第一節(jié) 事業(yè)單位的內(nèi)涵溯源與組織特征

一 事業(yè)單位的內(nèi)涵溯源

事業(yè)單位這一概念極其簡略，內(nèi)涵卻極度豐富。自有事業(yè)單位命名至今，名稱并未有任何改動，但實(shí)際范圍、運(yùn)作方向等都發(fā)生了很大的變化。《辭海》對“事業(yè)單位”詞條的解釋是：“受國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、所需經(jīng)費(fèi)由國庫開支、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算的部門或單位，如學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等。”^[3]《中國大百科全書》中對事業(yè)單位的概念做如下詮釋：“以增進(jìn)社會福利、滿足社會文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務(wù)為直接目的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)。”^[4]1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。”1999年《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》第十條規(guī)定：“本法所稱公益性非營利的事業(yè)單位是指依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營利為目的的教育機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、社會公共文化機(jī)構(gòu)、社會公共體育機(jī)構(gòu)和社會福利機(jī)構(gòu)等。”2014年中央編辦發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定：“本細(xì)則所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗(yàn)檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動的社會服務(wù)組織。”這一定義基本上涵蓋了事業(yè)單位所有的類型。從上述概念中不難看出，事業(yè)單位的組織使命在于以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為特征。脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)體制的事業(yè)單位在整個改革過程中一直沒有改變的是其行政化的特色：（1）國家機(jī)關(guān)主辦并主管；（2）活動遵循國家計劃；（3）業(yè)務(wù)脫離經(jīng)濟(jì)主體，一般不直接從事物質(zhì)資料生產(chǎn)，主要從事為社會提供非生產(chǎn)性服務(wù)，開展業(yè)務(wù)不以營利為目的；（4）人員列入國家編制，機(jī)構(gòu)設(shè)置由國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，工作人員一般列入國家事業(yè)編制；（5）經(jīng)費(fèi)依靠財政撥款，一般由國家財政予以全部或部分補(bǔ)助。本章在回溯事業(yè)單位概念時，主要圍繞一些核心的政策文件展開，政策變化對事業(yè)單位的規(guī)模、范圍、特性等都產(chǎn)生不同程度的影響。從事業(yè)單位內(nèi)涵的變化可以洞悉事業(yè)單位的復(fù)雜性。

過渡時期以“事業(yè)”為核心的概念。“事業(yè)”一詞具有宏大的社會建設(shè)之意，《易傳》有言曰：“形而上者謂之道，形而下者謂之器，化而裁之謂之變，推而行之謂之通，舉而措之，天下之民，謂之事業(yè)。”這一涉及民生、社會、國家建設(shè)的概念一直沿用至今，并成為事業(yè)單位概念的核心。新中國成立之前，只有承擔(dān)社會、教育、醫(yī)療等事業(yè)建設(shè)的組織，并無確切概念。追溯事業(yè)單位之概念，最早是在1952年6月27日中央人民政府政務(wù)院的《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》中指出：“決定將公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的范圍，自一九五二年七月份起，分期推廣，使全國各級人民政府、黨派、工青婦等團(tuán)體、各種工作隊(duì)以及文化、教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等事業(yè)單位的國家工作人員和革命殘廢軍人，得享受公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的待遇。”這是中央文件中第一次提及“事業(yè)單位”^[5]。在之后的概念變化中，事業(yè)單位的核心一直是“事業(yè)”，并沒有將與其相關(guān)的組織和人作為一個整體的類別劃分出去。在這段時期，事業(yè)單位是“大事業(yè)”概念，并不突出和強(qiáng)調(diào)單位的概念。國家作為社會建設(shè)的主體，在各個關(guān)乎民生和社會發(fā)展的領(lǐng)域，組織全國上下全力投入社會主義建設(shè)中，使得科學(xué)、教育、衛(wèi)生等水平迅速提高。“大事業(yè)”建設(shè)是特定歷史階段的必然選擇，用集中的權(quán)力和力量能辦“大事”，同時也反映了高度集權(quán)的大一統(tǒng)管理模式，在這種運(yùn)作模式下的事業(yè)單位，逐漸形成了“隸屬”關(guān)系依賴，并一直延續(xù)至今，事業(yè)單位的運(yùn)作已經(jīng)習(xí)慣于政府的指導(dǎo)，形成了依靠統(tǒng)一的行政權(quán)力辦“大事業(yè)”的思路。

