003環境污染損失評估與修復

——撫州市人民檢察院訴時某、黃某生環境污染民事公益訴訟案[20]

內容摘要:人民法院針對檢察機關提起的環境民事公益訴訟可以實行民事案件和刑事案件合一模式審理。在審理環境資源案件中,只要有損害事實的存在,不論污染者是否有過錯以及排污是否符合一些文件規范的標準,均可要求被告承擔相應的環境污染侵權責任。而生態環境污染的損失和修復費用,要從多角度及環節努力朝著更科學和專業化靠近。采取的修復方式應根據案件本身的特點探索和開創更多元化的模式,如除補植復綠之外,還可判決被告進行社區衛生勞動、公共綠地維護、廢物垃圾清理、土地復耕、放流魚苗、尋求第三方專業機構治理土壤、空氣等。

關鍵詞:民事公益訴訟 環境污染損失評估 替代性環境修復

【裁判規則】

因污染環境造成損害,不論污染者有無過錯以及污染是否符合國家或者地方污染物排放標準,污染者都應承擔侵權責任;環境污染損失和修復費用要經過科學合理的評估和多方論證才可綜合把控和認定;審判中將保護及修復環境理念置于首位,針對環境受污染后無法恢復原狀的,可采取替代性多元化的環境修復方式。

【典型案例】

〔案件索引〕

江西省撫州市中級人民法院(2017)贛10民初142號民事判決書

〔基本案情〕

公益訴訟人撫州市人民檢察院指控:2017年5月,被告時某、黃某生將113.44噸廢舊電子元件運至資溪縣高阜鎮孔坑村桐麻坑山場焚燒,因焚燒產生的有害氣體導致多名村民中毒,并對周邊生態環境造成了破壞,當地政府和相關部門對中毒村民進行了救治,并對涉案當事人依法拘留,同時采取了有效措施對現場焚燒的殘渣進行了安全處置。由于二被告以上行為造成了環境污染,損害了社會公共利益,檢察機關故向法院提起民事公益訴訟,請求判令:(一)二被告時某、黃某生共同承擔非法焚燒危險廢物造成生態環境污染的修復費用68.62萬元;(二)二被告共同承擔為處置危險廢物已經發生的費用2.69萬元;(三)二被告依法共同及時處置非法焚燒危險廢物造成的殘渣及未焚燒的危險廢物,消除危險;如二被告不履行上述處置義務時,判令二被告共同支付處置費用27.68萬元;(四)二被告共同承擔本案鑒定費評估費1.6萬元。

被告時某、黃某生對其構成環境侵權的事實以及檢察機關民事公益訴訟起訴書中的第(二)、(三)、(四)項訴求沒有異議,對第(三)項懇請讓其請有資質的廠家進行垃圾無害化處理。針對第(一)項訴求提出異議,認為公益訴訟人的訴請費用過高,大氣污染防治法只規定了對超過大氣污染排放標準及超過總量控制指標的排污行為進行處罰,焚燒時是否有超標排放、是否對大氣的生態功能造成影響,現無證據顯示,即被告的行為不構成侵權責任法中的損害結果,達不到大氣污染防治法應當處罰的標準。環保部評估報告所采用的虛擬治理成本法計算大氣環境污染的生態環境修復費用,是虛擬數額,缺乏事實依據,不科學也不客觀,不應作為定案的依據。

法院經審理查明:2017年4月,被告時某、黃某生共同商議決定,采用焚燒方法從廢舊電子元件中提取金屬出售,謀取非法利益。5月10日至16日,二被告分別從江西、廣東收購三車廢舊電子元件共計113.44噸。5月25日,二被告在沒有取得危險廢物經營許可證、未辦理任何環保手續的情況下,雇人采用柴油引燃的方式在桐麻坑山場廠棚內直接焚燒收購來的廢舊電子元件。因焚燒廢舊電子元件揮發有害氣體,致附近多名村民因連日吸入有害氣體而入院治療。5月28日因群眾舉報,有關人員對仍在焚燒的廢舊電子元件進行滅火作業,停止了焚燒。5月29日,資溪縣環保局將未焚燒的廢舊電子元件及焚燒后的殘渣進行了清理、包裝,并運輸至資溪縣環保局進行扣押。已發生包裝、搬運、稱重、租車加油等費用合計2.69萬元。

經過磅稱重,未焚燒的廢舊電子元件重46.17噸,扣除包裝袋凈重為45.8噸,非法焚燒造成殘渣50.47噸。經核算,時某和黃某生非法處置的危險廢物重量為67.27噸。經資溪縣環保局認定,已經焚燒的電子元件殘渣50.47噸、未焚燒的電子元件45.8噸都屬于《國家危險廢物名錄》中類別HW49、代碼900-045-49的危險廢物。

