第二章 農業直接補貼政策效果的理論基礎

一 相關概念界定

（一）政策效果

國內學者從多個方面對糧食直補政策效果開展了研究。張冬平等（2011）研究了河南省農戶良種補貼滿意度的影響因素。韓紅梅（2013）分析了河南省的小麥種植農戶對糧食補貼政策滿意度及影響因素。占金剛（2012）采用面板數據，對糧食補貼政策的績效進行了評價。臧文如（2012）采用灰色關聯分析方法，對我國糧食直補政策的糧食數量安全效應開展研究。胡岳岷和劉元勝（2013）把糧食安全分為生態安全、品質安全、數量安全、健康安全4個維度。吳連翠和譚俊美（2013）研究了糧食補貼政策通過什么樣的路徑發揮作用，建立了農戶生產決策模型，分析農戶行為受到糧食補貼政策的影響程度。前文通過梳理相關學者的研究成果，可以發現在政策效果的定義方面，有的學者從農戶滿意度的角度，有的學者從政策績效評價的角度，有的學者從糧食安全效應的角度，也有的學者對糧食補貼政策做了路徑分析。本書從農戶糧食補貼政策的滿意度及影響因素、糧食補貼政策的績效評價、糧食安全效應、糧食安全影響路徑分析4個方面研究陜西省糧食直接補貼政策的實施效果。

（二）農業補貼政策

顧名思義，農業補貼政策就是一國政府通過利用國家公共財政收入，對農業活動中所涉及的農民、農產品以及各種與農業生產有關的環節無償給予資金或者其他的各種補貼方法，推行這項政策的主要目的就是促進農業水平的發展，在保持糧食產量的基礎之上，保證農民的生活水平，保證國家整體的良性發展。農業補貼政策需實現的目標主要有：農產品的供求總量平衡和結構平衡，促進農業生產者生活水平的提升，使農業的發展可持續等（羊文輝，2002）。

農業補貼可從不同的角度進行相應的分類。

1.按WTO農業協定分類

農業補貼政策如果根據WTO農業協定相關條文可分為綠箱、黃箱、藍箱政策，綠箱政策是指不會形成扭曲生產和貿易，或者扭曲程度比較輕，黃箱政策是指會形成扭曲生產與貿易，籃箱政策是指限產計劃下給予的不在削減國內支持的承諾內的直接支持政策；綠箱政策和藍箱政策通常可免于削減承諾，黃箱政策則需削減的承諾或微量許可。綠箱、黃箱、藍箱政策具體見表2-1。

表2-1 農業補貼的政策體系

表2-1 農業補貼的政策體系-續表

2.按補貼對象分類

針對補貼對象又可以將農業補貼具體劃分為對經營者、消費者和生產者的補貼。其中，對經營者的補貼是指對從事糧食買賣的企業進行補貼，進而活躍糧食買賣市場；對消費者補貼包括對糧食或者主要食品的平價供應，使糧食的供應價格降低以滿足居民的需求，也包括對貧困居民的補貼；而對生產者補貼則主要是針對實質性從事糧食生產活動的農民進行的補貼，該種補貼通常是農業補貼政策的重點部分，生產的多少直接影響糧食產量的充足與否以及糧食的安全問題。

3.按是否掛鉤分類

掛鉤在這里指的就是農業補貼是否與農業生產活動相掛鉤，按照這個基準的劃分，可以將農業補貼分為掛鉤與脫鉤補貼，其中掛鉤補貼是指農業補貼的政策要與農業生產活動相結合，針對活動過程中的各個環節給予優惠政策；脫鉤則是從農業生產活動以外，給予農民的各項優惠政策。

4.按農民是否直接獲益分類

所謂的直接補貼與間接補貼政策是依據農民在補貼政策中獲益的形式來區分的。通常情況下，農民如果可以直接在政策中得到資金的補貼，或者種植的成本因某項政策而降低，那么這就是直接農業補貼政策；還有一類就是農民不直接獲益，而是因某項政策的實施保證了最基本的獲利空間，那么這類政策就是間接農業補貼政策，農業間接補貼政策的形式主要有農業基礎設施補助等。