計劃經(jīng)濟(jì)時期的“大單位”模式。隨著社會制度的不斷完善，規(guī)范劃分不同性質(zhì)的單位組織成為推進(jìn)社會主義建設(shè)的一個重要管理策略。雖然計劃經(jīng)濟(jì)時期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略重心，但面臨財政的壓力，做好內(nèi)部機(jī)構(gòu)優(yōu)化，合理分配財政資源成為一項(xiàng)必要的改革措施。1963年《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法（草案）》發(fā)布，事業(yè)單位的基本內(nèi)涵界定是：為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費(fèi)由國家事業(yè)費(fèi)開支的單位。1965年5月國家編制委員會的《關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見（草案）》中規(guī)定：凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動，生產(chǎn)的價值不能用貨幣表現(xiàn)，屬于全民所有制單位的編制，列為國家事業(yè)單位編制。

國家機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)編制的界限的劃分屬于簡單歸類，事業(yè)單位的概念體現(xiàn)較強(qiáng)的行業(yè)特色，表現(xiàn)為“大單位”制。這種“大單位”制表現(xiàn)在三個方面。其一，由于劃分標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，并沒有考慮行業(yè)的特殊性，圍繞其制定的相關(guān)政策和法規(guī)很難達(dá)到立竿見影的效果。后期的很多政策調(diào)整基本上驗(yàn)證了這一點(diǎn)，例如國家出臺崗位管理辦法之后，衛(wèi)生事業(yè)單位、教育事業(yè)單位還要根據(jù)自己的特點(diǎn)在原有的指導(dǎo)框架下重新設(shè)計自己的改革方案。其二，把科學(xué)研究、教育、文化、衛(wèi)生簡單列入事業(yè)單位，也低估了公眾對此類公共物品的需求量，夸大了國家財政的供給能力，忽視了市場和社會組織在此領(lǐng)域的作用。面對不斷增加的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，事業(yè)單位不斷地擴(kuò)充，從中央到地方，事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)在壯大，數(shù)量也在不斷增加。其三，事業(yè)單位之大還在于“單位”的特色性^[6]，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，人們首先生活在單位內(nèi)，而后通過單位生活在國家中，單位不僅提供給國人以終身的職業(yè)，國人還通過單位享有公費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育。^[7]而對于這些具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的社會需求，很多單位可以舉辦，每個單位基本形成了自己的小社會。值得補(bǔ)充的是，“文革”時期盡管各類社會建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，但文化類事業(yè)單位，諸如廣播站、報紙等宣傳性質(zhì)的單位，可謂“一枝獨(dú)秀”，陣容不斷擴(kuò)大。然而，盡管在概念上屬于事業(yè)單位，但除了進(jìn)行政治性宣傳之外，并沒有實(shí)現(xiàn)文化類事業(yè)單位的核心使命。在這一時期，事業(yè)單位和其他組織一樣糅合在一個文化潮流之中，丟掉了組織自身的價值。

