一 路徑依賴與雙軌制：中國漸進式改革的核心

蘇聯與東歐社會主義國家在20世紀90年代之前的改革成為各種理論流派競相爭奪的表演舞臺，研究者則試圖通過展現自己解析的深邃性及有效性以博得治理者的青睞。最終新古典主義經濟學占據上風，并成為主導蘇聯與東歐社會主義國家改革（特別是經濟改革）的另一種意識形態。新古典主義經濟學最為核心的理念便是“矯正價格”和“矯正所有制”，即通過產權私有來明晰責任、硬化預算約束并形成有效激勵；同時放開市場，由市場調整價格，引導資源進行流動。蘇聯與東歐社會主義國家成為這一意識形態的忠實信徒，它們采取了“休克療法”（shock therapy）^[1]，極速放開價格并迅速推動了私有化改革。提倡“休克療法”的美國哈佛大學經濟學教授杰弗里·薩克斯（J.Sachs）指出，鑒于蘇聯與東歐社會主義國家嚴重的通貨膨脹和經濟危機，其改革必須實行“休克療法”：由國家主動、突然性地放開價格與貨幣管制，減少國家的補助，快速地進行貿易自由化，同時將原本由國家控制的公有資產進行大規模的私有化。在薩克斯看來，唯有如此，才可以在短時間內遏制這些國家的通貨膨脹與資金外逃，并使經濟重回穩定。^[2]篤信“休克療法”的蘇聯和東歐社會主義國家并沒有前些年的智利那般幸運，它們很快陷入了改革的沼澤之中，經濟下滑，社會動蕩，并最終導致了蘇聯解體和東歐社會主義國家劇變。

中國在改革中并沒有一步到位放開價格，也沒有大規模、徹底地推動私有化，但中國的經濟卻實現了持續性的快速增長，并且這種增長是“無私有化的進步”（拉斯基，1993）。正如魏昂德^[3]（Walder，1997）所說，“在中國的集體所有制領域，我們看到了最為強勁的經濟增長”。魏昂德的感慨是有道理的，到1988年，中國鄉鎮企業的從業人員已經達到9495萬人，總產值達到7018億元，實現利稅892億元，比1978年分別增長了235.9%、1323.5%和710.9%。以至于1987年鄧小平在接待外賓時高度評價說：“農村改革中，我們完全沒有預料到的最大收獲，就是鄉鎮企業發展起來了，異軍突起。”（鄧小平，2011：357）

針對中國的改革模式，有研究者將其稱為“漸進式改革”，以區別于蘇聯與東歐社會主義國家激進的“休克療法”。在推崇“漸進式改革”的研究者看來，改革一定要強調基礎條件完善的時間性，即法律、監管制度、銀行體系、會計標準等都需要相當長的一段時間去完成，不可能一蹴而就（周小川，2003）。這種漸進式改革所依循的經濟學理論主要是以道格拉斯·諾思^[4]（Douglass Cecil North）為代表的路徑依賴（path dependence）理論。在諾思看來，“路徑依賴是不斷從概念上縮小選擇的集合和通過時間將決策聯系起來的方法。它并非人們通常所理解的不可避免性，即過去幾乎預測了未來”（諾思，1994）。就中國改革的路徑依賴而言，一個重要的特點便是借用了既有的政治體制與組織資源。依托既有經濟組織推進改革，不僅能夠最大限度地減少改革的摩擦阻力，降低制度創新的風險，低成本地利用傳統組織資源；同時由于中國是一個市場經濟基礎薄弱、社會法制與信用關系較為淡漠、個體的承受力較低、民間組織發育嚴重不足的國家，只有依托業已形成并占據絕對控制地位的黨和各級政府組織、國有與集體經濟單位，才能避免大的波動震蕩，穩定推動改革深入（陳孝兵，2001）。