（三）農業直接補貼政策

農民可以在農業補貼政策中直接享受到政策帶來的優惠，那么該類補貼就可以歸為農業直接補貼政策。直接補貼政策的實施能夠更好地使農民感受到國家給予農業的大力支持，進而提高種糧積極性，提高糧食產量。

1.從補貼性質的角度可分為綜合性直補和專項性直補

綜合性直補的主要目的是增加農民收入，促進農戶收入水平的提升，彌補農戶的損失，并按相應的標準對生產者進行補貼。WTO農業補貼政策體系中的不掛鉤收入支持、按面積給予的補貼等政策屬于綜合性直補。歐美等發達國家較多采用的是綜合性直補的方式，我國目前實行的綜合性直補政策是糧食直補、農資綜合直補政策。

與專項性直補相掛鉤的是農戶的生產行為，通過財政轉移支付引導農戶增加某方面的投入，通常對種植的品種等特定對象和農戶的行為進行補貼，WTO農業補貼政策體系中與生產掛鉤的補貼，以及有特殊作用的公共服務的補貼屬于專項性直補。我國的專項性直補有良種補貼、農機具購置補貼等。

2.按補貼標準可分為固定補貼與差價補貼

固定補貼的補貼標準較為固定，不與農產品市場價格產生關系。差價補貼按市場價與政府保護價之間的差額進行補貼，補貼水平每年變化，最低保護價收購政策屬于差價補貼政策。

3.按是否與生產掛鉤可分為不掛鉤的農業補貼和掛鉤的農業補貼

不掛鉤的農業補貼是指不與農業生產掛鉤的補貼，其包括農業保險、農村基礎設施的投入補貼；不掛鉤的補貼通常按基期農戶計稅土地面積、糧食產量等進行補貼，與當期農戶生產、種植情況無關。掛鉤的農業補貼是指與農業生產掛鉤的補貼，主要有糧食保護價收購政策、良種補貼等；掛鉤的補貼常常分為與糧食生產數量和與糧食交售數量相掛鉤的補貼。

（四）我國的農業直接補貼政策

農業補貼政策在我國經歷了從商品糧差價補貼到糧食直接補貼，經過三十多年的發展，現在已經形成了以糧食直接補貼為核心，農資綜合補貼、良種補貼以及農機具購置補貼為重要內容的農業補貼體系。糧食直接補貼發放的主要依據就是農戶種植農產品的面積或者糧食的產量；農資綜合補貼則是對農業生產材料進行補貼，旨在降低農業生產成本；良種補貼則是對種植良種的農民進行的專項補貼，也是國家鼓勵農民使用良種的一項政策；農機具購置補貼主要是為了提高我國農業現代化水平，普及機械化在農業生產中的應用。本章只對我國以上4項農業直接補貼政策做概念性的說明，詳細情況將在第三章中進行說明。

（1）糧食直接補貼政策。糧食直接補貼政策的實施是順應時代發展的產物，其出臺的初衷是穩定我國糧食安全，保障糧食產量的充足，進而激發農民種糧積極性，提高農民收入，推動農業經濟的發展。糧食直接補貼政策的補貼范圍是種糧農戶，不同地區補貼標準也有所差異。

（2）農資綜合補貼政策。這個政策實施的主要背景是農戶在從事農業生產的時候所需要的各項支出的費用不斷上漲，比如說農藥、種子等產品的價格不斷上漲，造成農戶種植糧食的成本增加，所以國家就對農民進行了相應的補貼，從而減輕農民的壓力，提高其生產積極性。

（3）良種補貼政策。良種補貼政策是國家對采用優質良種的農民進行補貼，通常采用折扣銷售或現金補助的方式。良種補貼是為了提高糧食單產，提升農作物的品質。良種補貼實施的品種范圍包括小麥、水稻、玉米等。

（4）農機具購置補貼政策。農機具購置補貼政策是指農戶購買的農業機械在國家規定的目錄范圍內由國家給予一定額度的價格減免，從而實現以較低的價格購買農機。農機具購置補貼政策是為提升農業生產能力，鼓勵農戶使用先進的農業機械，提升農業的機械化水平。