商品經(jīng)濟(jì)時期的企業(yè)化探索。財政壓力一直是事業(yè)單位改革的一個重要動力源，市場經(jīng)濟(jì)概念的提出將事業(yè)單位“推過了自身的邊界”。1980年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開支，反對浪費(fèi)的通知》指出，國家對事業(yè)單位以及行政機(jī)構(gòu)探索節(jié)約自留，增收歸自己所用，積極提高單位勤儉節(jié)約的積極性；鼓勵有條件的事業(yè)單位充分拓展功能并深掘自我潛能，鼓勵積極的創(chuàng)收，以實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展與事業(yè)發(fā)展的共贏。1985年國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位獎金稅暫行規(guī)定》，第一條規(guī)定“為了鼓勵事業(yè)單位向經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)自給過渡，使事業(yè)單位有計劃地逐步提高職工收入水平，并從宏觀上控制消費(fèi)基金的過快增長，特制定本規(guī)定”。1989年，財政部令2號《關(guān)于事業(yè)單位財務(wù)管理的若干規(guī)定》第一條規(guī)定，為加強(qiáng)事業(yè)單位的財務(wù)管理，提高資金使用效益，增強(qiáng)事業(yè)單位的活力，推動事業(yè)發(fā)展。第二條規(guī)定，事業(yè)單位預(yù)算管理形式主要分為：全額預(yù)算管理；差額預(yù)算管理；自收自支管理。1992年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》（中發(fā)〔1992〕5號）提出對事業(yè)單位的政策是：“堅持誰投資、誰所有、誰受益的原則，不能過多依賴國家投資”“實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，做到自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。現(xiàn)有的大部分福利型、公益型和事業(yè)型第三產(chǎn)業(yè)單位要逐步向經(jīng)營型轉(zhuǎn)變，實(shí)行企業(yè)化管理”。^[8]

這段時期的事業(yè)單位市場化傾向是比較明顯的，鼓勵事業(yè)單位走市場化路線有效調(diào)動了事業(yè)單位的活力，也減少了國家財政的壓力。但事業(yè)單位過度的市場化問題，逾越了其“公共服務(wù)”的界限，帶來了不少社會問題。在教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位體現(xiàn)得尤為明顯，關(guān)乎民生的“公共產(chǎn)品”提供者一旦市場化，公眾的生活成本和生活質(zhì)量不可避免會受到影響。事業(yè)單位的內(nèi)涵并沒有發(fā)生變化，^[9]但是其包括的對象和范圍有一定的增加和擴(kuò)充。很多新成立的組織更愿意在事業(yè)單位的框架下運(yùn)作，因?yàn)檫@既有財政、稅收的支持，又可以積極探索市場化。在這一時期，國家對事業(yè)單位管理的目標(biāo)是追求“盤活”，事業(yè)單位的宗旨和服務(wù)對象盡管清晰，但維持自身運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)不足，事業(yè)單位學(xué)習(xí)企業(yè)化的改革解決的是自身生存的問題，并在這個過程中吸納了企業(yè)管理和運(yùn)作的有效經(jīng)驗(yàn)，也更清晰地區(qū)分了事業(yè)單位中“混入”的企業(yè)部分，而當(dāng)其突破生存之后，無法遏制自身對經(jīng)濟(jì)利益的訴求，由此帶來了事業(yè)單位公益性不明的問題，也影響到了正常的市場秩序。

改革新階段：突出公益服務(wù)核心。1996年，中編辦在《關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》中指出，“遵循政事分開的方向”“根據(jù)事業(yè)單位的不同情況，分類進(jìn)行改革”“撤并壓縮不適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的事業(yè)單位”“要推進(jìn)有條件的全額撥款的事業(yè)單位按照有關(guān)規(guī)定開展有償服務(wù)，逐步向差額補(bǔ)貼過渡；差額補(bǔ)貼的事業(yè)單位，要進(jìn)一步創(chuàng)造條件，向自收自支或企業(yè)化管理過渡”。這為推進(jìn)事業(yè)單位分類改革奠定了基礎(chǔ)，糅合行政、企業(yè)、社會三類功能的事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下探索適合自己的發(fā)展道路。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的頒布，意味著事業(yè)單位有了專屬性法規(guī)。依照《民法總則》，具備法人條件，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，提供公益服務(wù)設(shè)立的事業(yè)單位，經(jīng)依法登記成立，取得事業(yè)單位法人資格；依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有事業(yè)單位法人資格。登記管理制度的建立暗示著對事業(yè)單位的行政管控的弱化，更多的將是在既定法律框架之下，提升事業(yè)單位自主運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。2011年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，其原則是“堅持以人為本，把提高公益服務(wù)水平、滿足人民群眾需求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)……充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、社會力量參與和市場機(jī)制的作用……實(shí)現(xiàn)公益服務(wù)提供主體多元化和提供方式多樣化……”這次分類不僅要進(jìn)一步厘清行政功能、公益功能和企業(yè)功能，還對保留下來的具有公益功能的事業(yè)單位做進(jìn)一步的細(xì)分，不僅要突出事業(yè)單位的公益性，還要通過財政手段、市場手段充分發(fā)揮事業(yè)單位的公益性功能。

