一 1997—1999：依法治國(guó)方略的立法轉(zhuǎn)化期

依法治國(guó)方略的立法轉(zhuǎn)化期，時(shí)間跨度從1997到1999年。其間，十五大將依法治國(guó)方略寫入黨的報(bào)告，將1999年依法治國(guó)方略載入憲法，世紀(jì)末港澳回歸，基本法實(shí)施。

（一）十五大的法治貢獻(xiàn)

1997年9月，黨的十五大召開。江澤民同志作《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向21世紀(jì)》的報(bào)告。十五大報(bào)告明確提出“依法治國(guó)，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，并提出了“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的奮斗目標(biāo)。這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)邁入新的歷史階段。

依法治國(guó)是鄧小平民主法制思想的豐富和發(fā)展，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治建設(shè)的必然要求，符合時(shí)代的需要和現(xiàn)實(shí)的要求。黨的十一屆三中全會(huì)以來，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體總結(jié)了國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指出制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)民主與法制建設(shè)，確立“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的十六字方針，實(shí)現(xiàn)了黨治理國(guó)家理念的重大轉(zhuǎn)變，為確立依法治國(guó)方略奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。必須充分肯定，依法治國(guó)思想是鄧小平理論的重要組成部分，鄧小平為依法治國(guó)方略奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，為法治國(guó)家的建設(shè)勾畫出了一個(gè)初步的藍(lán)圖。^[2]與此同時(shí)，理論界對(duì)“法治”與“人治”問題進(jìn)行了廣泛而深入的討論，對(duì)法治的理論與實(shí)踐進(jìn)行了較為充分的論證。1992年，鄧小平同志南方談話進(jìn)一步堅(jiān)定了改革開放的基本路線，提出市場(chǎng)與計(jì)劃不是區(qū)分姓資姓社的標(biāo)準(zhǔn)。這為中國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其相應(yīng)的法律制度指明了方向，掃清了道路。法學(xué)界提出“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)”的命題，進(jìn)一步加深了對(duì)法治的認(rèn)識(shí)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，黨的十四屆五中全會(huì)將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”納入《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。依法治國(guó)方略呼之欲出。

以江澤民同志為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼承和發(fā)揚(yáng)了鄧小平同志關(guān)于民主法制建設(shè)的思想，高度重視社會(huì)主義民主法制建設(shè)。1996年初，中共中央舉辦第三次法制講座，講座稿提出：“依法治國(guó)”，即“國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的活動(dòng)以及公民生活各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)都統(tǒng)統(tǒng)依照法律來進(jìn)行，而不受任何非法的個(gè)人意志的干預(yù)、阻礙和破壞”。^[3]江澤民同志在聽取講座之后發(fā)表《堅(jiān)持和實(shí)行依法治國(guó)，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安》的講話，第一次明確提出：加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家，是鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要方針。十五大報(bào)告改“法制”為“法治”。需要特別說明的是，第三次法制講座提出的“社會(huì)主義法制國(guó)家”，在十五大報(bào)告中變成了“社會(huì)主義法治國(guó)家”。這是中央在起草十五大報(bào)告時(shí)認(rèn)真研究并廣泛征求社會(huì)各界意見尤其是法學(xué)界專家學(xué)者意見后決策的結(jié)果。“制”和“治”看起來只是一字之差，其實(shí)是一次重大的觀念變革，表明中國(guó)不僅要加強(qiáng)法律制度建設(shè)，而且要從治國(guó)方式上根本拋棄“人治”傳統(tǒng)。^[4]

正如江澤民同志在十五大報(bào)告中的闡述：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”十五大確立依法治國(guó)為治國(guó)方略，充分體現(xiàn)了我們黨對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)識(shí)深化，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)的創(chuàng)造性探索，是對(duì)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的豐富和發(fā)展。

