第一部分 政府與市場關(guān)系

第一章 美、英等國處理政府與市場關(guān)系的實踐及啟示

一 美國的政府-市場關(guān)系及其發(fā)展演變

（一）美國經(jīng)濟體制常被看作自由市場經(jīng)濟的典型范式

美國經(jīng)濟創(chuàng)造了200多年來的持續(xù)繁榮，因此，美國的經(jīng)濟體制常被看作自由市場經(jīng)濟的典型范式。縱觀美國的市場經(jīng)濟，其主要特點有以下一些。①崇尚市場效率，以自由企業(yè)制度為基礎(chǔ)，強調(diào)市場力量的作用，每個人都有權(quán)利創(chuàng)辦和經(jīng)營自己的公司；只要依法登記，承擔納稅義務(wù)，就可以成立新的企業(yè)。各州的公司法對企業(yè)注冊幾乎沒有什么限制。②推崇企業(yè)家精神，強調(diào)個人主義與進取精神在自由競爭中的作用。③生產(chǎn)要素有較好的流動性，擁有一個得到憲法保護與促進的統(tǒng)一大市場，美國憲法有不少條款是以維護自由市場的運轉(zhuǎn)為目的的。④自由企業(yè)制度的實行與政府治理行為的法治化，有效保障了美國在自由市場經(jīng)濟軌道上的加速運行。⑤持續(xù)增長的私人投資為美國經(jīng)濟發(fā)展提供了主要的動力源，私營部門的創(chuàng)新活動與生產(chǎn)率的提高保證了美國經(jīng)濟的持續(xù)蓬勃發(fā)展。

（二）政府對市場的干預(yù)與規(guī)制經(jīng)歷了不同階段的動態(tài)變化

美國曾經(jīng)是英國的殖民地，但它在獨立之后，經(jīng)過100多年的發(fā)展，在19世紀末20世紀初趕上和超過了英國，成為世界上實力最強的國家。^[1]美國在經(jīng)濟上趕超英國的歷程可劃分為三個發(fā)展階段：起步階段（從1776年建國到1861年南北戰(zhàn)爭）、加速階段（1861年至19世紀80年代）和實現(xiàn)階段（19世紀80年代至20世紀初）。

到了19世紀中葉，特別是1860年前后，美國自由市場的行為規(guī)則和運行模式已基本成型。19世紀后半期，特別是在南北戰(zhàn)爭之后，美國迅速完成了工業(yè)化。這一時期，美國經(jīng)濟體制被認為是最接近“完全競爭”的市場模式。總體上，美國政府在經(jīng)濟中的直接干預(yù)活動較少，但在實現(xiàn)經(jīng)濟趕超中也起到了十分關(guān)鍵的作用。一是明確趕超戰(zhàn)略和發(fā)展路徑。根據(jù)當時的國情，美國出現(xiàn)了以托馬斯·杰斐遜為代表的“農(nóng)業(yè)立國”和以亞歷山大·漢密爾頓為代表的“工業(yè)立國”兩大派別，兩大派別的對立以后者的勝利而告終。這種趕超戰(zhàn)略的確定為美國經(jīng)濟發(fā)展指明了方向，成為美國成功的關(guān)鍵。^[2]二是確定產(chǎn)業(yè)政策。一方面美國政府通過鼓勵技術(shù)工人移民、頒布專利法保護發(fā)明創(chuàng)造、簡化公司開辦手續(xù)、降低企業(yè)準入門檻等，鼓勵人民從事工業(yè)生產(chǎn)；另一方面通過促進工業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動工業(yè)發(fā)展，主要措施包括推動農(nóng)業(yè)資本主義、大力發(fā)展交通運輸業(yè)、積極推動國家信用和銀行業(yè)建立、積極推出貿(mào)易保護政策等。^[3]三是以土地、稅收政策引導(dǎo)私營投資。這一時期，美國國庫還沒有建立起現(xiàn)代的、借助于財政貨幣政策的宏觀調(diào)控體制，而主要通過贈予土地、直接撥款和相應(yīng)的稅收政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟。^[4]四是在不同的趕超時期，對貿(mào)易政策進行適時的調(diào)整：第一階段（1789年至19世紀20年代末），為健全工業(yè)、積聚社會財力而實行貿(mào)易保護；第二階段（19世紀30年代初至1860年），為后發(fā)優(yōu)勢的更好發(fā)揮，降低關(guān)稅；第三階段（1861年至1921年），為趕超英國，重新實行貿(mào)易保護。^[5]

