第一部分 政府與市場關系

第一章 美、英等國處理政府與市場關系的實踐及啟示

一 美國的政府-市場關系及其發展演變

（一）美國經濟體制常被看作自由市場經濟的典型范式

美國經濟創造了200多年來的持續繁榮，因此，美國的經濟體制常被看作自由市場經濟的典型范式。縱觀美國的市場經濟，其主要特點有以下一些。①崇尚市場效率，以自由企業制度為基礎，強調市場力量的作用，每個人都有權利創辦和經營自己的公司；只要依法登記，承擔納稅義務，就可以成立新的企業。各州的公司法對企業注冊幾乎沒有什么限制。②推崇企業家精神，強調個人主義與進取精神在自由競爭中的作用。③生產要素有較好的流動性，擁有一個得到憲法保護與促進的統一大市場，美國憲法有不少條款是以維護自由市場的運轉為目的的。④自由企業制度的實行與政府治理行為的法治化，有效保障了美國在自由市場經濟軌道上的加速運行。⑤持續增長的私人投資為美國經濟發展提供了主要的動力源，私營部門的創新活動與生產率的提高保證了美國經濟的持續蓬勃發展。

（二）政府對市場的干預與規制經歷了不同階段的動態變化

美國曾經是英國的殖民地，但它在獨立之后，經過100多年的發展，在19世紀末20世紀初趕上和超過了英國，成為世界上實力最強的國家。^[1]美國在經濟上趕超英國的歷程可劃分為三個發展階段：起步階段（從1776年建國到1861年南北戰爭）、加速階段（1861年至19世紀80年代）和實現階段（19世紀80年代至20世紀初）。

到了19世紀中葉，特別是1860年前后，美國自由市場的行為規則和運行模式已基本成型。19世紀后半期，特別是在南北戰爭之后，美國迅速完成了工業化。這一時期，美國經濟體制被認為是最接近“完全競爭”的市場模式。總體上，美國政府在經濟中的直接干預活動較少，但在實現經濟趕超中也起到了十分關鍵的作用。一是明確趕超戰略和發展路徑。根據當時的國情，美國出現了以托馬斯·杰斐遜為代表的“農業立國”和以亞歷山大·漢密爾頓為代表的“工業立國”兩大派別，兩大派別的對立以后者的勝利而告終。這種趕超戰略的確定為美國經濟發展指明了方向，成為美國成功的關鍵。^[2]二是確定產業政策。一方面美國政府通過鼓勵技術工人移民、頒布專利法保護發明創造、簡化公司開辦手續、降低企業準入門檻等，鼓勵人民從事工業生產；另一方面通過促進工業相關產業的發展，推動工業發展，主要措施包括推動農業資本主義、大力發展交通運輸業、積極推動國家信用和銀行業建立、積極推出貿易保護政策等。^[3]三是以土地、稅收政策引導私營投資。這一時期，美國國庫還沒有建立起現代的、借助于財政貨幣政策的宏觀調控體制，而主要通過贈予土地、直接撥款和相應的稅收政策來調節經濟。^[4]四是在不同的趕超時期，對貿易政策進行適時的調整：第一階段（1789年至19世紀20年代末），為健全工業、積聚社會財力而實行貿易保護；第二階段（19世紀30年代初至1860年），為后發優勢的更好發揮，降低關稅；第三階段（1861年至1921年），為趕超英國，重新實行貿易保護。^[5]

此后，美國一直保持這種領先地位至今，在崇尚自由市場經濟體制的同時，美國政府在經濟活動中的作用也日漸凸顯。20世紀30年代經濟大蕭條之后，以羅斯福實行“新政”為標志，美國政府對經濟的宏觀調節與微觀規制開始不斷加強。美國往往通過政府訂貨和采購來刺激投資和生產者，其中最主要的是軍事采購。此外，政府也對某些有明顯外部性的行業施加監管，如對能源、尖端技術、農業和環保等部門。20世紀30～60年代，美國政府對企業的監管進入了全面發展和擴張時期。

而20世紀70年代以來，伴隨“放松規制”（deregulation）的改革，美國政府-市場關系又經歷了新一輪的調整。其主要原因是政府與社會各界逐步認識到：過度規制會導致市場不活躍、企業負擔加重，降低受規制行業的經濟效率，進而導致競爭力下降，并讓消費者付出過多的成本。

這一時期，美國放松政府規制的改革措施主要包括：①1975年美國政府取消了證券市場股票委托手續費的有關規定；②1978年又通過了《航空業解除管制法案》，取消了“國內航空管理委員會”的大部分進入管制和價格管制；③此后，美國政府相繼放開了在天然氣價格、石油價格、汽車運輸、鐵路運輸、電力電話設備、銀行等領域的規制。