十五大對(duì)于推進(jìn)中國(guó)法治建設(shè)具有深遠(yuǎn)意義。它的法治貢獻(xiàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，確立依法治國(guó)為治國(guó)基本方略。這標(biāo)志著政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活、社會(huì)生活將依法運(yùn)行，標(biāo)志著徹底否定“人治”，堅(jiān)定不移地走“法治”道路，標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的重大改革和完善。確立依法治國(guó)方略，是真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的根本保障，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，是社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)文明的一個(gè)重要標(biāo)志，也是我國(guó)民主法治建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。另一方面，十五大對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)提出指導(dǎo)原則和推進(jìn)重點(diǎn)。一是加強(qiáng)和改善黨對(duì)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)。即把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實(shí)施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是完善依法治國(guó)的制度保障，注重法律的實(shí)施，力求有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這要求完善制度保障，深化立法、執(zhí)法、司法、普法教育制度的改革。三是增強(qiáng)依法治國(guó)的思想觀念，明確法律是人民的意志、黨的主張和國(guó)家意志的體現(xiàn)，樹立法律至高無上的權(quán)威，堅(jiān)持法律面前人人平等，反對(duì)歧視、反對(duì)特權(quán)。

（二）1999年修憲與依法治國(guó)方略的確立

1999年3月15日，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過憲法修正案。《憲法修正案》明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”依法治國(guó)寫入憲法，是中國(guó)民主法治建設(shè)的新的發(fā)展，是中國(guó)法制建設(shè)的新的里程碑。以根本法確立依法治國(guó)的治國(guó)方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的奮斗目標(biāo)，標(biāo)志著依法治國(guó)已經(jīng)從黨的意志上升為國(guó)家意志，為改革的路徑和改革成果的鞏固奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

1999年《憲法修正案》包括三個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是確立鄧小平理論的指導(dǎo)地位，二是依法治國(guó)基本方略，三是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革。修改內(nèi)容涉及憲法序言和憲法第5條、第6條、第8條第l款、第11條、第28條。1997年依法治國(guó)基本方略載入十五大報(bào)告，這是黨的決策。通過1999年的憲法修改，黨的決策上升為國(guó)家意志。以根本法的形式確認(rèn)依法治國(guó)的基本治國(guó)方略的地位，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)步入一個(gè)新的階段。從“人治”與“法治”的爭(zhēng)議到黨的十五大報(bào)告提出依法治國(guó)方略，再到憲法修正案確立依法治國(guó)基本方略，表明法治思想從思想領(lǐng)域到政治領(lǐng)域再到法律領(lǐng)域的跨越，完成了從思想層面到制度層面的過渡。^[5]這標(biāo)志著我國(guó)的現(xiàn)代改革開放的各項(xiàng)成果能獲得更為肯定的法治確認(rèn)，人民的生存發(fā)展權(quán)獲得更為切實(shí)的法治保障，國(guó)家的長(zhǎng)治久安獲得更為堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

1999年修憲將鄧小平理論與馬克思列寧主義、毛澤東思想并列寫入憲法，確認(rèn)鄧小平理論在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的指導(dǎo)地位；確認(rèn)社會(huì)主義初級(jí)階段的長(zhǎng)期性和“依法治國(guó)”的基本治國(guó)方略以及我國(guó)現(xiàn)階段“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”和“堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。1999年修憲案確認(rèn)“個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，進(jìn)一步對(duì)1987年修改確立的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”做出修改，明確非公有制經(jīng)濟(jì)的重要地位和作用。1999年《憲法修正案》還規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，這一提法更為明確和具有概括性，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)具有重要意義。為適應(yīng)1997年《刑法》的修改，1999年《憲法》還將第28條中的“反革命活動(dòng)”改為“危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)”，這是一種照應(yīng)性的修正。憲法具體內(nèi)容的修改既是改革成果的法律確認(rèn)，也是依法治國(guó)方略的重要體現(xiàn)。

（三）港澳回歸與基本法

1997年7月1日和1999年12月20日，中國(guó)政府分別對(duì)香港、澳門恢復(fù)行使主權(quán)。這是“一國(guó)兩制”構(gòu)想的偉大勝利。“一國(guó)兩制”的成功實(shí)施離不開兩部基本法的制定和實(shí)施。