此后，美國一直保持這種領(lǐng)先地位至今，在崇尚自由市場經(jīng)濟體制的同時，美國政府在經(jīng)濟活動中的作用也日漸凸顯。20世紀30年代經(jīng)濟大蕭條之后，以羅斯福實行“新政”為標志，美國政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)節(jié)與微觀規(guī)制開始不斷加強。美國往往通過政府訂貨和采購來刺激投資和生產(chǎn)者，其中最主要的是軍事采購。此外，政府也對某些有明顯外部性的行業(yè)施加監(jiān)管，如對能源、尖端技術(shù)、農(nóng)業(yè)和環(huán)保等部門。20世紀30～60年代，美國政府對企業(yè)的監(jiān)管進入了全面發(fā)展和擴張時期。

而20世紀70年代以來，伴隨“放松規(guī)制”（deregulation）的改革，美國政府-市場關(guān)系又經(jīng)歷了新一輪的調(diào)整。其主要原因是政府與社會各界逐步認識到：過度規(guī)制會導(dǎo)致市場不活躍、企業(yè)負擔加重，降低受規(guī)制行業(yè)的經(jīng)濟效率，進而導(dǎo)致競爭力下降，并讓消費者付出過多的成本。

這一時期，美國放松政府規(guī)制的改革措施主要包括：①1975年美國政府取消了證券市場股票委托手續(xù)費的有關(guān)規(guī)定；②1978年又通過了《航空業(yè)解除管制法案》，取消了“國內(nèi)航空管理委員會”的大部分進入管制和價格管制；③此后，美國政府相繼放開了在天然氣價格、石油價格、汽車運輸、鐵路運輸、電力電話設(shè)備、銀行等領(lǐng)域的規(guī)制。

放松規(guī)制的改革給美國的經(jīng)濟發(fā)展注入了更多的活力，20世紀90年代美國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，雖有眾多原因，但放松規(guī)制的改革可以說是其中非常重要的因素之一。

（三）強調(diào)政府規(guī)制的邊界及政府管理活動的法治化

就近期情況而言，美國政府的職能有的在加強，有的在削弱。正在加強的領(lǐng)域主要是保證公平競爭、法規(guī)規(guī)制、司法、提供公共服務(wù)及社會福利保障等方面的職能，有所削弱和放松的主要是除軍工之外的生產(chǎn)部門。^[6]

從總體上講，美國政府的主要職能是制定經(jīng)濟政策、征稅、提供社會保障（救濟、福利、保險等）、促進社會公平、提供公共產(chǎn)品等，政府并不直接從事經(jīng)濟工作，不介入私營企業(yè)的具體事務(wù)。雖然美國的郵政、電信及鐵路由政府直接經(jīng)營，但并不以營利為目的。

美國有完善的保障市場經(jīng)濟正常運行的法律制度，為市場機制的自由運行及高效政府的治理活動，創(chuàng)造了規(guī)則化的秩序框架。政府對經(jīng)濟活動的管理與規(guī)制，主要是通過法律規(guī)范進行的。美國承襲了歐洲的傳統(tǒng)，特別是英國的法律，以此來處理個人與政府、個人與個人之間的糾紛。美國有關(guān)經(jīng)濟的立法非常多。這些法律的制定與實施，旨在保證市場經(jīng)濟的正常運行，保護市場主體自由進入或退出，鼓勵各種經(jīng)濟要素自由流動，保證平等競爭規(guī)則的貫徹和政府的調(diào)控與規(guī)制措施得以“規(guī)則化”地實施。

