第二章 農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策效果的理論基礎(chǔ)

一 相關(guān)概念界定

（一）政策效果

國內(nèi)學(xué)者從多個(gè)方面對(duì)糧食直補(bǔ)政策效果開展了研究。張冬平等（2011）研究了河南省農(nóng)戶良種補(bǔ)貼滿意度的影響因素。韓紅梅（2013）分析了河南省的小麥種植農(nóng)戶對(duì)糧食補(bǔ)貼政策滿意度及影響因素。占金剛（2012）采用面板數(shù)據(jù)，對(duì)糧食補(bǔ)貼政策的績效進(jìn)行了評(píng)價(jià)。臧文如（2012）采用灰色關(guān)聯(lián)分析方法，對(duì)我國糧食直補(bǔ)政策的糧食數(shù)量安全效應(yīng)開展研究。胡岳岷和劉元?jiǎng)伲?013）把糧食安全分為生態(tài)安全、品質(zhì)安全、數(shù)量安全、健康安全4個(gè)維度。吳連翠和譚俊美（2013）研究了糧食補(bǔ)貼政策通過什么樣的路徑發(fā)揮作用，建立了農(nóng)戶生產(chǎn)決策模型，分析農(nóng)戶行為受到糧食補(bǔ)貼政策的影響程度。前文通過梳理相關(guān)學(xué)者的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)在政策效果的定義方面，有的學(xué)者從農(nóng)戶滿意度的角度，有的學(xué)者從政策績效評(píng)價(jià)的角度，有的學(xué)者從糧食安全效應(yīng)的角度，也有的學(xué)者對(duì)糧食補(bǔ)貼政策做了路徑分析。本書從農(nóng)戶糧食補(bǔ)貼政策的滿意度及影響因素、糧食補(bǔ)貼政策的績效評(píng)價(jià)、糧食安全效應(yīng)、糧食安全影響路徑分析4個(gè)方面研究陜西省糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

顧名思義，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策就是一國政府通過利用國家公共財(cái)政收入，對(duì)農(nóng)業(yè)活動(dòng)中所涉及的農(nóng)民、農(nóng)產(chǎn)品以及各種與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的環(huán)節(jié)無償給予資金或者其他的各種補(bǔ)貼方法，推行這項(xiàng)政策的主要目的就是促進(jìn)農(nóng)業(yè)水平的發(fā)展，在保持糧食產(chǎn)量的基礎(chǔ)之上，保證農(nóng)民的生活水平，保證國家整體的良性發(fā)展。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策需實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)主要有：農(nóng)產(chǎn)品的供求總量平衡和結(jié)構(gòu)平衡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生活水平的提升，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展可持續(xù)等（羊文輝，2002）。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可從不同的角度進(jìn)行相應(yīng)的分類。

1.按WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定分類

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策如果根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定相關(guān)條文可分為綠箱、黃箱、藍(lán)箱政策，綠箱政策是指不會(huì)形成扭曲生產(chǎn)和貿(mào)易，或者扭曲程度比較輕，黃箱政策是指會(huì)形成扭曲生產(chǎn)與貿(mào)易，籃箱政策是指限產(chǎn)計(jì)劃下給予的不在削減國內(nèi)支持的承諾內(nèi)的直接支持政策；綠箱政策和藍(lán)箱政策通常可免于削減承諾，黃箱政策則需削減的承諾或微量許可。綠箱、黃箱、藍(lán)箱政策具體見表2-1。

表2-1 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系

表2-1 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系-續(xù)表

2.按補(bǔ)貼對(duì)象分類

針對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象又可以將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具體劃分為對(duì)經(jīng)營者、消費(fèi)者和生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。其中，對(duì)經(jīng)營者的補(bǔ)貼是指對(duì)從事糧食買賣的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)而活躍糧食買賣市場；對(duì)消費(fèi)者補(bǔ)貼包括對(duì)糧食或者主要食品的平價(jià)供應(yīng)，使糧食的供應(yīng)價(jià)格降低以滿足居民的需求，也包括對(duì)貧困居民的補(bǔ)貼；而對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼則主要是針對(duì)實(shí)質(zhì)性從事糧食生產(chǎn)活動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)貼，該種補(bǔ)貼通常是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)部分，生產(chǎn)的多少直接影響糧食產(chǎn)量的充足與否以及糧食的安全問題。

3.按是否掛鉤分類

掛鉤在這里指的就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是否與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相掛鉤，按照這個(gè)基準(zhǔn)的劃分，可以將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為掛鉤與脫鉤補(bǔ)貼，其中掛鉤補(bǔ)貼是指農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)相結(jié)合，針對(duì)活動(dòng)過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)給予優(yōu)惠政策；脫鉤則是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)以外，給予農(nóng)民的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

4.按農(nóng)民是否直接獲益分類

所謂的直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼政策是依據(jù)農(nóng)民在補(bǔ)貼政策中獲益的形式來區(qū)分的。通常情況下，農(nóng)民如果可以直接在政策中得到資金的補(bǔ)貼，或者種植的成本因某項(xiàng)政策而降低，那么這就是直接農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；還有一類就是農(nóng)民不直接獲益，而是因某項(xiàng)政策的實(shí)施保證了最基本的獲利空間，那么這類政策就是間接農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，農(nóng)業(yè)間接補(bǔ)貼政策的形式主要有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助等。

