第一章 導(dǎo)論

一 研究背景

中國(guó)農(nóng)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，特別是以合作社為載體，促進(jìn)形成農(nóng)戶(hù)縱向協(xié)作、橫向合作機(jī)制，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、優(yōu)化農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。理論研究和實(shí)踐發(fā)展證明，微觀組織層次的農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，而且完善的合作社治理體系有利于穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入；在中觀層次，農(nóng)民合作社是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的重要中介組織，有效的合作社治理對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展具有重要影響；在宏觀層次，農(nóng)民合作社是國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重要主體^[1]，逐步推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的合作經(jīng)營(yíng)制度，是國(guó)家提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織化程度的基礎(chǔ)性制度。但現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)既缺乏符合合作理論規(guī)范支持的農(nóng)民合作社，也缺乏符合《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》（2007，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《合作社法》）規(guī)制要求的農(nóng)民合作社，即中國(guó)缺乏真正意義上的合作社，現(xiàn)有合作社多是空殼合作社、公司化的市場(chǎng)組織（鄧衡山等，2016）。由此可見(jiàn)，中國(guó)政府通過(guò)頒布《合作社法》，依法賦予既符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性又符合農(nóng)戶(hù)小規(guī)模生產(chǎn)、分散化經(jīng)營(yíng)屬性的弱勢(shì)群體組織發(fā)展權(quán)，被以涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村精英群體為主的強(qiáng)勢(shì)群體非法剝奪，即農(nóng)村精英群體、強(qiáng)勢(shì)群體以各種方式，借用農(nóng)民合作社的“殼”，剝奪了政府依法賦予農(nóng)民這種中國(guó)體量最大、分布最廣、發(fā)展壁壘最多、發(fā)展難度最大的弱勢(shì)群體的組織發(fā)展權(quán)。因此，規(guī)范農(nóng)民合作社治理，提高農(nóng)民合作社治理績(jī)效，是值得理論界、決策層和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)界高度重視的重大問(wèn)題。

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)有序性是改進(jìn)合作社治理績(jī)效的前提

在農(nóng)民合作社治理結(jié)構(gòu)中，成員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理人是合作社內(nèi)部結(jié)構(gòu)的主體組成部分，是合作社治理的重要載體。但農(nóng)業(yè)制度環(huán)境、市場(chǎng)制度環(huán)境、政策運(yùn)行環(huán)境是影響農(nóng)民合作社治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及運(yùn)行效果的重要外部環(huán)境，是影響弱勢(shì)群體合作的重要因素。

我國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展起步晚、覆蓋面窄，但發(fā)展速度快（黃祖輝等，2002）。根據(jù)國(guó)家工商行政管理總局統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表1-1），截至2016年6月底，中國(guó)登記注冊(cè)的農(nóng)民合作社數(shù)量為166.90萬(wàn)戶(hù)，入社農(nóng)戶(hù)約占全國(guó)農(nóng)戶(hù)總數(shù)的42.70%。^[2]但我國(guó)農(nóng)民合作社仍處于初級(jí)發(fā)展向成熟期過(guò)渡階段，尚未建立起合理有效的治理體系及制度安排，存在明顯的精英俘獲（馬彥麗、孟彩英，2008）、治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范（徐旭初、吳彬，2010）、服務(wù)功能不完善、行政干預(yù)嚴(yán)重、運(yùn)行活力不足，以及發(fā)展不穩(wěn)定甚至逆組織化（王鵬、霍學(xué)喜，2012）問(wèn)題，對(duì)農(nóng)戶(hù)的吸引力和帶動(dòng)力仍然很弱（孫亞范，2008）。

表1-1 全國(guó)農(nóng)民合作社數(shù)量與出資總額情況（2008～2015年）

隨著合作社規(guī)模擴(kuò)大和成員數(shù)量增長(zhǎng)，成員異質(zhì)性^[3]逐漸增強(qiáng)，成員間的利益沖突也會(huì)愈加嚴(yán)重，并影響合作社持續(xù)發(fā)展。多數(shù)成員只對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域比較熟悉，缺乏市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)能力及參與相關(guān)組織治理的能力，而核心成員卻利用普通成員的有限知識(shí)牟取私利，產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。在合作社內(nèi)部治理過(guò)程中，當(dāng)面臨信息不對(duì)稱(chēng)、有限理性情境，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民合作社很難建立完全契約來(lái)解決治理問(wèn)題時(shí)，改進(jìn)合作社治理就是值得關(guān)注的問(wèn)題（王軍，2010）。此外，市場(chǎng)需求變化與競(jìng)爭(zhēng)程度、與合作社存在業(yè)務(wù)往來(lái)的企業(yè)資本狀況及其利益訴求，以及政府的財(cái)政、稅收、金融等扶持政策，都會(huì)對(duì)農(nóng)民合作社內(nèi)部治理及運(yùn)行模式產(chǎn)生影響。

