第二章 農業(yè)直接補貼政策效果的理論基礎

一 相關概念界定

（一）政策效果

國內學者從多個方面對糧食直補政策效果開展了研究。張冬平等（2011）研究了河南省農戶良種補貼滿意度的影響因素。韓紅梅（2013）分析了河南省的小麥種植農戶對糧食補貼政策滿意度及影響因素。占金剛（2012）采用面板數(shù)據(jù)，對糧食補貼政策的績效進行了評價。臧文如（2012）采用灰色關聯(lián)分析方法，對我國糧食直補政策的糧食數(shù)量安全效應開展研究。胡岳岷和劉元勝（2013）把糧食安全分為生態(tài)安全、品質安全、數(shù)量安全、健康安全4個維度。吳連翠和譚俊美（2013）研究了糧食補貼政策通過什么樣的路徑發(fā)揮作用，建立了農戶生產(chǎn)決策模型，分析農戶行為受到糧食補貼政策的影響程度。前文通過梳理相關學者的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)在政策效果的定義方面，有的學者從農戶滿意度的角度，有的學者從政策績效評價的角度，有的學者從糧食安全效應的角度，也有的學者對糧食補貼政策做了路徑分析。本書從農戶糧食補貼政策的滿意度及影響因素、糧食補貼政策的績效評價、糧食安全效應、糧食安全影響路徑分析4個方面研究陜西省糧食直接補貼政策的實施效果。

（二）農業(yè)補貼政策

顧名思義，農業(yè)補貼政策就是一國政府通過利用國家公共財政收入，對農業(yè)活動中所涉及的農民、農產(chǎn)品以及各種與農業(yè)生產(chǎn)有關的環(huán)節(jié)無償給予資金或者其他的各種補貼方法，推行這項政策的主要目的就是促進農業(yè)水平的發(fā)展，在保持糧食產(chǎn)量的基礎之上，保證農民的生活水平，保證國家整體的良性發(fā)展。農業(yè)補貼政策需實現(xiàn)的目標主要有：農產(chǎn)品的供求總量平衡和結構平衡，促進農業(yè)生產(chǎn)者生活水平的提升，使農業(yè)的發(fā)展可持續(xù)等（羊文輝，2002）。

農業(yè)補貼可從不同的角度進行相應的分類。

1.按WTO農業(yè)協(xié)定分類

農業(yè)補貼政策如果根據(jù)WTO農業(yè)協(xié)定相關條文可分為綠箱、黃箱、藍箱政策，綠箱政策是指不會形成扭曲生產(chǎn)和貿易，或者扭曲程度比較輕，黃箱政策是指會形成扭曲生產(chǎn)與貿易，籃箱政策是指限產(chǎn)計劃下給予的不在削減國內支持的承諾內的直接支持政策；綠箱政策和藍箱政策通常可免于削減承諾，黃箱政策則需削減的承諾或微量許可。綠箱、黃箱、藍箱政策具體見表2-1。

表2-1 農業(yè)補貼的政策體系

表2-1 農業(yè)補貼的政策體系-續(xù)表

2.按補貼對象分類

針對補貼對象又可以將農業(yè)補貼具體劃分為對經(jīng)營者、消費者和生產(chǎn)者的補貼。其中，對經(jīng)營者的補貼是指對從事糧食買賣的企業(yè)進行補貼，進而活躍糧食買賣市場；對消費者補貼包括對糧食或者主要食品的平價供應，使糧食的供應價格降低以滿足居民的需求，也包括對貧困居民的補貼；而對生產(chǎn)者補貼則主要是針對實質性從事糧食生產(chǎn)活動的農民進行的補貼，該種補貼通常是農業(yè)補貼政策的重點部分，生產(chǎn)的多少直接影響糧食產(chǎn)量的充足與否以及糧食的安全問題。

3.按是否掛鉤分類

掛鉤在這里指的就是農業(yè)補貼是否與農業(yè)生產(chǎn)活動相掛鉤，按照這個基準的劃分，可以將農業(yè)補貼分為掛鉤與脫鉤補貼，其中掛鉤補貼是指農業(yè)補貼的政策要與農業(yè)生產(chǎn)活動相結合，針對活動過程中的各個環(huán)節(jié)給予優(yōu)惠政策；脫鉤則是從農業(yè)生產(chǎn)活動以外，給予農民的各項優(yōu)惠政策。

4.按農民是否直接獲益分類

所謂的直接補貼與間接補貼政策是依據(jù)農民在補貼政策中獲益的形式來區(qū)分的。通常情況下，農民如果可以直接在政策中得到資金的補貼，或者種植的成本因某項政策而降低，那么這就是直接農業(yè)補貼政策；還有一類就是農民不直接獲益，而是因某項政策的實施保證了最基本的獲利空間，那么這類政策就是間接農業(yè)補貼政策，農業(yè)間接補貼政策的形式主要有農業(yè)基礎設施補助等。

