導論 中國法治建設三十年回顧與展望

李林

一 改革開放以來法治建設的回顧

新中國法制是在徹底摧毀國民黨政權舊法統的前提下，根據馬克思主義國家與法理論和中國國情與實際，借鑒蘇聯社會主義法制模式建立起來的。1949年中華人民共和國成立后，伴隨著中國政治、經濟、社會和文化的曲折發展，新中國法制建設大致經歷了改革開放前后兩個階段。改革開放以來，法治建設經歷了三個時期。

（一）法制恢復和重建：“文化大革命”結束至1982年12月憲法頒布前

1976年“文化大革命”結束，黨和國家開始了撥亂反正的工作。

1978年年底，中國共產黨十一屆三中全會召開。全會解放思想，深刻總結歷史經驗教訓，特別是“文化大革命”的歷史教訓，將民主法制建設提到嶄新的高度，在新中國法制史上具有里程碑意義。全會認為，為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有法律之上的特權。

新時期法制建設開端最明顯的標志是1979年的大規模立法。1979年7月，五屆全國人大二次會議審議通過了刑法、刑事訴訟法、地方各級人大和地方各級政府組織法、全國人大和地方各級人大選舉法、法院組織法、檢察院組織法、中外合資經營企業法等七個重要法律。

1979年9月，中共中央發出《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》（中發〔1979〕64號文件），指出刑法和刑事訴訟法的頒布，對加強社會主義法制具有特別重要的意義。它們能否嚴格執行，是衡量中國是否實行社會主義法制的重要標志。《指示》批評了過去長期存在的輕視法制、有了政策就不要法律、以言代法、以權壓法等現象，對黨委領導司法工作提出了明確要求。（1）嚴格按照刑法和刑事訴訟法辦事，堅決改變和糾正一切違反刑法、刑事訴訟法的錯誤思想和做法。各級黨委領導人都不得把個人意見當作法律，強令別人執行。（2）黨對司法工作的領導，主要是方針、政策的領導。加強黨的領導，最重要的一條，就是切實保證人民檢察院獨立行使檢察權，人民法院獨立行使審判權，使之不受行政機關、團體和個人的干涉。（3）迅速健全各級司法機關，努力建設一支堅強的司法工作隊伍。（4）廣泛、深入地宣傳法律，為正式實施刑法和刑事訴訟法做準備。（5）黨的各級組織，領導干部和全體黨員，都要帶頭遵守法律。必須堅持法律面前人人平等的原則，絕不允許有不受法律約束的公民，絕不允許有凌駕于法律之上的特權。取消各級黨委審批案件的制度。中央64號文件被認為是中國社會主義法制建設新階段的重要標志。^[1]

與此同時，法院、檢察院、公安、安全和司法行政等機構以及律師制度、公證制度、人民調解制度得到恢復和重建。1980年1月，中央恢復成立了中央政法委員會。1982年7月中國法學會成立。被“文化大革命”砸爛的法學研究機構、法學教育機構迅速得到重建并有所發展。

新時期法制建設開端的另一個重要標志，是對林彪、江青兩個反革命集團的歷史審判。1980年11月20日，最高人民法院特別法庭對兩個反革命集團的主犯進行公開審判。兩案的審判對中國法制建設具有重大意義，它給“文化大革命”無法無天的時代畫上了一個句號，表明中國從此要走依法辦事的法治之路。