經檢察機關委托鑒定,二被告焚燒危險廢物造成了一定的大氣環境損害,焚燒殘渣和未焚燒的危險廢物后續處置需支付一定數額的處置費用。檢察機關委托鑒定評估費用為1.6萬元。

〔裁判結果〕

撫州市中級人法院(以下簡稱撫州中院)于2018年2月6日作出了(2017)贛10民初142號民事判決:一、被告時某、黃某生共同承擔生態環境修復費用8萬元(本判決生效后一個月內支付)。在本判決生效后六個月內對本案焚燒危險廢物的現場及周邊40余畝土地進行植樹造林,恢復植被,并養護3年,以達到植樹造林的要求,植樹造林期限屆滿后法院將會同相關部門對所植樹木進行驗收,如未達到植樹造林的要求則再繳納8萬元生態環境修復費用。二、被告時某、黃某生共同承擔為處置危險廢物及其殘渣已經發生的費用2.69萬元,本案鑒定評估費1.6萬元(本判決生效后一個月內支付)。三、被告時某、黃某生在本判決生效后一個月內對涉案全部危險廢物及其殘渣依法進行無害化處置,如未處置則承擔因此而發生的處置費用。案件受理費6000元,由被告時某、黃某生負擔。判決后二被告均表示服判未上訴,現判決已生效。

〔裁判理由〕

法院生效裁判認為,被告時某、黃某生以營利為目的,違反國家規定,在未獲得處理危險廢物經營許可證的情況下采用焚燒的方式非法處置有毒危險廢物67.27噸,直接向大氣中排放有毒有害氣體,嚴重污染大氣環境,損害了社會公共利益,依照《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條、第二十條之規定應當承擔相應的民事責任,公益訴訟人依據鑒定評估意見確認二被告焚燒危險廢物造成的生態環境修復費用為68.62萬元,因該鑒定評估方法未考慮危險廢物燃燒的時間和程度,故不準確。根據電子垃圾的具體焚燒程度等實際情況,綜合酌情認定本案的生態環境修復費用為16萬元,其中8萬元由兩被告繳納至指定的環境公益訴訟基金賬戶用于開展替代修復,8萬元由兩被告自行用于電子垃圾焚燒現場及周邊的植樹造林和養護。被告時某、黃某生有關不應承擔生態環境修復費用的意見不能成立,不予采納。據此作出上述判決內容。

【法官評析】

本案系江西省首例由檢察機關提起的環境民事公益訴訟并實行民事案件和刑事案件合一模式審理的案件(即撫州中院在受理了該起污染環境民事公益案件后,又將這起污染環境引發的刑事案件統一提級到該中院環境資源審判團隊合并審理)。在該起案件宣判的當天,撫州中院還對牽涉的刑事案件[案號(2018)贛10刑初4號]進行宣判,認定被告人時某、黃某生均構成污染環境罪,分別判處有期徒刑一年零六個月,緩刑二年以及有期徒刑一年零二個月,緩刑一年零六個月,并各處罰金人民幣1萬元,對扣押的危險廢物及殘渣依法沒收,予以銷毀。環資案件如此合并審理的模式能夠在懲罰環境污染犯罪的同時充分注重生態環境的保護。此案作為江西省環境司法公益訴訟發展的助推器,對于構建生態環境司法保護新模式具有重要意義。

本案在審理中目前涉及的主要問題或者啟示有以下幾個方面:

一、環境污染程度是否要達到一定的標準才需要承擔侵權責任

在庭審中,被告的委托代理人反復提及本案的污染僅是一般的違法行為,在一般性污染環境的案件中,不管對空氣、土質還是水質的污染,如果沒有實時監測的數據反映被告超標排放了,就沒有證據證明被告的行為違反了國家環保排放的相關規定,不構成侵權責任法中的損害結果,因此主張被告承擔環境污染賠償的訴求缺乏基本的事實基礎。該觀點部分源于2009年8月27日修正的《中華人民共和國民法通則》第一百二十四條“違反國家保護環境防止污染的規定,污染環境造成他人損害的,應當依法承擔民事責任”的規定,該條規定了污染環境承擔民事責任需要以違反國家保護環境防止污染的規定為前提。但上述前提條件已經為《中華人民共和國侵權責任法》第六十五條所取代,該條規定“因污染環境造成損害的,污染者應當承擔侵權責任”,取消了“違反國家保護環境防止污染的規定”的前置條件,是否達標排放不再影響環境侵權責任的承擔?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》第一百二十五條規定“排放大氣污染物造成損害的,應當依法承擔侵權責任”。2015年6月3日施行的《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條第一款更進一步明確了“因污染環境造成損害,不論污染者有無過錯,污染者應當承擔侵權責任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標準為由主張不承擔責任的,人民法院不予支持”。具體到本案中,現場燃燒的照片、環保和公安等相關部門查封和偵查的記錄、當地居民因吸入有害氣體入住醫院治療的事實等綜合證據,均可證明兩被告實施了污染環境的行為,且造成了一定的損害事實。故筆者認為,在審理環境資源案件中,只要有損害事實的存在,不論污染者是否有過錯以及排污是否符合一些文件規范的標準,均可要求被告承擔相應的環境污染侵權責任,以達到更好地震懾環境污染者的目的。

