各地政府上報(bào)“先進(jìn)事跡和材料”，由這些機(jī)構(gòu)組織專家對上報(bào)材料進(jìn)行審議，評出先進(jìn)，頒發(fā)各種獎(jiǎng)項(xiàng)。為了獲得各種創(chuàng)新獎(jiǎng)，某些地方政府趨之若鶩，每年都會(huì)向一些機(jī)構(gòu)上報(bào)材料，拉關(guān)系，走后門爭取獲得獎(jiǎng)項(xiàng)。目前，這些獎(jiǎng)項(xiàng)已經(jīng)太多，除了某些地方政府用于自吹自擂，在群眾中少有公信力和影響力?！安牧蠈彙弊畲蟮谋锥耸遣牧蠈懙煤脡闹苯佑绊懙皆u審的結(jié)果，而其未必能反映真實(shí)的工作情況。正確的做法是依法制定科學(xué)的指標(biāo)體系，對該部門是否完全落實(shí)了法律或相關(guān)政策的要求進(jìn)行評估、對日常工作進(jìn)行評估，材料僅僅用于輔助。這種方法雖然人力、財(cái)力投入較大，但是其評估能列出問題清單，結(jié)果真實(shí)可靠，對工作具有實(shí)際的推動(dòng)作用，因此應(yīng)當(dāng)是評估的主要方法。

（本文原載于《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第1期）

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[1] 田禾，中國社會(huì)科學(xué)院國家法治指數(shù)研究中心主任、法學(xué)研究所研究員、法治藍(lán)皮書主編。

[2] 截至2018年3月，《中國政府透明度指數(shù)報(bào)告》已經(jīng)連續(xù)發(fā)布9年；《中國司法透明度指數(shù)報(bào)告》連續(xù)發(fā)布7年；《中國檢務(wù)透明度指數(shù)報(bào)告》連續(xù)發(fā)布6年。

[3] 參見李林等《構(gòu)建和諧社會(huì)的法治基礎(chǔ)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013，第9—10頁。

[4] 大數(shù)據(jù)具有四個(gè)特征：一是數(shù)據(jù)量大，大數(shù)據(jù)的起始計(jì)量單位至少是P（1000T）、E（100萬T）或Z（10億T）；二是數(shù)據(jù)類型繁多，其包括網(wǎng)絡(luò)日志、音頻、視頻、圖片、地理位置信息等；三是數(shù)據(jù)價(jià)值密度相對較低，如隨著物聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用，信息感知無處不在，信息海量，但價(jià)值密度較低；四是處理速度快，時(shí)效性要求高。這是大數(shù)據(jù)區(qū)分于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的最顯著的特征，參見武峰《大數(shù)據(jù)4V 特征與六大發(fā)展趨勢》，http：//cn.chinagate.cn/news/2015-11/16/content_37074270.htm，最后訪問日期：2016年12月6日。

[5] 〔英〕維克托·邁爾·舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013，第94頁。

[6] 田禾：《法治指數(shù)及其研究方法》，《中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

[7] 田禾：《司法透明度指數(shù)及其研究方法》，《中國法律》2014年第4期。

[8] 與中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所自行開展的中國司法透明度評估不同，浙江法院陽光司法指數(shù)在方法上更為綜合，不僅有網(wǎng)絡(luò)線上評估，還有實(shí)體線下評估。

[9] 參見中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組《中國司法透明度指數(shù)報(bào)告（2015）——以法院網(wǎng)站信息公開為視角》，載李林、田禾主編《法治藍(lán)皮書：中國法治發(fā)展報(bào)告No.14（2016）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016，第223—246 頁。

[10] 深圳中院在審判執(zhí)行白皮書欄目公開了涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、行政審判、未成年人刑事審判、破產(chǎn)審判、勞動(dòng)爭議審判等領(lǐng)域白皮書。

[11] 年報(bào)（Annual Report）最早起源于企業(yè)，是企業(yè)向股東及其他利益群體提供企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況的年度綜合性報(bào)告，上市公司的年報(bào)須向社會(huì)公開。不僅企業(yè)，越來越多的公共機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)團(tuán)體也開始編制和公開年報(bào)，向社會(huì)介紹和展現(xiàn)其業(yè)績。與工作報(bào)告相比，年報(bào)的內(nèi)容更加全面、綜合。