二 戶籍制度變遷

改革開放以來至20世紀末，戶籍制度的松動、允許勞動力從農村向城市的流動是逐步展開的，并且伴隨政策反復。這期間大致經歷了以下幾個階段（參見白南生等，2002；宋曉梧，2017）。

1979～1983年是控制流動階段。采取的措施主要包括加強戶籍和糧食管理、嚴格控制從農村招工、對農村剩余勞動力就地安置等。1980年曾出現第一次重大調整，將“農轉非”的控制指標由不超過農業人口的0.15%提高到0.2%。但1981年下發的《國務院關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》又指出，非農業人口的大量增加和當前我國農業提供商品糧、副食品的能力以及城市的負擔能力都很不適應，為此要引導農村多余勞動力在鄉村搞多種經營，不要只往城市里擠。

1984～1988年是允許流動階段。1984年下發的《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》規定，凡申請到集鎮（縣以下集鎮，不含縣城關鎮）務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所、有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，及時辦理入戶手續，發給《自理口糧戶口簿》，統計為“非農業人口”。自理口糧戶口的實施是戶籍制度的一項重大改革突破，是戶籍制度改革的第一個規范性的政策規定，打破了幾十年來的二元戶籍制度的缺口。盡管自理口糧戶口并非正式的城鎮戶口，但它使一直被固定在土地上的農民有了改變自己職業和生活住所的可能。隨著人口流動漸成規模，1985年公安部印發了《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》《寄住證》和旅客住宿登記證相結合的登記管理辦法，初步建立了對暫住人口的管理。1985年全國人大常委會還頒布實施了《中華人民共和國居民身份證條例》，該條例規定凡16周歲以上的中華人民共和國公民，均要申領居民身份證。居民身份證取代了戶口本和介紹信的煩瑣，是戶籍制度的重大變革之一。

1989～1991年是控制盲目流動階段。由于農民大規模流動帶來的交通運輸、社會治安等方面的負面效應，以及整頓經濟秩序造成的城市和鄉鎮企業新增就業機會的減少，政府對農村勞動力流動政策進行了局部調整，主要措施包括嚴格控制“農轉非”過快增長、建立臨時務工許可證和就業登記制度、重點清退來自農村的計劃用工等。1989年下發的《國務院關于嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》和1990年下發的《國務院辦公廳轉發國家計委等部門關于“農轉非”政策管理工作分工意見報告的通知》，指出必須加強對“農轉非”的宏觀控制管理，使其增長的速度規模與國民經濟的發展相適應，“農轉非”指標再次壓縮到0.15%。

從1992年開始，政策轉向鼓勵、引導和實行宏觀調控下的有序流動。為了解決勞動力跨地區流動帶來的一系列問題，1993年勞動部對實現“農村勞動力跨地區流動有序化”進行了部署，力圖在全國范圍內建立起農村勞動力跨地區流動的基本制度，包括大、中城市各類企業用工管理和監察制度、勞動力市場規范、勞動力輸入輸出的管理和服務制度、異地就業勞動者的權益保障等。1994年勞動部頒布的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》規定了跨省招收農村勞動力及農村勞動力跨省流動就業的條件和需要辦理的手續，主要做法是嚴格證卡管理、控制流動規模、保障社會治安，按照行政區劃和部門層層落實。1995年下發的《勞動部關于抓緊落實流動就業憑證管理制度的通知》要求各地盡快建立有關核發流動就業證和憑證管理、服務的各項配套制度，這標志著流動就業憑證管理制度逐步建立。

雖然城鄉人口流動放開了，但“農轉非”等戶口遷移卻未放開。造成的結果就是，“事實上的”城鎮人口與“法理上的”城鎮人口相差甚大，前者是居住在城鎮的所有人，而后者是居住在城鎮并且擁有城鎮戶口的那些人。根據全國人口普查數據計算得到的圖1-1顯示，1982年兩類城鎮人口所占比重相差不大；但在這之后，“事實上的”城鎮人口由于人口流動的放開而迅速攀升，而“法理上的”城鎮人口卻由于戶口遷移的限制而增長緩慢。兩者之差，正是數量龐大的“流動人口”。

圖1-1 “事實上的”城鎮人口與“法理上的”城鎮人口（1982～2005年）

資料來源：Wu（2011）。

21世紀以來，我國逐步形成全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模的政策基調。2000年，《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》規定：“凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口。”2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》首次提出“取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能”，意味著不再依據戶口性質統計農業人口與非農業人口，改為根據戶口登記地的城鄉地域屬性劃分統計城鎮戶籍人口和農村戶籍人口。