二、生態環境污染的損失和修復費用如何確定

環境污染修復需要的費用要以污染造成的損失為基礎,對于該費用,檢察機關委托了相關部門進行了評估鑒定。評估報告在“技術方法”上指出,因本案污染事實真實存在,但缺乏實時的檢測數據,化學性污染物揮發得也很快,因此采用虛擬治理成本法估算損失。根據此方法,報告認為,本案被告共焚燒危險廢物67.27噸,單位污染物的處理成本3400元/噸,環境空氣功能區類別為II類(居住區、商業交通居民混合區、文化區、工業區和農林地區),因此環境功能敏感系數取3,故虛擬治理成本為68.62(67.27噸×3400元/噸×3)萬元。但庭審時鑒定人也說明了其采用3倍系數法部分系主觀意見。被告的委托代理人認為虛擬成本計算法采取的系數不科學,處理成本單位定價不合理,整體定損和修復費用都缺乏合理性。對此,筆者認為評估報告有一定的參考價值,但確實存在瑕疵,如本案被告的違法行為被制止的時間較早,其焚燒的電子垃圾67.27噸中有部分并未完全燃盡,同時3400元/噸的處理價格以及系數選取等方面可能過于直接、簡單化。審判人員對于該問題的認定也經過和江西省高院環資庭以及相關的環境專家反復溝通驗證,綜合各類實際情況才最后酌定將本案的生態環境修復費用定為16萬(8萬用于繳納罰金,8萬用于被告自身在焚燒地植樹造林)。

生態環境污染的損失和修復費用如何確定,確實是目前環資審判中遇到的一大難題和困境,專業技術性非常強。該損害界定方法與《侵權責任法》傳統上所指的具體損害不同,環境污染造成損害有直接性的(如對污染現場造成的林木的直接破壞、環境損害賠償調查、鑒定評估費用等),但更多的是間接性的(如生態服務功能退化的損害、生態環境修復費用、生態環境修復期間服務功能的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失等)。這方面目前難以達到精準認定,但在審判中還是要從多角度及環節努力朝著更科學和專業化的方向靠近。筆者觀察了一些省內外的環資判例,對提高損失和修復準確性認定提出以下兩點建議:(一)司法鑒定程序應盡量前置,因為損害和修復數據的確定是環資案件中不可或缺的一步,有確定損害事實的污染案件的司法鑒定程序不應該等到案件進入檢察機關起訴階段再進行,否則諸多證據已經滅失無法進行監測;(二)總結和優化認定損害和修復的程序為:在發現違法行為后,當地環保部門應會同有關部門對污染地第一時間進行調查并監測、固定和保留數據;確定有損害事實后,有資質的司法鑒定機構就應介入對污染程度和損失進行鑒定,編制評估報告和修復方案;案件進入庭審之后,合議庭法官應會同鑒定人員、環保、法律等專業人士對評估報告和修復方案進行充分的審查和認證;然后在判決前至少提前一周將報告和方案對社會公開,接受公眾監督,確實有重大問題的要及時修繕,以此多方位、多環節確保損害和修復方案更合理科學(即環保部門實地調查、固定和監測實時數據——鑒定部門出評估報告和修復方案——法官會同專家論證——方案公開接受公眾監督——完善)。

三、環境修復方式多元化的啟示

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條第一款規定,原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能;無法完全修復的,可以準許采用替代性修復方式。眾所周知,涉環境污染的案件一般都難以恢復原狀,因此審判實踐中大多數法院的判決除了要求被告繳納一定的修復費用和對污染物進行無害化處理之外,大多數選擇的替代性修復方式便是讓被告原地或者異地植樹造林,本案亦不例外。在此筆者同時認為,針對污染環境案件,采取的修復方式應根據案件本身的特點探索和開創更多元化的模式,除補植復綠外,還可判決被告進行社區衛生勞動、公共綠地維護、廢物垃圾清理、土地復耕、放流魚苗、尋求第三方專業機構治理土壤、空氣等。