根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化狀況判斷，農(nóng)民合作社治理狀況主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)民合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)松散，治理效率較低（USDA，2012）；二是農(nóng)民合作社所處區(qū)域環(huán)境差，難以與制度環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境相適應(yīng)，治理結(jié)構(gòu)及模式優(yōu)化難度大。組織治理的本質(zhì)是促進(jìn)組織有序發(fā)展，但中國(guó)農(nóng)民合作社尚未構(gòu)建有序的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，也未形成利益相關(guān)者間合理的利益制衡機(jī)制。如何協(xié)調(diào)合作社利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，優(yōu)化合作社治理模式，促進(jìn)合作社持續(xù)有效發(fā)展成為亟待解決的問(wèn)題。

（二）產(chǎn)權(quán)制度安排是合作社治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)

合作社治理產(chǎn)生的根源是其所有權(quán)與控制權(quán)分離，本質(zhì)是所有者、控制者和惠顧者的統(tǒng)一。合作社內(nèi)部治理的相關(guān)利益主體主要包括成員大會(huì)^[4]、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理人（理事長(zhǎng)）等。在合作社治理過(guò)程中，全體成員通過(guò)成員大會(huì)選舉產(chǎn)生理事會(huì)，產(chǎn)生以全體成員為委托人、理事會(huì)為代理人的委托-代理關(guān)系；理事會(huì)成員選舉產(chǎn)生理事長(zhǎng)，產(chǎn)生以理事會(huì)為委托人、理事長(zhǎng)為代理人的委托-代理關(guān)系。但在合作社實(shí)踐中，多數(shù)合作社存在大股東控制問(wèn)題。由于股權(quán)結(jié)構(gòu)差異，全體成員分化為普通成員和核心成員，在核心成員控制下通過(guò)選舉產(chǎn)生理事會(huì)和理事長(zhǎng)，一方面，產(chǎn)生內(nèi)部人控制問(wèn)題，核心成員剝奪普通成員權(quán)利，扭曲了合作社服務(wù)成員的作用，影響了其功能的發(fā)揮；另一方面，產(chǎn)生普通成員“搭便車(chē)”問(wèn)題，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者監(jiān)督失效，使合作社治理失范，不利于改善合作社治理績(jī)效。

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是所有權(quán)、控制權(quán)與收益權(quán)的集合。《合作社法》對(duì)農(nóng)民合作社的公共產(chǎn)權(quán)和個(gè)人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了初步界定^[5]，體現(xiàn)了對(duì)合作社中農(nóng)民成員主體地位的保護(hù)。但該法在執(zhí)行過(guò)程并未有效解決農(nóng)民合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題。

（1）合作社成員個(gè)人產(chǎn)權(quán)難以清晰界定。農(nóng)民合作社是由弱勢(shì)群體組成的自愿和民主的互助性經(jīng)濟(jì)組織。合作社多數(shù)普通成員在資金、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等方面能力有限，且合作社是在不同主導(dǎo)模式下發(fā)展起來(lái)的，其投資主體多元化，因此發(fā)展初期很難將合作社產(chǎn)權(quán)明確到個(gè)人，這種模糊的原始產(chǎn)權(quán)關(guān)系會(huì)隨著合作組織規(guī)模的擴(kuò)大而逐步加強(qiáng)，最終使個(gè)人產(chǎn)權(quán)難以清晰界定。

（2）產(chǎn)權(quán)制度安排模糊難以有效激勵(lì)合作社成員。產(chǎn)權(quán)關(guān)系既是一種激勵(lì)代理人的利益關(guān)系，也是一種約束委托人的責(zé)任關(guān)系。合理的產(chǎn)權(quán)關(guān)系既可使委托人和代理人獲得收益，也可以約束委托人和代理人的治理行為。但在合作社產(chǎn)權(quán)制度安排中，合作社缺乏投資激勵(lì)、人力資本激勵(lì)和穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)。合作社普遍面臨經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、資金短缺、人才匱乏等問(wèn)題，入股資金和公積金是組織運(yùn)行和發(fā)展的重要資金支持，成員退社自由使合作社資金基礎(chǔ)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，對(duì)經(jīng)理人激勵(lì)不足，成員缺乏監(jiān)督激勵(lì)，導(dǎo)致合作社治理失范。

（3）股權(quán)結(jié)構(gòu)、民主管理和成員惠顧關(guān)系導(dǎo)致利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)缺乏公平性。股權(quán)結(jié)構(gòu)指合作社不同利益主體的股權(quán)比例（出資比例），是所有權(quán)的體現(xiàn)；民主管理是合作社成員對(duì)合作社的共同管理，是控制權(quán)的體現(xiàn)；成員惠顧是合作社成員與合作社業(yè)務(wù)往來(lái)的交易量（額），是惠顧權(quán)的體現(xiàn)。模糊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系難以形成合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)、民主管理方式和較高的成員惠顧，無(wú)法對(duì)不同行為主體進(jìn)行激勵(lì)約束，導(dǎo)致普通成員“搭便車(chē)”行為，核心成員機(jī)會(huì)主義行為以及普通成員與核心成員發(fā)生利益沖突。此外，當(dāng)合作社發(fā)展到一定階段，會(huì)吸收新成員，由于初始產(chǎn)權(quán)不清晰，則易產(chǎn)生老成員與新社員利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不公平的問(wèn)題。