在市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的情勢下，政府、事業(yè)單位、企業(yè)的功能定位更加清晰。盡管事業(yè)單位還保留著一些傳統(tǒng)性特征——管理體制上行政化、經(jīng)費(fèi)來源上供給化、人員編制上干部化、職能目標(biāo)上計劃化、資源配置上指令化、行為模式上“雙規(guī)化”，^[10]但其功能定位不斷清晰并得到強(qiáng)化，不能從簡單的概念上來確定事業(yè)單位的功能。1965年5月國家編制委員會《關(guān)于劃分國家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見（草案）》和1999年《中華人民共和國公益事業(yè)捐助法》中對事業(yè)單位的定義基本相同，但是其包含的組織數(shù)量、社會作用的發(fā)揮都發(fā)生了巨大的變化。類似于國外的非營利組織，事業(yè)單位改革延續(xù)的是非營利組織的社會功能定位，不同的是，事業(yè)單位對所包含的“國有”特色成分還難以割舍。

事業(yè)單位的改革過程不僅僅是自上而下的改革過程，同時還是一個政策的權(quán)衡過程，與公共預(yù)算、公共財政的體制改革相配套。某個事業(yè)單位是否能夠繼續(xù)生存，要看社會是否需要這種服務(wù)，是否愿意為這種服務(wù)買單。盡管事業(yè)單位在不同時期有不同的內(nèi)涵，從起初的以事業(yè)為核心，到以單位為中心，再到以市場為主導(dǎo)，最后回歸到公共服務(wù)本身，從而完成了一個循環(huán)圈，但這個循環(huán)圈不是簡單的物理運(yùn)動，而是產(chǎn)生部分質(zhì)變的化學(xué)反應(yīng)。然而，從整體上看，事業(yè)單位的組織特性除了受到政治和政策影響之外，事業(yè)單位主體成員的性質(zhì)也是決定其組織特性的關(guān)鍵因素之一。我們可以從事業(yè)單位的整體特征中洞悉這一影響的來源。

二 事業(yè)單位的組織特征

從事業(yè)單位產(chǎn)生的歷史背景以及政策沿革來看，時代對事業(yè)單位范圍、功能等方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。因此，從歷史沿革角度分析事業(yè)單位的組織特性更能反映事業(yè)單位的組織特征。事業(yè)單位的形成通常被看作政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會體制的產(chǎn)物，中國特色事業(yè)單位形成源于以下原因：新中國成立初期新形勢下迫切需要建立管辦合一的社會福利體制；計劃經(jīng)濟(jì)體制下政事不分的傳統(tǒng)管理；社會化組織的缺失；法人治理結(jié)構(gòu)不完善等。依法成立、從事公益服務(wù)、具有非營利性、具有國有資產(chǎn)成分等可以視為事業(yè)單位的一般性特征。從事業(yè)單位政策沿革的框架下，不難歸納出事業(yè)單位的特色，而這些特色也深深影響到與其匹配的人事管理制度。