放松規制的改革給美國的經濟發展注入了更多的活力，20世紀90年代美國經濟持續高速增長，雖有眾多原因，但放松規制的改革可以說是其中非常重要的因素之一。

（三）強調政府規制的邊界及政府管理活動的法治化

就近期情況而言，美國政府的職能有的在加強，有的在削弱。正在加強的領域主要是保證公平競爭、法規規制、司法、提供公共服務及社會福利保障等方面的職能，有所削弱和放松的主要是除軍工之外的生產部門。^[6]

從總體上講，美國政府的主要職能是制定經濟政策、征稅、提供社會保障（救濟、福利、保險等）、促進社會公平、提供公共產品等，政府并不直接從事經濟工作，不介入私營企業的具體事務。雖然美國的郵政、電信及鐵路由政府直接經營，但并不以營利為目的。

美國有完善的保障市場經濟正常運行的法律制度，為市場機制的自由運行及高效政府的治理活動，創造了規則化的秩序框架。政府對經濟活動的管理與規制，主要是通過法律規范進行的。美國承襲了歐洲的傳統，特別是英國的法律，以此來處理個人與政府、個人與個人之間的糾紛。美國有關經濟的立法非常多。這些法律的制定與實施，旨在保證市場經濟的正常運行，保護市場主體自由進入或退出，鼓勵各種經濟要素自由流動，保證平等競爭規則的貫徹和政府的調控與規制措施得以“規則化”地實施。

專欄1

西方經濟學關于投資管理與監管的主要理論觀點

依據西方經濟學理論，政府對投資的管理或規制是政府部門依據法律的授權，為保證市場公平與公共利益，針對各類投資主體的投資活動，進行必要的規范、限制和約束的干預行為。從規制的手段來看，政府規制可分為以行政手段為主的直接規制和以法律手段為主的間接規制兩種。從規制的內容來看，政府規制可分為經濟性規制和社會性規制兩大類。經濟性規制主要是解決由自然壟斷、過度競爭和信息不對稱造成的問題，其適用范圍主要在自然壟斷和存在信息偏差的領域，政府部門將通過行政許可等手段，對企業投資的進入與退出、價格、服務質量等有關行為加以規制與約束。社會性規制則主要解決社會外部性問題（如環境污染、自然資源保護、公共衛生安全、消費者權益、勞動就業安全與健康福利等），政府部門將通過制定一定的標準，對企業的相關投資活動進行必要的約束與規范。

由于同時存在市場失靈與政府失靈，政府對市場主體的規制就如同一把“雙刃劍”。因此，西方經濟學理論關于投資管理與監管的主要論述，一是側重于分析、論述政府監管的合理性，二是側重于闡明政府監管的適度性與有效性。從合理性看，因為存在市場失靈，特別是私人投資在某些領域具有很大的外部性，造成社會邊界成本遠大于私人邊界成本，所以需要政府對微觀主體的投資行為進行必要的外部性監管，這就是政府監管存在合理性的經濟學理由。從適度性與有效性看，因為存在監管中的政府失靈，所以政府的監管是要有邊界的，為保證政府監管的效率，政府監管權限的制定與執行要納入法治化軌道——監管權力的分權化、監管機構依法設立而相對獨立是保證政府監管適度、高效、合理的重要前提。

（四）2008年“次貸危機”之后，美國的政府-市場關系又在經歷著新變化

2008年“次貸危機”爆發引發全球金融危機，美國經濟遭受重創，陷入嚴重衰退。2011年歐洲主權債務危機爆發，且呈現愈演愈烈的態勢，嚴重拖累了尚未擺脫金融危機的美國經濟。所有這一切引起了人們對美式自由市場經濟和新自由主義的強烈質疑。奧巴馬入主白宮后，先是在就職儀式上公開表示政府干預與市場調節并不是完全對立的，認為政府不在大小，而在于能否起作用，能否提供更多的就業機會和醫療保障；市場沒有好壞之分，市場具有創造財富、拓展自由的能力，而缺乏監管的市場會失去控制，偏袒富人不可能使國家持久繁榮。接著奧巴馬采取了一系列反危機的經濟刺激政策，同時對美國市場經濟體制的主要方面也進行了重大調整，遂使美國市場經濟體制發生重大變化，變化的方向是在以下幾個方面不斷強化政府對經濟的干預：通過國有化方式救助金融機構和大公司，防止經濟崩潰；實施產業政策，努力推動“再工業化”戰略；積極推動醫療保險制度建設，國家在提供醫療保險方面承擔更多的責任；政府出資大力支持新材料、新能源等新興產業的發展，努力提升美國經濟的競爭力；放棄貿易自由化政策，實施貿易保護主義。^[7]