就中國改革的路徑而言，有研究者指出，中國的改革（特別是經濟改革）大體是按照“準帕累托改進”的制度演進路徑來進行的，即“改革重點的選擇、力度的權衡、范圍的界定，一般均依據能否導致大多數社會成員獲益，沒有多少人受損來設計的。尤其在改革的啟動階段，那些影響較大、會迅速產生巨大私人成本及降低平均私人凈收益的改革措施，要么被化整為零，通過分步實施向未來分攤巨額成本，要么只能推延到以后階段，等到其實施成本和阻力已顯著下降，或者大多數社會成員的累積改革收益遠遠超過這些成本時為止”（陳孝兵，2001）。這種漸進式的改革事實上是將改革的收益與代價掛鉤，以凈收益的大小來決定具體改革的領域與路徑。它明顯不同于蘇聯與東歐社會主義國家實施的“切中要害”“直奔主題”式的激進改革。

在中國的漸進式改革中，“雙軌制”一直被視為漸進式改革的核心和本質。“雙軌制”的改革是“在一定程度上守持體制存量的情況下，培育和發展原有體制之外的增量，再通過增量的積累而形成結構性的變遷動力，促發原有體制的應激性反應，從而實現社會結構逐步轉型”（渠敬東，2012）。在這一過程中，“保護存量、培育增量”的原則形塑了存量與增量之間的辯證關系——通過保護存量來控制增量的過快擴充，避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而產生系統風險；同時又通過增量的擴充來實現存量的演變效應，使存量部分可以循序漸進地發生變化，而不會因為結構突變而出現動蕩（渠敬東，2012）。就實踐層面而言，在“保護存量、培育增量”的過程中，由于保存了既得利益者和利益集團的利益，大大減少了改革的阻力；同時，在培育增量的過程中，通過“不動存量、動增量”的“增量革命”，使改革在不損害或不觸動原有利益格局與制度框架的狀態下獲得既得利益者和利益集團對新增的資源、收益、組織網開一面，讓其采取全新的方式運作、創設（陳孝兵，2001）。

圍繞改革中“雙軌制”的探討，經濟學者的分析貢獻巨大，這或許是因為“雙軌制”的改革大多集中在經濟領域。在《“雙軌制”經濟學：中國的經濟改革（1978—1992）》一書中，張軍對價格雙軌制現象進行了系統的經濟學分析，他認為，“以價格雙軌制為特征的‘邊界改革’的經驗在于，國有部門在計劃外邊界上通過對價格信號作出反應去捕捉獲利機會要比突然私有化的國有部門去對經濟扭曲和短缺做出的反應更為迅速”（張軍，2006）。伴隨改革的推進和研究的深入，“所有制雙軌制”逐漸替代“價格雙軌制”成為理論分析的重點。在1992年發表的《中國社會主義經濟轉型戰略的經驗》一文中，科奈爾（M.knell）和楊文燕（Yang Wen yan）已經注意到，中國經濟改革最重要的特點不是一步放開價格和對國有企業實行私有化，而是逐步放開價格并在經濟轉型過程中催生出大量的非國有經濟，從而在經濟生活中引入競爭機制，產生了硬性預算約束和足夠的供給反應，進而導致了短缺的逐步消失，并迫使國有企業改變其經營方式，促進了經濟增長（轉引自張宇，2005：49）。

除“雙軌制”之外，研究者也普遍將“試點”視為中國漸進式改革的另一個核心機制（周望，2013），即通過劃定一定的區域進行制度創新，然后對試點區域的政策績效進行評估，如果試點失敗，這種改革由于局限在一個相對狹小的區域而不會對整個體制產生沖擊；如果試點成功，則由國家有計劃地進行推廣。在中國近30年的制度變遷史中，我們確實可以看見這種試點機制的廣泛運用：從20世紀80年代遍布全國10多個省份的中國農村改革試驗區到21世紀重新開啟的改革試驗區；從稅費改革試點到農村合作醫療及農村養老保障制度的試點，“試點”業已成為中國推動制度變遷的一種重要策略。然而，用這種試圖“以試點化解風險”的漸進式改革來解析中國改革成功的理論同樣受到了質疑與批判。

