二 社會治理創新：不同于經濟治理的改革機制

如果說用財政激勵以及晉升錦標賽體制尚能夠有效解釋中國經濟改革發生的動力機制，并由此延伸用雙軌制和路徑依賴來把握中國的漸進式經濟改革，那么我們又該如何理解中國所發生的社會治理改革呢？換言之，我們該如何把握中國的社會改革，特別是地方性的社會治理改革呢？其內生性的發生機制究竟為何？與經濟治理改革有何差異？

激勵是社會治理改革同經濟治理改革最為重要的差異之一。無論是強調地方財力的激勵還是側重官僚組織內部晉升的激勵，都將地域內的經濟增長與官員的行為建立起某種因果關系，即地域內經濟的增長會帶來個人和組織（地方政府）“福利”的增長，而這種因果關系的建立是嵌入在特定的制度框架之中的：前者建基于財政分權體制（地方經濟/稅收的增長會帶來地方政府可支配財力的增長），后者建立在以GDP為導向的干部晉升考核體系。而就社會治理而言，這兩種促進經濟管理領域改革/創新的制度框架并不存在，至少不能像在經濟管理領域那樣發揮直接的作用，這一方面是因為社會治理的創新或良好的社會秩序的達成并不一定有助于地方財力的增加，甚至有可能削減地方政府用以吸納資本進入轄區的公共設施（如公路等）建設投入；另一方面，與GDP增長等這些上級考核的“硬指標”相比，社會秩序的穩定僅僅是一個“軟指標”，只要地方的社會秩序不足以影響地區經濟的發展或者因社會失序被上級“一票否決”，地方政府及其官員往往沒有足夠的動力將其作為“中心工作”來抓。在這樣一種制度結構之中，如何理解地方政府所推動的社會治理機制創新？究竟是何種原因激勵其推動地方社會治理創新的呢？

改革與創新的路徑是社會治理改革同經濟治理改革的第二個重要差異。從錢穎一對中國經濟改革的分析看來，中國的M型結構使地區間的相似性不僅容易促進地區間的改革經驗相互借鑒，同時有助于降低經濟改革的風險；但以既有的地方社會治理創新的實踐來看，區域間社會治理模式的差異性要遠遠大于經濟改革路徑的相似性，比較極端的案例甚至顯示，新一輪的地方官員上任之后可能將前任官員的社會治理政策置于腦后而再度“創新”。如何理解地方政府在社會治理創新中的路徑選擇是擺在研究者面前的另一個問題。

爬梳學術界對社會治理體制創新的研究，我們可以發現對社會治理體制機制的應然討論遠遠大于對其內在機制的探討。就社會學視角的研究而言，既有的研究雖然將社會改革置于“社會轉型”和“市場轉型”的框架之中予以討論，但分析的重點側重于轉型帶來了什么樣的后果。例如，倪志偉（2002）的“市場轉型理論”強調發生市場轉型之后，社會結構內在要素間的關系發生了變動（即向市場經濟的轉變從根本上改變了再分配經濟中以權力作為分層機制的狀況），伴隨著這種經濟轉型，權力從再分配官僚轉移到從事市場交換的直接生產者一方。但這種轉型是如何發生的？社會結構的變革是如何實踐的？社會學學者的分析則語焉不詳。

鑒于中國社會改革與經濟改革內在邏輯的差異性，我們認為深入理解社會治理機制的創新實踐有助于呈現與經濟治理改革不一樣的圖景，亦有助于進一步豐富與把握中國改革的圖景。事實上，相較于對經濟改革的研究，對社會改革的研究顯得尤為緊迫。如果說在過去的三十年，政府（特別是中央政府）在經濟管理方式上已經積累了較為豐富的經驗，在通貨膨脹和通貨緊縮間如何收放自如，政府已經有了一個完整的“工具庫”；那么相比之下，應對社會危機的“工具庫”則可謂是捉襟見肘。關于社會治理，政府仍面臨著當年經濟管理的困境——“一管就死，一放就亂”。對中央政府而言，迅速掌握與“社會”相協調的方法是其迫切需要的，這也是自中共十六屆四中全會以來提出社會管理機制創新的內在訴求。