第一，公共服務(wù)與服務(wù)行政的雙重使命。從組織學(xué)角度看，事業(yè)單位的使命在于有效提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，在具體運(yùn)作中，其供給方式充斥著行政性，帶有壟斷特點(diǎn)，供給范圍延伸過寬，供給效率并不高。正如不少學(xué)者對中國公共服務(wù)的批判：公共服務(wù)的壟斷只能導(dǎo)致服務(wù)的低效率和無效率，已經(jīng)不能回應(yīng)全球化時代多樣化公共服務(wù)的需求。^[11]從世界范圍看，公共服務(wù)的提供者既有政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也有社會組織和企業(yè)，不同國家由于市場化程度不同、政體不同，公共服務(wù)提供者比例是有差異的。一是以政府為主體，以權(quán)力運(yùn)作方式滿足公共需要為目的，來提供公共服務(wù)的權(quán)威型模式；二是以私人營利組織為主體，以市場交易方式，并以贏利為目的而提供公共服務(wù)的商業(yè)型模式；三是以非營利組織或公民個人為主體，以慈善幫扶方式和以滿足社會需要為目的而提供公共服務(wù)的志愿型模式。^[12]無論是分類改革之前，還是分類改革之后存留下的事業(yè)單位，其服務(wù)模式基本屬于權(quán)威型模式。隨著市場化程度的提高，志愿者群體的壯大和社會組織的健全，公共服務(wù)模式就不斷地轉(zhuǎn)向商業(yè)型模式和志愿型模式。但是，圍繞由誰提供公共服務(wù)更有效率的問題并沒有一個定論。針對不同公共產(chǎn)品的特性，采取多元化的供給模式是有必要的。在國內(nèi)，權(quán)威型模式占據(jù)主體地位，商業(yè)型模式和志愿型模式僅占極少數(shù)。造成這種現(xiàn)象的原因是權(quán)威型模式的存在往往排擠商業(yè)型模式和志愿型模式，另一部分原因在于事業(yè)單位的定義是一個籠統(tǒng)的概念，其本身也包含了商業(yè)型模式和志愿型模式，對應(yīng)原來的公益三類單位和慈善協(xié)會等。事業(yè)單位分類改革的思路，也反映了事業(yè)單位原本龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)。^[13]

與大多數(shù)提供公共服務(wù)的組織不同，事業(yè)單位既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，也是安排者。一般而言，公共服務(wù)體系中包含三類參與者：消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者。^[14]通常生產(chǎn)者是多元的，政府、企業(yè)、社會組織都是生產(chǎn)者，而安排者通常只有政府機(jī)構(gòu)或帶有一定行政權(quán)力的政府衍生機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位和政府一樣具有生產(chǎn)者和安排者兩種身份。在歐美國家，從公共物品的性質(zhì)來看，純公共物品應(yīng)由政府生產(chǎn)和安排，諸如國防、基礎(chǔ)教育和醫(yī)療等，也只有站在純公共物品角度上，政府才扮演生產(chǎn)者和安排者兩種角色。事業(yè)單位承擔(dān)了大量的準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)，由于其公有性質(zhì)的特點(diǎn)，其在運(yùn)作中過于依附政府，在一些市場領(lǐng)域擠占了企業(yè)和社會組織的生產(chǎn)空間。

事業(yè)單位的人事制度安排、經(jīng)費(fèi)來源等特點(diǎn)，也決定了其在政府管控之下的另一個特殊的使命，即作為政府改革的緩沖區(qū)，消化改革不動的資源。伴隨著政府機(jī)構(gòu)的每次改革，事業(yè)單位都會做好相應(yīng)的調(diào)整，承接項(xiàng)目，承擔(dān)改革掉的職能，吸納人員安排等。由于隸屬和管束關(guān)系的存在，事業(yè)單位一方面是公共服務(wù)的提供者，另一方面也為政府提供內(nèi)部的公共服務(wù)。很多行政部門都具有自己的事業(yè)單位，例如研究院、研究中心等，其主要職能是承擔(dān)行政機(jī)構(gòu)的研究課題，為行政機(jī)構(gòu)提供政策參考等。行政部門自設(shè)的醫(yī)院、學(xué)校等也解決了行政機(jī)構(gòu)工作人員的生活和發(fā)展問題，此類事業(yè)單位的設(shè)立反映了圍繞行政運(yùn)作而成立的一個生態(tài)系統(tǒng)，即單個的組織都是一個小社會，不需要通過走向市場就能實(shí)現(xiàn)自給自足。

第二，組織類型、職業(yè)類型的多樣性。事業(yè)單位類型的多樣性體現(xiàn)在多個方面。按行業(yè)劃分，有教育、文化、培訓(xùn)、衛(wèi)生、交通等；按服務(wù)對象又可分為外事、司法、財政、工業(yè)等；按財政撥款方式分為全額、差額、自收自支等；按社會功能劃分，又有行政類、社會公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類、核定為事業(yè)編制的社會團(tuán)體等；按公益性質(zhì)的成分劃分，又分為公益一類、公益二類、公益三類^[15]……