專欄1

西方經(jīng)濟學關(guān)于投資管理與監(jiān)管的主要理論觀點

依據(jù)西方經(jīng)濟學理論，政府對投資的管理或規(guī)制是政府部門依據(jù)法律的授權(quán)，為保證市場公平與公共利益，針對各類投資主體的投資活動，進行必要的規(guī)范、限制和約束的干預(yù)行為。從規(guī)制的手段來看，政府規(guī)制可分為以行政手段為主的直接規(guī)制和以法律手段為主的間接規(guī)制兩種。從規(guī)制的內(nèi)容來看，政府規(guī)制可分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩大類。經(jīng)濟性規(guī)制主要是解決由自然壟斷、過度競爭和信息不對稱造成的問題，其適用范圍主要在自然壟斷和存在信息偏差的領(lǐng)域，政府部門將通過行政許可等手段，對企業(yè)投資的進入與退出、價格、服務(wù)質(zhì)量等有關(guān)行為加以規(guī)制與約束。社會性規(guī)制則主要解決社會外部性問題（如環(huán)境污染、自然資源保護、公共衛(wèi)生安全、消費者權(quán)益、勞動就業(yè)安全與健康福利等），政府部門將通過制定一定的標準，對企業(yè)的相關(guān)投資活動進行必要的約束與規(guī)范。

由于同時存在市場失靈與政府失靈，政府對市場主體的規(guī)制就如同一把“雙刃劍”。因此，西方經(jīng)濟學理論關(guān)于投資管理與監(jiān)管的主要論述，一是側(cè)重于分析、論述政府監(jiān)管的合理性，二是側(cè)重于闡明政府監(jiān)管的適度性與有效性。從合理性看，因為存在市場失靈，特別是私人投資在某些領(lǐng)域具有很大的外部性，造成社會邊界成本遠大于私人邊界成本，所以需要政府對微觀主體的投資行為進行必要的外部性監(jiān)管，這就是政府監(jiān)管存在合理性的經(jīng)濟學理由。從適度性與有效性看，因為存在監(jiān)管中的政府失靈，所以政府的監(jiān)管是要有邊界的，為保證政府監(jiān)管的效率，政府監(jiān)管權(quán)限的制定與執(zhí)行要納入法治化軌道——監(jiān)管權(quán)力的分權(quán)化、監(jiān)管機構(gòu)依法設(shè)立而相對獨立是保證政府監(jiān)管適度、高效、合理的重要前提。

（四）2008年“次貸危機”之后，美國的政府-市場關(guān)系又在經(jīng)歷著新變化

2008年“次貸危機”爆發(fā)引發(fā)全球金融危機，美國經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，陷入嚴重衰退。2011年歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)，且呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢，嚴重拖累了尚未擺脫金融危機的美國經(jīng)濟。所有這一切引起了人們對美式自由市場經(jīng)濟和新自由主義的強烈質(zhì)疑。奧巴馬入主白宮后，先是在就職儀式上公開表示政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)并不是完全對立的，認為政府不在大小，而在于能否起作用，能否提供更多的就業(yè)機會和醫(yī)療保障；市場沒有好壞之分，市場具有創(chuàng)造財富、拓展自由的能力，而缺乏監(jiān)管的市場會失去控制，偏袒富人不可能使國家持久繁榮。接著奧巴馬采取了一系列反危機的經(jīng)濟刺激政策，同時對美國市場經(jīng)濟體制的主要方面也進行了重大調(diào)整，遂使美國市場經(jīng)濟體制發(fā)生重大變化，變化的方向是在以下幾個方面不斷強化政府對經(jīng)濟的干預(yù)：通過國有化方式救助金融機構(gòu)和大公司，防止經(jīng)濟崩潰；實施產(chǎn)業(yè)政策，努力推動“再工業(yè)化”戰(zhàn)略；積極推動醫(yī)療保險制度建設(shè)，國家在提供醫(yī)療保險方面承擔更多的責任；政府出資大力支持新材料、新能源等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，努力提升美國經(jīng)濟的競爭力；放棄貿(mào)易自由化政策，實施貿(mào)易保護主義。^[7]