《憲法》第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”為實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”的偉大構(gòu)想，1990年4月和1993年3月，我國(guó)先后頒布了香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)基本法。制定基本法的目的在于以國(guó)內(nèi)法的形式將“一國(guó)兩制”法律化和制度化，以充分保障國(guó)家對(duì)港澳的基本方針政策的實(shí)施。“一國(guó)兩制”方針的基本含義，就是“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、高度自治”。一個(gè)國(guó)家是指香港、澳門都在中華人民共和國(guó)之內(nèi)。兩種制度是指國(guó)家主體堅(jiān)持實(shí)行社會(huì)主義制度，香港、澳門回歸祖國(guó)后設(shè)立直轄于中央人民政府的特別行政區(qū)，繼續(xù)保持原有的資本主義制度。高度自治是指香港、澳門依照香港、澳門特別行政區(qū)基本法實(shí)行高度自治。基本法是調(diào)整中央與特別行政區(qū)以及特別行政區(qū)內(nèi)部的基本關(guān)系的憲法性法律，它較好地解決了“主權(quán)”與“治權(quán)”的關(guān)系，具有獨(dú)創(chuàng)性，在特別行政區(qū)創(chuàng)設(shè)了一種新型的自治形式和獨(dú)特的政治體制，形成了獨(dú)立的司法制度和相對(duì)獨(dú)立的法律體系，并建立起了新的中央與地方關(guān)系。^[6]香港學(xué)者分析認(rèn)為，基本法是中國(guó)歷史的創(chuàng)舉，它為“一國(guó)兩制”的成功奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)，它是兩地法律體系的結(jié)晶，它的成功代表著“一國(guó)兩制”的成功。^[7]港澳基本法正是根據(jù)憲法，按照香港、澳門的具體情況制定的，符合憲法與港澳的基本情況。特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，必須以特別行政區(qū)基本法為依據(jù)。正如鄧小平指出的：“你們經(jīng)過將近五年的辛勤勞動(dòng)，寫出了一部具有歷史意義和國(guó)際意義的法律。說它具有歷史意義，不只對(duì)過去、現(xiàn)在，而且包括將來；說國(guó)際意義，不只對(duì)第三世界，而且對(duì)全人類都具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。這是一個(gè)具有創(chuàng)造性的杰作”。^[8]港澳地區(qū)相繼回歸祖國(guó)以來，港澳基本法已經(jīng)在港澳地區(qū)開始實(shí)施。回歸十年，港人深切感受到“一國(guó)”的好處，兩種社會(huì)制度保持不變，香港實(shí)現(xiàn)了持續(xù)穩(wěn)定繁榮，法治和人權(quán)保障取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，政治民主穩(wěn)步向前推進(jìn)，憲法和基本法賦予中央的職責(zé)得到履行。^[9]十年來“一國(guó)兩制”的實(shí)踐證明，港澳基本法是港澳地區(qū)維護(hù)穩(wěn)定秩序、促進(jìn)繁榮發(fā)展的基本法律制度。

正如胡錦濤同志在慶祝香港回歸十周年時(shí)指出的：十年來，中央政府切實(shí)貫徹“一國(guó)兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，嚴(yán)格按照香港特別行政區(qū)基本法辦事，堅(jiān)定不移地維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定。香港繼續(xù)保持原有的資本主義制度和生活方式，全面行使香港特別行政區(qū)基本法授予的行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，香港居民享有廣泛的民主權(quán)利和自由，“港人治港”、高度自治變成了生動(dòng)現(xiàn)實(shí)。胡錦濤同志總結(jié)香港十年繁榮發(fā)展的四條重要經(jīng)驗(yàn)是：第一，堅(jiān)持全面準(zhǔn)確地理解和貫徹執(zhí)行“一國(guó)兩制”方針；第二，堅(jiān)持嚴(yán)格按照基本法辦事；第三，堅(jiān)持集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生；第四，堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。“一國(guó)兩制”是中國(guó)法治的獨(dú)創(chuàng)，取得了輝煌的成就。

吳邦國(guó)同志在香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話中指出：基本法是“一國(guó)兩制”的法律體現(xiàn)，是依法治港的法律基石，是香港長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律保障。^[10]要促進(jìn)港澳特別行政區(qū)的繁榮穩(wěn)定，必須堅(jiān)持基本法的最高法律地位，嚴(yán)格依照基本法辦事。必須承認(rèn)，基本法的實(shí)施存在若干值得探討和不斷完善的地方，有待在今后的“一國(guó)兩制”實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善。