（二）法治發展：八二憲法頒布至1992年十四大

黨的十一屆三中全會為新時期法制建設掃除了思想障礙，全面修改憲法成為當務之急。1980年9月，全國人大成立以葉劍英為主任委員的憲法修改委員會，在充分發揚民主的基礎上，1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過了新憲法。八二憲法繼承了五四憲法的基本原則，并根據新時期社會主義建設的需要，進行了許多重要改革和發展。例如，鑒于“文化大革命”肆意踐踏憲法的歷史教訓，憲法序言和總綱第5條確立了社會主義法制原則，規定了憲法的根本地位和憲法保障制度，以維護法制的統一和尊嚴。加強了最高國家權力機關常設機關的建設，擴大了全國人大常委會的職權，從而大大強化了全國人大的立法和監督職能。加強地方政權建設，規定縣級以上地方各級人大設常委會，并賦予其保障憲法、法律在本行政區域內實施的職責。省、自治區、直轄市人大及其常委會有權制定地方性法規，還有監督地方“一府兩院”的職責。通過總結“文化大革命”任意踐踏公民權利的歷史教訓，憲法對公民的基本權利作了新的充實和更明確的規定，并加強了保障性措施。另外，憲法在加強國家政權建設、健全國家制度方面，還有許多其他改革。

八二憲法是新中國法制史上的重要里程碑，為新時期法制建設的大廈立起了支柱，對新時期法制建設起到了極大的推動和保障作用。

八二憲法頒布實施后，經過1988年、1993年、1999年和2004年四次必要修改，共產生了31條憲法修正案。

伴隨著十一屆三中全會解放思想的討論，法學界也圍繞“法治與人治”、“法律面前人人平等”、“法律體系協調發展”、“法的階級性與社會性”、“無罪推定”、“法制建設與政治體制改革”、“依法行政”、“黨在憲法和法律范圍內活動”、“社會主義初級階段的法制建設”等重大法學和法治問題展開了討論，為中國法制建設提供了理論支持。

（三）建設社會主義市場經濟法治和實施依法治國基本方略：1992年十四大至今

1992年黨的十四大提出，中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。與此相適應，要高度重視法治建設，加強立法工作，建立和完善社會主義市場經濟法律體系，特別是要抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀經濟管理、規范微觀經濟行為的法律和法規，這是建立社會主義市場經濟體制的迫切要求。

1993年3月八屆全國人大一次會議通過憲法修正案，闡明中國正處于社會主義初級階段，并把建設有中國特色社會主義的理論和改革開放、社會主義市場經濟等以根本大法的形式固定下來。這有利于國家建設從實際情況出發，有利于吸引外資和引進先進的科學技術為中國服務、推動生產力的發展。確定社會主義市場經濟在憲法中的地位，意味著中國開始大規模完善以憲法為依據的各種經濟法律法規，從而把以市場為取向的改革完全納入以憲法為核心的法治體系中。

1997年黨的十五大把依法治國確立為黨領導人民治國理政的基本方略。1999年3月九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，把鄧小平理論的指導思想地位、依法治國基本方略、國家現階段基本經濟制度和分配制度以及非公有制經濟的重要作用等寫進了憲法。中國是一個封建歷史很長的國家，歷史上缺乏民主法治傳統。確立依法治國基本治國方略，從人治到法治，是一個歷史性跨越。

2002年黨的十六大明確提出，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家做主和依法治國的根本保證，人民當家做主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。“三者有機統一”是社會主義政治文明的本質特征，是發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家必須始終堅持的政治方向。

2004年十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，將“三個代表”重要思想、尊重和保障人權、保障合法私有財產權等內容載入憲法，又一次以根本大法的形式確認了改革開放理論創新與實踐發展的重大成果。

2007年黨的十七大對未來民主法治建設做出戰略部署，提出全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家的總任務，要求必須堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系；加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法治的統一、尊嚴、權威；推進依法行政，深化司法體制改革，加強政法隊伍建設；深入開展法治宣傳教育，弘揚法治精神；尊重和保障人權，維護憲法和法律的權威；等等。

在這個時期，法學界提出市場經濟是法治經濟的觀點得到普遍認同。此外，還對“中國法制改革”、“法治與市場經濟”、“人權理論與實踐”、“從人治向法治轉變”、“一國兩制與法學發展”等問題進行了深入研究；對“依法治國，建設社會主義法治國家”、“依法治國與精神文明建設”、“依法治國與司法體制改革”、“依法治國與反腐倡廉”、“依法治國與法律體系建構”、“依法治國與黨的執政方式”、“依法治國與和諧社會建設”、“依法治國與科學發展觀”等法治建設的重大理論與實踐問題展開了研討。