（三）農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策

農(nóng)民可以在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中直接享受到政策帶來的優(yōu)惠，那么該類補(bǔ)貼就可以歸為農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策。直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施能夠更好地使農(nóng)民感受到國家給予農(nóng)業(yè)的大力支持，進(jìn)而提高種糧積極性，提高糧食產(chǎn)量。

1.從補(bǔ)貼性質(zhì)的角度可分為綜合性直補(bǔ)和專項(xiàng)性直補(bǔ)

綜合性直補(bǔ)的主要目的是增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)戶收入水平的提升，彌補(bǔ)農(nóng)戶的損失，并按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼。WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系中的不掛鉤收入支持、按面積給予的補(bǔ)貼等政策屬于綜合性直補(bǔ)。歐美等發(fā)達(dá)國家較多采用的是綜合性直補(bǔ)的方式，我國目前實(shí)行的綜合性直補(bǔ)政策是糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策。

與專項(xiàng)性直補(bǔ)相掛鉤的是農(nóng)戶的生產(chǎn)行為，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)農(nóng)戶增加某方面的投入，通常對(duì)種植的品種等特定對(duì)象和農(nóng)戶的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系中與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼，以及有特殊作用的公共服務(wù)的補(bǔ)貼屬于專項(xiàng)性直補(bǔ)。我國的專項(xiàng)性直補(bǔ)有良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等。

2.按補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可分為固定補(bǔ)貼與差價(jià)補(bǔ)貼

固定補(bǔ)貼的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較為固定，不與農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格產(chǎn)生關(guān)系。差價(jià)補(bǔ)貼按市場價(jià)與政府保護(hù)價(jià)之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼水平每年變化，最低保護(hù)價(jià)收購政策屬于差價(jià)補(bǔ)貼政策。

3.按是否與生產(chǎn)掛鉤可分為不掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

不掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指不與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼，其包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入補(bǔ)貼；不掛鉤的補(bǔ)貼通常按基期農(nóng)戶計(jì)稅土地面積、糧食產(chǎn)量等進(jìn)行補(bǔ)貼，與當(dāng)期農(nóng)戶生產(chǎn)、種植情況無關(guān)。掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼，主要有糧食保護(hù)價(jià)收購政策、良種補(bǔ)貼等；掛鉤的補(bǔ)貼常常分為與糧食生產(chǎn)數(shù)量和與糧食交售數(shù)量相掛鉤的補(bǔ)貼。

（四）我國的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在我國經(jīng)歷了從商品糧差價(jià)補(bǔ)貼到糧食直接補(bǔ)貼，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)形成了以糧食直接補(bǔ)貼為核心，農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼為重要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。糧食直接補(bǔ)貼發(fā)放的主要依據(jù)就是農(nóng)戶種植農(nóng)產(chǎn)品的面積或者糧食的產(chǎn)量；農(nóng)資綜合補(bǔ)貼則是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)材料進(jìn)行補(bǔ)貼，旨在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；良種補(bǔ)貼則是對(duì)種植良種的農(nóng)民進(jìn)行的專項(xiàng)補(bǔ)貼，也是國家鼓勵(lì)農(nóng)民使用良種的一項(xiàng)政策；農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼主要是為了提高我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，普及機(jī)械化在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用。本章只對(duì)我國以上4項(xiàng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策做概念性的說明，詳細(xì)情況將在第三章中進(jìn)行說明。

（1）糧食直接補(bǔ)貼政策。糧食直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，其出臺(tái)的初衷是穩(wěn)定我國糧食安全，保障糧食產(chǎn)量的充足，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，提高農(nóng)民收入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。糧食直接補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼范圍是種糧農(nóng)戶，不同地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有所差異。

（2）農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。這個(gè)政策實(shí)施的主要背景是農(nóng)戶在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候所需要的各項(xiàng)支出的費(fèi)用不斷上漲，比如說農(nóng)藥、種子等產(chǎn)品的價(jià)格不斷上漲，造成農(nóng)戶種植糧食的成本增加，所以國家就對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了相應(yīng)的補(bǔ)貼，從而減輕農(nóng)民的壓力，提高其生產(chǎn)積極性。

（3）良種補(bǔ)貼政策。良種補(bǔ)貼政策是國家對(duì)采用優(yōu)質(zhì)良種的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，通常采用折扣銷售或現(xiàn)金補(bǔ)助的方式。良種補(bǔ)貼是為了提高糧食單產(chǎn)，提升農(nóng)作物的品質(zhì)。良種補(bǔ)貼實(shí)施的品種范圍包括小麥、水稻、玉米等。

（4）農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策是指農(nóng)戶購買的農(nóng)業(yè)機(jī)械在國家規(guī)定的目錄范圍內(nèi)由國家給予一定額度的價(jià)格減免，從而實(shí)現(xiàn)以較低的價(jià)格購買農(nóng)機(jī)。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策是為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，鼓勵(lì)農(nóng)戶使用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械，提升農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平。