一個來自實踐的例證無疑是“試點論”者所無法回避的，即蘇聯以及東歐社會主義國家也曾經在推行休克療法前采取過“試點”等漸進式改革。例如，柯西金在擔任蘇聯總理后，曾率先在國有企業進行“先試點后推廣”的改革。1966年第一季度，蘇聯在20座城市的43個大型企業進行“新經濟體制”改革試點；1967年將改革試點推向整個工業和運輸業，當年便有2.7萬家企業實行新體制；1969年增長到3.6萬家；1970年則增長到4.2萬家，基本實現全覆蓋。^[5]同樣，匈牙利改革亦廣泛存在“試點”機制的運用：匈牙利于1957年開始準備經濟改革；1964年9月成立了經濟改革委員會，專門研究改革問題；1966年匈牙利黨中央通過《關于經濟體制改革的指導原則》和《關于經濟體制改革的決議》，經過試點，于1968年全面推開，并取得了初步的成效；但是到了20世紀80年代，匈牙利的經濟又陷入困境之中（潘國良，2009）。由此可見，蘇聯與匈牙利在改革的道路上亦經歷了“試點”等一系列漸進式的改革，只是當這一改革方式無法應對其所面對的危機時，決策者才選擇了激進的休克療法。在這種情況下，探討是否采取漸進式方式改革可能并不是問題的關鍵，關鍵在于為什么蘇聯和匈牙利的漸進式改革不成功而中國卻成功了。

錢穎一等學者以中國改革的組織結構為基礎探討了中國漸進式改革得以成功的關鍵。他們的研究指出，中國與東歐社會主義國家及蘇聯的經濟管理組織各有不同的制度基礎，這種差別對雙方最終采取不同的經濟改革路線起到了重要作用。在東歐社會主義國家和蘇聯，經濟管理組織主要是依據功能或分工（“條條”）原則建立的單一模式（U型經濟）；而在中國，經濟管理組織自1958年以來就主要是依據地域（“塊塊”）原則建立的多層級多地區模式（M型經濟）（錢穎一、許成鋼，1997：44～45）。雖然東歐社會主義國家和蘇聯同中國都存在試點機制，但由于試點機制所嵌入的組織結構各不相同，其產生的效用亦存在明顯差異。換言之，在東歐社會主義國家與蘇聯，雖然試點產生了良好的政策效應，但由于各行業（“條條”）之間差異甚大，在此行業試點產生的“好政策”推廣到彼行業可能就不一定是“好政策”了；而在中國，每一個地區都相對自足，不同區域的結構存在極大的相似性，因此在一個地域試點產生的政策“對于其它結構相似的地區都有重大的啟示”（錢穎一、許成鋼，1997：45）。

同樣是對東歐社會主義國家和蘇聯與中國改革路徑差異及其績效不同的解釋，以“休克療法”設計者聞名的薩克斯亦從政策實踐基礎的角度予以“辯護”。這個辯護也是對魏茲曼（M.Weitzman）提出的“怪事”的回應——按照西方主流經濟學設計出來的東歐社會主義國家及蘇聯各國的改革伴隨而來的是大蕭條；而“形跡可疑”的中國改革卻與高速的經濟增長并行（盧荻，1997）。薩克斯認為，中國經濟改革之所以獲得成功是因為中國改革的起點是農業社會，農民只會在改革過程中得到好處，而且伴隨著工業化的發展，他們大量進入城市非國有企業，改善了自己的境遇；而在蘇聯，國營農場和集體農莊工人與城市里的工人的實際生活水平相差無幾，由于在國營部門中就業的人數占絕對優勢，且他們很想保住自己的特權，不愿意向非國有經濟發展，因而非國有經濟發展緩慢，很難取得突破性的發展，最終只能走激進式的道路（轉引自張宇，1996）。