（三）農業(yè)直接補貼政策

農民可以在農業(yè)補貼政策中直接享受到政策帶來的優(yōu)惠，那么該類補貼就可以歸為農業(yè)直接補貼政策。直接補貼政策的實施能夠更好地使農民感受到國家給予農業(yè)的大力支持，進而提高種糧積極性，提高糧食產(chǎn)量。

1.從補貼性質的角度可分為綜合性直補和專項性直補

綜合性直補的主要目的是增加農民收入，促進農戶收入水平的提升，彌補農戶的損失，并按相應的標準對生產(chǎn)者進行補貼。WTO農業(yè)補貼政策體系中的不掛鉤收入支持、按面積給予的補貼等政策屬于綜合性直補。歐美等發(fā)達國家較多采用的是綜合性直補的方式，我國目前實行的綜合性直補政策是糧食直補、農資綜合直補政策。

與專項性直補相掛鉤的是農戶的生產(chǎn)行為，通過財政轉移支付引導農戶增加某方面的投入，通常對種植的品種等特定對象和農戶的行為進行補貼，WTO農業(yè)補貼政策體系中與生產(chǎn)掛鉤的補貼，以及有特殊作用的公共服務的補貼屬于專項性直補。我國的專項性直補有良種補貼、農機具購置補貼等。

2.按補貼標準可分為固定補貼與差價補貼

固定補貼的補貼標準較為固定，不與農產(chǎn)品市場價格產(chǎn)生關系。差價補貼按市場價與政府保護價之間的差額進行補貼，補貼水平每年變化，最低保護價收購政策屬于差價補貼政策。

3.按是否與生產(chǎn)掛鉤可分為不掛鉤的農業(yè)補貼和掛鉤的農業(yè)補貼

不掛鉤的農業(yè)補貼是指不與農業(yè)生產(chǎn)掛鉤的補貼，其包括農業(yè)保險、農村基礎設施的投入補貼；不掛鉤的補貼通常按基期農戶計稅土地面積、糧食產(chǎn)量等進行補貼，與當期農戶生產(chǎn)、種植情況無關。掛鉤的農業(yè)補貼是指與農業(yè)生產(chǎn)掛鉤的補貼，主要有糧食保護價收購政策、良種補貼等；掛鉤的補貼常常分為與糧食生產(chǎn)數(shù)量和與糧食交售數(shù)量相掛鉤的補貼。

（四）我國的農業(yè)直接補貼政策

農業(yè)補貼政策在我國經(jīng)歷了從商品糧差價補貼到糧食直接補貼，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)形成了以糧食直接補貼為核心，農資綜合補貼、良種補貼以及農機具購置補貼為重要內容的農業(yè)補貼體系。糧食直接補貼發(fā)放的主要依據(jù)就是農戶種植農產(chǎn)品的面積或者糧食的產(chǎn)量；農資綜合補貼則是對農業(yè)生產(chǎn)材料進行補貼，旨在降低農業(yè)生產(chǎn)成本；良種補貼則是對種植良種的農民進行的專項補貼，也是國家鼓勵農民使用良種的一項政策；農機具購置補貼主要是為了提高我國農業(yè)現(xiàn)代化水平，普及機械化在農業(yè)生產(chǎn)中的應用。本章只對我國以上4項農業(yè)直接補貼政策做概念性的說明，詳細情況將在第三章中進行說明。

（1）糧食直接補貼政策。糧食直接補貼政策的實施是順應時代發(fā)展的產(chǎn)物，其出臺的初衷是穩(wěn)定我國糧食安全，保障糧食產(chǎn)量的充足，進而激發(fā)農民種糧積極性，提高農民收入，推動農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。糧食直接補貼政策的補貼范圍是種糧農戶，不同地區(qū)補貼標準也有所差異。

（2）農資綜合補貼政策。這個政策實施的主要背景是農戶在從事農業(yè)生產(chǎn)的時候所需要的各項支出的費用不斷上漲，比如說農藥、種子等產(chǎn)品的價格不斷上漲，造成農戶種植糧食的成本增加，所以國家就對農民進行了相應的補貼，從而減輕農民的壓力，提高其生產(chǎn)積極性。

（3）良種補貼政策。良種補貼政策是國家對采用優(yōu)質良種的農民進行補貼，通常采用折扣銷售或現(xiàn)金補助的方式。良種補貼是為了提高糧食單產(chǎn)，提升農作物的品質。良種補貼實施的品種范圍包括小麥、水稻、玉米等。

（4）農機具購置補貼政策。農機具購置補貼政策是指農戶購買的農業(yè)機械在國家規(guī)定的目錄范圍內由國家給予一定額度的價格減免，從而實現(xiàn)以較低的價格購買農機。農機具購置補貼政策是為提升農業(yè)生產(chǎn)能力，鼓勵農戶使用先進的農業(yè)機械，提升農業(yè)的機械化水平。