六 社保制度演變

1993年，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》在提出“逐步形成勞動力市場”的同時，還提出“建立多層次的社會保障體系”。原因在于戶籍制度的變遷、國有企業的改革、非公經濟的發展、雇傭關系的變化以及勞動力在地區間、企業間、部門間、所有制間的自由流動，都需要有一個社會化的、統一的、獨立于企業的社會保障制度。

然而，新中國成立后建立的社會保障制度，長期以來并非國家-社會保障制，而是國家-單位保障制，其主體又是城鎮單位保障，^[13]具有國家負責、單位包辦、內容多樣、封閉運行等特點（鄭功成等，2002）。首先，國家通過計劃經濟體制以及財政補貼的方式提供保障。其次，城鎮居民幾乎所有的生活保障都是通過所在單位獲得的。再次，保障內容不僅包括就業保障、退休保障、工傷保障、生育保障、勞保醫療等勞動保障，而且包括住房福利、困難補助、福利設施等集體福利。最后，各個單位只對本單位成員負責，包括集體福利設施即使閑置也不會對其他單位成員開放。

社會保障制度從國家-單位保障制向國家-社會保障制的轉型，主要經歷了以下三個階段（鄭功成等，2002）。

1986～1993年是第一階段，國家-單位保障制仍在延續，但國家-社會保障制開始生長。主要是改變單位包辦社會保障事務的做法，個人也開始承擔有象征意義的繳費責任等。國務院先后頒布了《國營企業職工待業保險暫行規定》（1986年）、《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（1991年）、《國有企業職工待業保險規定》（1993年）、《國有企業富余職工安置規定》（1993年）。但是，單純強調為國企改革配套，使社會保障制度的改革目標片面化。

1993～1997年是第二階段，特點是為市場經濟改革服務、以養老保險改革和醫療保險改革為重點。1993年下發的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將社會保障制度作為市場經濟體制的五大支柱之一，要求“建立多層次的社會保障體系”，確定“社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障”以及“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”等重要內容。1994年，《關于職工醫療制度改革的試點意見》標志著醫療社會保險開始取代公費醫療與勞保醫療。此后，先后頒布的《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（1995年）、《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（1997年），使新型養老保險制度取得了進展。另外，1997年頒布的《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《中共中央、國務院關于衛生改革與發展的決定》，使最低生活保障制度和衛生體制改革提上了日程。

1998年以后是第三階段，國家-社會保障制的框架基本形成，社會保障逐漸成為一項基本的社會制度。1998年，中央政府在保留民政部的同時，新組建了勞動和社會保障部，統一了社會保險的管理體制。之后，《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》（1998年）、《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（1998年）、《失業保險條例》（1999年）、《城市居民最低生活保障條例》（1999年）、《國務院關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》（2000年）等陸續頒布。社會保障全面走向去單位化和社會化，并且超越了片面為國有企業改革配套和單純為市場經濟服務的認識，開始作為一項基本的社會制度來建設。2010年通過的《中華人民共和國社會保險法》對于建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、更好地維護公民參加和享受社會保險的權益具有重大意義。

值得指出的是，存在一個非公經濟發展壯大但卻沒有被納入社會保險覆蓋范圍的時期。因為非公經濟并沒有相應的主管部門，而且原來適用于公有制經濟的配套制度如企業用工管理、社會保險制度等并不適用于非公有制經濟。非公有制企業被要求從1995年起向職工提供生育保險，從1996年起向職工提供工傷保險，從1997年起向職工提供養老保險，從1999年起向職工提供失業保險和醫療保險（鄒東濤等，2008）。另外，對城市的非正規部門，國家也開始建立相應的社會保障方法，并鼓勵個體經濟從業人員參保。因此，社會保險制度改革除了由過去具體單位作為保障主體、保障資金在單位內封閉運行改革為社會統籌、統籌層次也在逐步提高外，保障對象也由過去只面向公有制經濟部門職工改革為面向城鎮各種經濟類型的從業人員。