不僅如此，薩克斯亦預言，伴隨著農村勞動力向工業部門的轉移，低效率國有部門的危害正在超過整體經濟的承受能力，漸進式改革所帶來的紅利日漸減少，由此中國必須開啟以“大爆炸”為特征的激進改革。作為對薩克斯解析的“腳注”，世界銀行在對中國經濟的考察報告中如出一轍地指出，中國改革的成功在于其初始條件的特殊性。在《中國：90年代的改革和計劃的作用》的報告中，世界銀行把中國改革所具有的有利初始條件歸結為改革前物質投資的滯后收益，并列舉了幾個重要領域的初始條件，比如農業在人民公社時期就已經具備了適當的物質銷售和人力等方面的基礎設施，但它缺乏激勵因素，因而一旦個人激勵措施得以引入，國家的作用得以改變，產出的迅速提高就不足為奇了（世界銀行，1993；轉引自張宇，1996，2005）。

如果說錢穎一和薩克斯等人的分析更多的是強調中國漸進式改革得以成功的物質性條件，那么羅小朋等人的解析則更廣泛地涵蓋了中國漸進式改革成功的制度/政治結構等因素。在羅小朋看來，漸進式改革的成功并不取決于改革者的主觀愿望，而是取決于原系統是否滿足一些漸進式改革得以發生的重要條件，從而使前期有限的改革能夠不斷地為下一期的有限改革提供成功的機會。換言之，改革的政治經濟過程能不斷地內生出足夠的動力而不導致太大的社會和政治危機（羅小朋，1994）。在羅小朋看來，實現漸進式改革的第一個必要條件是，在原有政治結構基本不變的約束下，經濟有較大的潛力通過分權（即經濟決策分散化）獲得增長，這一條件背后事實上包含兩個基本要素，即原有的政治結構保持不變和通過放權以獲得經濟增長。保持原有的組織結構基本不變，政治體制因具有連續性而號稱“漸進”；而只有獲得經濟增長，才能夠化解改革所面臨的困局，但兩個要素之間是否能有效協調則取決于既有的制度中有多大的空間或潛力可以推動經濟的發展。第一個必要條件僅僅提供了放權改革的技術可能性，要實現漸進式改革還必須滿足第二個和第三個條件，即原有的權利關系必須與經濟分散決策在一定程度上兼容，這不僅要求市場初級分配有較強的社會和政治承受能力，而且要有能力按照原有的利益結構對市場分配進行矯正；第三個條件則是原有體制有較大的空間，對地方政策和體制的差異有較高的政治和社會承受能力。

在羅小朋看來，中國的改革之所以能夠取得成功主要是因為改革前中國業已存在的“國家主導的等級產權制度”為漸進式改革預留了空間。這種等級產權制度包含了四個基本要素：（1）主要生產資料在實行國有（全民所有制）的同時又保留了非國有的所有制（主要是農村的土地集體所有和城市勞動密集的輕工業和手工業），排斥生產資料私有，并對不同所有制的政治、經濟和社會地位實行系統的差別待遇；（2）多層級的產權結構，由于在單位體制之下每個人都不能隨意流動，在由國營和集體體制之下所形成的多層級產權結構在一定程度上也形塑了單位成員的社會身份；（3）身份與產權的反比關系，個人或單位的等級地位越高，獨立支配財產的權利范圍越小；^[6]（4）等級產權的地方化特征，這表現在：①所有制構成的地方化，②地方政府和領導人（尤其是省一級）對非國有單位的權利有較大的決定權，③由于歷史的、政治的或領導人個人的原因，各地的個人權利（尤其是在非國有單位中的個人權利）有較大的地方性差異。由于改革前中國業已形成了“在公有制為主導的前提下，嚴格地把（個人和集體的）社會地位與不同的財產權利相結合”的獨特產權結構，在推進改革的過程中，中國政府“一方面能像其他中央計劃經濟和社會主義國家那樣維持高度的政治集中，同時又能夠實現相對分散的經濟控制”（羅小朋，1994：52～53）。雖然羅小朋分析的落腳點和重心在于國家主導的多層級產權制度，強調產權這一經濟前提要素對中國漸進式改革路徑的影響，但他客觀上推動了對漸進式改革的研究由強調經濟體制向突出政治體制重要性的轉向。社會學學者在總結中國社會轉型時，亦強調中國的改革是“在政體連續性背景下的漸進式改革”（孫立平，2002），這一改革所產生的直接后果便是“權力連續性背景下的精英形成”以及“主導意識形態連續性背景下的非正式運作”（孫立平，2002；郭于華，2005）。