從隸屬關(guān)系角度對事業(yè)單位進(jìn)行劃分，從縱向上看，事業(yè)單位主要分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)所屬事業(yè)單位五類。另外，還有中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)和共同領(lǐng)導(dǎo)（兩個部門共同領(lǐng)導(dǎo)，以一方為主）的事業(yè)單位^[16]，以及企業(yè)所屬的事業(yè)單位（例如大公司下屬的學(xué)校、研究單位等）。從橫向上看，事業(yè)單位主要分為黨委、政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院、民主黨派、社會團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)實(shí)體和其他系統(tǒng)所屬的事業(yè)單位等。

從社會職業(yè)角度看，事業(yè)單位的從業(yè)者幾乎涵蓋了所有的職業(yè)。1999年版的《中華人民共和國職業(yè)分類大典》把我國職業(yè)劃分為由大到小、由粗到細(xì)的四個層次：大類（8個）、中類（66個）、小類（413個）、細(xì)類（1838個）。在八個大類中，除了第七大類“軍人”以外，其他大類職業(yè)都會出現(xiàn)在事業(yè)單位中。^[17]第二大類“專業(yè)技術(shù)人員”對應(yīng)事業(yè)單位中的專業(yè)技術(shù)崗位，第一大類中的“事業(yè)單位負(fù)責(zé)人”和第三大類的“辦事人員和有關(guān)人員”對應(yīng)事業(yè)單位的管理崗位，而事業(yè)單位中的工勤崗位，對應(yīng)剩下各類職業(yè)中的工人。

事業(yè)單位類型的多樣性和復(fù)雜性決定了科學(xué)的分類成為一項(xiàng)重要的課題，按照不同的原則和標(biāo)準(zhǔn)，將產(chǎn)生（原則上不再增加）或消除部分事業(yè)單位。事業(yè)單位社會功能變遷是一個從擴(kuò)張到緊縮的過程，由于功能延伸并沒有顧忌市場、政府的邊界問題，事業(yè)單位功能與企業(yè)、政府相互交叉，造成了政事、事企不分的普遍現(xiàn)象。改革開放以來，人們在物質(zhì)、精神、文化、醫(yī)療等方面呈現(xiàn)更多的需求，事業(yè)單位由于“包辦”服務(wù)的慣性，依然不斷地壯大，擠占了市場和政府的一些“職能空間”，也由此面臨按三類組織功能分類改革和削減的新要求。事業(yè)單位的“減法”運(yùn)算在實(shí)踐當(dāng)中并非削減事業(yè)單位的數(shù)量和財政撥款，而是對現(xiàn)有事業(yè)單位性質(zhì)的重新界定，考慮到單位社會影響、功能強(qiáng)弱、生存狀況等因素，最終的分類也是在事業(yè)單位多樣性中尋找穩(wěn)定的共性和持續(xù)的公共價值，實(shí)現(xiàn)繁而不亂的管理和運(yùn)作局面。

第三，知識、技術(shù)密集型。事業(yè)單位是典型的知識密集型組織，在《中華人民共和國職業(yè)分類大典》的第二大類——專業(yè)技術(shù)人員所包含的14個中類中，從哲學(xué)研究人員、經(jīng)濟(jì)學(xué)研究人員到體育研究人員等基本屬于高校和科研院所的主要工作人員。測繪工程技術(shù)人員、兵器工程技術(shù)人員、郵電工程技術(shù)人員、森林保護(hù)工程技術(shù)人員、醫(yī)生、護(hù)士等也都被納入醫(yī)療、交通等事業(yè)單位中。這些工作大都需要一定的專業(yè)技術(shù)支撐，從業(yè)者的知識和技能水平一般都達(dá)到了較高的水平。

