第一章 導論

一 研究背景

中國農業正處于轉型發展階段，創新農業經營制度，特別是以合作社為載體，促進形成農戶縱向協作、橫向合作機制，培育新型農業經營主體，是擴大農業經營規模、優化農業組織結構、提高農業生產效率和綜合競爭力的重要途徑。理論研究和實踐發展證明，微觀組織層次的農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，而且完善的合作社治理體系有利于穩定和增加農民收入；在中觀層次，農民合作社是農業產業組織的重要中介組織，有效的合作社治理對農業產業化發展具有重要影響；在宏觀層次，農民合作社是國家實施農業發展政策的重要主體^[1]，逐步推進家庭經營基礎上的合作經營制度，是國家提高農業產業組織化程度的基礎性制度。但現實中，中國既缺乏符合合作理論規范支持的農民合作社，也缺乏符合《中華人民共和國農民專業合作社法》（2007，以下簡稱《合作社法》）規制要求的農民合作社，即中國缺乏真正意義上的合作社，現有合作社多是空殼合作社、公司化的市場組織（鄧衡山等，2016）。由此可見，中國政府通過頒布《合作社法》，依法賦予既符合農業產業屬性又符合農戶小規模生產、分散化經營屬性的弱勢群體組織發展權，被以涉農企業、農村精英群體為主的強勢群體非法剝奪，即農村精英群體、強勢群體以各種方式，借用農民合作社的“殼”，剝奪了政府依法賦予農民這種中國體量最大、分布最廣、發展壁壘最多、發展難度最大的弱勢群體的組織發展權。因此，規范農民合作社治理，提高農民合作社治理績效，是值得理論界、決策層和農業產業界高度重視的重大問題。

（一）內部結構有序性是改進合作社治理績效的前提

在農民合作社治理結構中，成員大會、理事會、監事會和經理人是合作社內部結構的主體組成部分，是合作社治理的重要載體。但農業制度環境、市場制度環境、政策運行環境是影響農民合作社治理結構設計及運行效果的重要外部環境，是影響弱勢群體合作的重要因素。

我國農民合作社發展起步晚、覆蓋面窄，但發展速度快（黃祖輝等，2002）。根據國家工商行政管理總局統計（見表1-1），截至2016年6月底，中國登記注冊的農民合作社數量為166.90萬戶，入社農戶約占全國農戶總數的42.70%。^[2]但我國農民合作社仍處于初級發展向成熟期過渡階段，尚未建立起合理有效的治理體系及制度安排，存在明顯的精英俘獲（馬彥麗、孟彩英，2008）、治理結構不規范（徐旭初、吳彬，2010）、服務功能不完善、行政干預嚴重、運行活力不足，以及發展不穩定甚至逆組織化（王鵬、霍學喜，2012）問題，對農戶的吸引力和帶動力仍然很弱（孫亞范，2008）。

表1-1 全國農民合作社數量與出資總額情況（2008～2015年）

隨著合作社規模擴大和成員數量增長，成員異質性^[3]逐漸增強，成員間的利益沖突也會愈加嚴重，并影響合作社持續發展。多數成員只對生產領域比較熟悉，缺乏市場營銷能力及參與相關組織治理的能力，而核心成員卻利用普通成員的有限知識牟取私利，產生機會主義行為。在合作社內部治理過程中，當面臨信息不對稱、有限理性情境，進而導致農民合作社很難建立完全契約來解決治理問題時，改進合作社治理就是值得關注的問題（王軍，2010）。此外，市場需求變化與競爭程度、與合作社存在業務往來的企業資本狀況及其利益訴求，以及政府的財政、稅收、金融等扶持政策，都會對農民合作社內部治理及運行模式產生影響。

根據中國農業產業化狀況判斷，農民合作社治理狀況主要表現為：一是農民合作社內部治理結構松散，治理效率較低（USDA，2012）；二是農民合作社所處區域環境差，難以與制度環境、市場環境和政策環境相適應，治理結構及模式優化難度大。組織治理的本質是促進組織有序發展，但中國農民合作社尚未構建有序的內部治理結構，也未形成利益相關者間合理的利益制衡機制。如何協調合作社利益相關者之間的利益關系，優化合作社治理模式，促進合作社持續有效發展成為亟待解決的問題。

（二）產權制度安排是合作社治理結構設計的基礎

合作社治理產生的根源是其所有權與控制權分離，本質是所有者、控制者和惠顧者的統一。合作社內部治理的相關利益主體主要包括成員大會^[4]、理事會、監事會和經理人（理事長）等。在合作社治理過程中，全體成員通過成員大會選舉產生理事會，產生以全體成員為委托人、理事會為代理人的委托-代理關系；理事會成員選舉產生理事長，產生以理事會為委托人、理事長為代理人的委托-代理關系。但在合作社實踐中，多數合作社存在大股東控制問題。由于股權結構差異，全體成員分化為普通成員和核心成員，在核心成員控制下通過選舉產生理事會和理事長，一方面，產生內部人控制問題，核心成員剝奪普通成員權利，扭曲了合作社服務成員的作用，影響了其功能的發揮；另一方面，產生普通成員“搭便車”問題，對經營管理者監督失效，使合作社治理失范，不利于改善合作社治理績效。