在分析中國漸進式改革的路徑中，地方政府一直被視為中國經濟改革的“弄潮兒”。當中央財政陷入困境、財政赤字擴大時，中央向地方分權，形成“包干制”的稅收政策，這極大地刺激了地方政府官員發展經濟的積極性，也極大地推動了地方經濟的發展。由此，我們看到，中國雖然未建立完善的市場體制和產權制度，但這并不影響中國經濟的增長。對此，西方學者不免困惑，因為“按照幾乎任何一種形式的標準主流產權理論，‘中國模式’應該是一種引起經濟災難的、極端不現實的方案，沒有真正的所有者，誰會有清晰的權力與激勵來管理企業以求最大利潤呢？在現有產權結構下，鄉鎮企業應該是沒有效率和無人負責的”（Weitzmam and Xu，1994）。事實上，中國經濟增長背后不缺乏穩定的激勵，只不過這一激勵并不來源于企業內部，而是來源于地方政府（Oi，1992；周黎安，2008；張五常，2017）。分權使地方政府中的官員扮演了企業家的角色，使市場中企業間的競爭關系演變成了地方政府間的競爭關系，各地方政府一方面加大對公共設施的投入（張軍等，2007；傅勇，2010），紛紛制定優惠政策吸引外資及有利可圖的企業（鄭永年，1994：77）；另一方面，各地地方政府直接介入企業的經營與管理之中，為企業的發展做決策并提供幫助（即魏昂德所講的“地方政府即廠商”）。

真正促進地方政府行為轉變的一個重要原因是以“包干制”為核心的財政分權體制^[7]改革。財政“包干體制”在1988年有六種不同的辦法，其中10個省區市實行的是“收入遞增包干”辦法，即以1987年決算收入和地方應得的支出財力為基數，參照各地近幾年收入的增長情況，確定收入遞增率（環比）和地方留成、上解比例，在遞增率以內的收入，按確定的留成上升比例實行中央與地方分成；超過遞增率的收入，全部留給地方；收入達不到遞增率的，影響上交中央的部分，由地方財力補足。很顯然，這種辦法是累退的，即當地方經濟發展越好，收入越高，實際上交的比例就越低；地方經濟發展得越差，收入越少，實際上交的比例則越高。這種反差對地方政府形成了強烈的刺激與激勵（楊沐，1994：458）。

除財政激勵外，另一個重要的激勵機制則是官員晉升中的“政治錦標賽”。所謂“政治錦標賽”是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競爭標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標……采取多層次、逐級淘汰的程序……進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手將失去下一輪競賽的資格（周黎安，2008：89～90）。周黎安等人指出，雖然財稅激勵構成了地方政府行為的一個重要動力，但作為處于行政金字塔之中的政府官員，除了關心地方的財政收入之外，自然也關心其在“官場”升遷的機遇，而且這種激勵在現實中可能更為重要。周黎安等運用改革以來的省級水平的數據系統地驗證了地方官員晉升與地方經濟績效的顯著關聯，為地方官員晉升激勵的存在提供了一定的經驗證據。周黎安研究發現，省級官員的升遷概率與省區GDP的增長率呈顯著的正相關關系，而且中央在考核地方官員的績效時，理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增強了激勵的效果（周黎安，2007）。

無論是基于個人仕途的考慮還是受到擴大地方收入的財政激勵，地方政府及其官員都有足夠的動力和熱情來發展地方經濟，并與其他區域之間形成一種競爭性的關系，中國由此進入經濟的整體性增長。