（三）依法規(guī)制是提高合作社治理績(jī)效的保障

新修訂的《合作社法》的頒布標(biāo)志著我國(guó)合作社進(jìn)入有法可依的階段。其成立目的是支持和引導(dǎo)合作社的發(fā)展，規(guī)范合作社的組織和行為，保護(hù)合作社及其成員的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。^[6]《合作社法》在合作社設(shè)立和登記，成員、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理，合并、分立、解散和清算以及法律責(zé)任等方面都做出相應(yīng)規(guī)定，解決了長(zhǎng)期以來(lái)制約農(nóng)民合作社發(fā)展的法律地位、組織屬性、利益分配與內(nèi)部治理等一系列重大問(wèn)題（張滿(mǎn)林，2007：2）。各級(jí)地方政府也出臺(tái)了關(guān)于合作社發(fā)展的登記、會(huì)計(jì)、示范章程等方面的法律政策。

在農(nóng)民合作社實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中，存在諸多影響合作社規(guī)范化發(fā)展的一系列深層次矛盾和問(wèn)題，導(dǎo)致合作社的組織優(yōu)勢(shì)并未得到充分發(fā)揮。表現(xiàn)為：一是合作社的發(fā)展需要與外部環(huán)境和條件相協(xié)調(diào)，即要因地制宜地對(duì)合作社進(jìn)行符合合作社法的規(guī)范化治理。二是需要健全的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、有效的治理行為和合理的治理模式對(duì)合作社進(jìn)行綜合治理。但多數(shù)合作社運(yùn)行過(guò)程并不符合法律規(guī)定。此外，《合作社法》的有些條款還不夠完善、闡述不清晰，使合作社在治理和運(yùn)行過(guò)程中無(wú)所適從，如成員出資具有不確定性、盈余分配制度不完善、政府扶持政策不健全等。隨著合作社外部條件的改善，《合作社法》規(guī)制功能的有效發(fā)揮是合作社規(guī)范運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的保障。

（四）以蘋(píng)果合作社為案例研究合作社治理具有典型性

蘋(píng)果是商品化和市場(chǎng)化程度較高的農(nóng)產(chǎn)品，相比糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)比較充分，蘋(píng)果產(chǎn)品市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則更接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。目前，蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)已不僅僅是質(zhì)量、價(jià)格、品種和單個(gè)蘋(píng)果種植戶(hù)（即果農(nóng)，下同）的競(jìng)爭(zhēng)，而且是包括品牌、技術(shù)、信息、經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)方式在內(nèi)的系統(tǒng)綜合性競(jìng)爭(zhēng)。單個(gè)果農(nóng)由于種植規(guī)模較小，缺乏科學(xué)種植技術(shù)和銷(xiāo)售管理知識(shí)，其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱，從而產(chǎn)生將分散果農(nóng)組織起來(lái)、共同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的蘋(píng)果種植戶(hù)合作社（即蘋(píng)果合作社，下同）。蘋(píng)果合作社依托當(dāng)?shù)靥O(píng)果產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為廣大果農(nóng)提供產(chǎn)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，產(chǎn)中的技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)后的產(chǎn)品銷(xiāo)售、加工、儲(chǔ)藏等相關(guān)服務(wù)，有效解決了“小果農(nóng)”與“大市場(chǎng)”的聯(lián)結(jié)問(wèn)題。在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中，蘋(píng)果合作社在果業(yè)增效和果農(nóng)增收等方面發(fā)揮了重要作用。

蘋(píng)果合作社是增加果農(nóng)種植收入、提高蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)化水平的重要途徑，因此從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度考慮，依托蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)研究蘋(píng)果合作社治理問(wèn)題具有典型性和代表性。

綜上所述，隨著外部環(huán)境逐步完善和成熟，健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、有效的治理行為、合理的治理模式以及組織內(nèi)、外部治理協(xié)調(diào)發(fā)展是提高合作社治理效率、改進(jìn)合作社治理績(jī)效、促進(jìn)合作社規(guī)范運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。合作社在未來(lái)發(fā)展過(guò)程中，該如何設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，何種治理結(jié)構(gòu)模式更有利于合作社持續(xù)發(fā)展；成員能否成為合作社利益主體，其經(jīng)濟(jì)利益能否得到有效維護(hù)，成員民主權(quán)利能否得到有效保障；如何評(píng)價(jià)合作社治理績(jī)效；合作社能否在蘋(píng)果產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?zhuān)業(yè)化過(guò)程中發(fā)揮更大的作用，這些問(wèn)題都取決于蘋(píng)果合作社的治理過(guò)程。