據(jù)統(tǒng)計，我國目前有126萬個事業(yè)單位，共計3000多萬名正式職工，其中教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量三項(xiàng)相加，占正式職工總數(shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員占到一半左右；離退休人員900萬人，事業(yè)單位職員超過4000萬人，^[18]按照原國家人事部發(fā)布的《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》實(shí)施意見規(guī)定，事業(yè)單位三類崗位的結(jié)構(gòu)比例由政府人事行政部門和事業(yè)單位主管部門確定，控制標(biāo)準(zhǔn)如下。（1）主要以專業(yè)技術(shù)提供社會公益服務(wù)的事業(yè)單位，應(yīng)保證專業(yè)技術(shù)崗位占主體，一般不低于單位崗位總量的70%。（2）主要承擔(dān)社會事務(wù)管理職責(zé)的事業(yè)單位，應(yīng)保證管理崗位占主體，一般應(yīng)占單位崗位總量的一半以上。（3）主要承擔(dān)技能操作維護(hù)、服務(wù)保障等職責(zé)的事業(yè)單位，應(yīng)保證工勤技能崗位占主體，一般應(yīng)占單位崗位總量的一半以上。總體上看，事業(yè)單位的專業(yè)技能崗位在總量上占優(yōu)勢。一方面是由于科、教、文、衛(wèi)等行業(yè)對知識和專業(yè)技術(shù)要求較高，另一方面則是由于事業(yè)單位所提供的制度保障吸引了大量高學(xué)歷人才。

第四，財政支持和編制控制。事業(yè)單位的公益目的和國有資產(chǎn)成分特點(diǎn)決定了事業(yè)單位的運(yùn)行在需要財政支持的同時，還應(yīng)對事業(yè)單位的規(guī)模進(jìn)行合理的調(diào)控。事業(yè)單位的財政支持是分類的，既包括全額撥款單位，也包括自收自支性質(zhì)的單位。財政撥款支持事業(yè)單位的目的在于補(bǔ)貼其向社會生產(chǎn)和公眾提供的公益服務(wù)，其創(chuàng)造的價值不能完全用貨幣表現(xiàn)，按照公益性的成分多少、自身發(fā)展?fàn)顩r等，來給予不同的財政補(bǔ)助。這種差額性的財政補(bǔ)助也正從側(cè)面表明事業(yè)單位具有一定盈利能力，但并不被允許以營利為目的。其收入方式是多元化的，包括財政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入等^[19]。

盡管事業(yè)單位的收入多元化，但事業(yè)單位的財政壓力也在不斷地增加。126萬個事業(yè)單位，3000多萬名正式職工，900萬名離退休人員，這一數(shù)據(jù)足以讓財政壓力劇增。長期以來事業(yè)單位編制缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃和約束，再加上一直壓縮的行政編制人員不斷轉(zhuǎn)向事業(yè)編制，事業(yè)編制數(shù)量擴(kuò)張過度。同時，由于既有財政補(bǔ)助，又有盈利能力，不少事業(yè)單位的薪酬水平高于機(jī)關(guān)，相比企業(yè)來說，事業(yè)編制的待遇相對較低卻穩(wěn)定。這種薪酬格局也吸引了大量的人員。有報道稱，2010年10月某市面向社會公開招聘457名具有事業(yè)編制的環(huán)衛(wèi)工人，報考人數(shù)達(dá)到1.1萬人，比例高達(dá)25∶1，最終錄取的人員中本科學(xué)歷占到81%。^[20]

事業(yè)單位數(shù)量和規(guī)模都相當(dāng)龐大，但在以公共服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)存在財政資源利用率低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，亟須對事業(yè)單位進(jìn)行分類改革以“純化”其性質(zhì)，提升其公益屬性。事業(yè)單位新出臺的相關(guān)規(guī)定對事業(yè)單位分類改革進(jìn)行編制數(shù)量嚴(yán)控，分類工作期間原則上不再新設(shè)事業(yè)單位，不再新增事業(yè)編制。確因工作需要的，在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制總量內(nèi)調(diào)劑解決。^[21]隨著公眾對公共服務(wù)需求量的不斷增加，減少財政支持和精減編制并不能成為事業(yè)單位改革的主要手段，但財政、編制作為一種重要的保障性因素依然是事業(yè)單位的核心內(nèi)容。