產權結構是所有權、控制權與收益權的集合。《合作社法》對農民合作社的公共產權和個人產權進行了初步界定^[5]，體現了對合作社中農民成員主體地位的保護。但該法在執行過程并未有效解決農民合作社產權關系問題。

（1）合作社成員個人產權難以清晰界定。農民合作社是由弱勢群體組成的自愿和民主的互助性經濟組織。合作社多數普通成員在資金、技術、經營管理等方面能力有限，且合作社是在不同主導模式下發展起來的，其投資主體多元化，因此發展初期很難將合作社產權明確到個人，這種模糊的原始產權關系會隨著合作組織規模的擴大而逐步加強，最終使個人產權難以清晰界定。

（2）產權制度安排模糊難以有效激勵合作社成員。產權關系既是一種激勵代理人的利益關系，也是一種約束委托人的責任關系。合理的產權關系既可使委托人和代理人獲得收益，也可以約束委托人和代理人的治理行為。但在合作社產權制度安排中，合作社缺乏投資激勵、人力資本激勵和穩定的發展基礎。合作社普遍面臨經濟實力較弱、資金短缺、人才匱乏等問題，入股資金和公積金是組織運行和發展的重要資金支持，成員退社自由使合作社資金基礎處于不穩定狀態，對經理人激勵不足，成員缺乏監督激勵，導致合作社治理失范。

（3）股權結構、民主管理和成員惠顧關系導致利益分配與風險分擔缺乏公平性。股權結構指合作社不同利益主體的股權比例（出資比例），是所有權的體現；民主管理是合作社成員對合作社的共同管理，是控制權的體現；成員惠顧是合作社成員與合作社業務往來的交易量（額），是惠顧權的體現。模糊的產權關系難以形成合理的股權結構、民主管理方式和較高的成員惠顧，無法對不同行為主體進行激勵約束，導致普通成員“搭便車”行為，核心成員機會主義行為以及普通成員與核心成員發生利益沖突。此外，當合作社發展到一定階段，會吸收新成員，由于初始產權不清晰，則易產生老成員與新社員利益分配與風險分擔不公平的問題。

（三）依法規制是提高合作社治理績效的保障

新修訂的《合作社法》的頒布標志著我國合作社進入有法可依的階段。其成立目的是支持和引導合作社的發展，規范合作社的組織和行為，保護合作社及其成員的合法權益，促進農業和農村經濟的發展。^[6]《合作社法》在合作社設立和登記，成員、組織機構、財務管理，合并、分立、解散和清算以及法律責任等方面都做出相應規定，解決了長期以來制約農民合作社發展的法律地位、組織屬性、利益分配與內部治理等一系列重大問題（張滿林，2007：2）。各級地方政府也出臺了關于合作社發展的登記、會計、示范章程等方面的法律政策。

在農民合作社實踐發展過程中，存在諸多影響合作社規范化發展的一系列深層次矛盾和問題，導致合作社的組織優勢并未得到充分發揮。表現為：一是合作社的發展需要與外部環境和條件相協調，即要因地制宜地對合作社進行符合合作社法的規范化治理。二是需要健全的內部法人治理結構、有效的治理行為和合理的治理模式對合作社進行綜合治理。但多數合作社運行過程并不符合法律規定。此外，《合作社法》的有些條款還不夠完善、闡述不清晰，使合作社在治理和運行過程中無所適從，如成員出資具有不確定性、盈余分配制度不完善、政府扶持政策不健全等。隨著合作社外部條件的改善，《合作社法》規制功能的有效發揮是合作社規范運行和持續發展的保障。

（四）以蘋果合作社為案例研究合作社治理具有典型性

蘋果是商品化和市場化程度較高的農產品，相比糧食等大宗農產品，其市場競爭相對比較充分，蘋果產品市場的運行規則更接近市場經濟規律。目前，蘋果產業競爭已不僅僅是質量、價格、品種和單個蘋果種植戶（即果農，下同）的競爭，而且是包括品牌、技術、信息、經營主體和經營方式在內的系統綜合性競爭。單個果農由于種植規模較小，缺乏科學種植技術和銷售管理知識，其市場競爭力較弱，從而產生將分散果農組織起來、共同參與市場競爭的蘋果種植戶合作社（即蘋果合作社，下同）。蘋果合作社依托當地蘋果產業優勢，為廣大果農提供產前的農業生產資料，產中的技術培訓和產后的產品銷售、加工、儲藏等相關服務，有效解決了“小果農”與“大市場”的聯結問題。在深化農村產權制度改革及農業供給側結構性改革過程中，蘋果合作社在果業增效和果農增收等方面發揮了重要作用。

蘋果合作社是增加果農種植收入、提高蘋果產業化水平的重要途徑，因此從市場經濟角度考慮，依托蘋果產業研究蘋果合作社治理問題具有典型性和代表性。

綜上所述，隨著外部環境逐步完善和成熟，健全的內部治理結構、有效的治理行為、合理的治理模式以及組織內、外部治理協調發展是提高合作社治理效率、改進合作社治理績效、促進合作社規范運行和持續發展的重要內容。合作社在未來發展過程中，該如何設置組織機構，何種治理結構模式更有利于合作社持續發展；成員能否成為合作社利益主體，其經濟利益能否得到有效維護，成員民主權利能否得到有效保障；如何評價合作社治理績效；合作社能否在蘋果產業規模化、專業化過程中發揮更大的作用，這些問題都取決于蘋果合作社的治理過程。