四、環境資源案件刑、民、行合一審理模式的檢視

環境問題的發生原因往往有多種,既可能是行政機關的不作為,也可能是因某行為涉及環境民事利益關系而引發的觸犯刑事法律規定的行為,因而環境糾紛案件在法律事實和責任構成認定方面往往具有綜合性的特點,案件性質可能涉及民事、刑事、行政等單一或多領域,該類案件若仍依據傳統的審判結構和審判程序進行審理,不僅可能增加訴訟成本,也可能在審理標準上很難進行統一考量而導致同案不同判的現象出現。

為在審判標準上統一生態環境司法保護理念,提高環境資源審判質效,現階段很多地方的法院都推行和倡導環境資源案件刑民行三審合一模式審理。三審合一的模式似乎已經得到了普遍認可,但是如何更好地施行這一審理模式是今后需要盡快完善的方向。

現階段的完善路徑可以考慮包括以下幾方面:(一)組建環境資源專門的審判團隊。目前在暫無條件成立專門的環境資源審判機構的情況下,部分中基層法院可以先行組建環境資源審判團隊,抽調審判專業水平過硬,兼備環境法律專業素養及環境科學知識的隊伍構成。例如,撫州中院的環境資源審判團隊的四名成員都具有刑事、民事、行政審判經驗中的一種或多種,復合型審判經驗背景和扎實的理論功底讓環資審判團隊更能駕馭該類案件的審理。(二)科學界定收案范圍。在審判實踐中,我們發現在環資工作的起步階段,部分審判人員包括立案人員對于何謂環資案件以及類型包括哪些并不明確或者概念很模糊,因此有必要在案件立案階段就把好收案、分案關。2017年9月江西省高級法院下發的《江西省環境資源案件案由范圍(試行)》對環資案由收案做了規范,將涉及生態環境資源的刑事、民事、行政等案件作為收案范圍,推動了環資集中審判模式。撫州中院嚴格按照該規定的要求,由專門的審查人員在案件受理端就進行初步的審查和分類,對于屬于環資類的案件就分到環資審判團隊統一審理,疑似環資類或某些新型的環資案件,要與環資審判團隊的法官進行溝通和探討,符合條件再分案,避免漏分或錯分,從而保障環資審判工作的順利進行。(三)環境資源案件審理程序靈活化。雖然該類案件往往涉及多種案件性質,但是審理該類案件不必然受傳統的先刑后民等程序的桎梏,同時,案件由一個審判機構歸口審理,也不意味著所有的案件事實糅雜在一起分析和判定,更不是對三種程序加以簡單匯總,而是遵循具體情況具體對待的原則,決定性案件事實的審理程序在先,在先審理的證據和事實的判定效力可擴張和延伸至后置的審理程序中。對于涉及民事和行政類的環境資源案件的裁判程序,審理時要根據案件的起因進行分類對待,如果是民事法律關系引發的行政法律關系的案件,應采取先民后行的裁判原則;若是民事違法行為涉嫌構成環境犯罪的案件,則采用先民后刑原則。而本文所述的案件中,因行為人的犯罪事實清楚,構成要件清晰,證據更全面充分,故承辦法官在審理時就將刑事程序前置,查核案件事實,舉證質證證據,而后在同一天開庭審理的民事公益訴訟案件程序中,對于刑事案件已經開庭認證過的事實直接適用,最大程度地合理和優化了案件的審理進程。

破壞生態環境的行為不僅損害社會公共利益,更與國家發展生態環境的理念背道而馳,法院通過類似的環資案例向社會昭告,司法領域對破壞環境的行為是零容忍的,我們任何人都不能因為一己私利而竊取公共的環境利益。

【相關法條】

《中華人民共和國民法總則》

第一百八十七條 民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的,承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任;民事主體的財產不足以支付的,優先用于承擔民事責任。

《中華人民共和國刑法》

第三百三十八條 違反國家規定,排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質,嚴重污染環境的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。

《中華人民共和國侵權責任法》

第六十五條 因環境污染造成損害的,污染者應當承擔侵權責任。

《中華人民共和國大氣污染防治法》

第一百二十五條 排放大氣污染物造成損害的,應當依法承擔侵權責任。

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十九條 原告為防止生態環境損害的發生和擴大,請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的,人民法院可以依法予以支持。

原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發生的費用,請求被告承擔的,人民法院可以依法予以支持。

第二十條 原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的,可以準許采用替代性修復方式。

人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。

生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用。

《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

第一條 因污染環境造成損害,不論污染者有無過錯,污染者應當承擔侵權責任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標準為由主張不承擔責任的,人民法院不予支持。

污染者不承擔責任或者減輕責任的情形,適用海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等環境保護單行法的規定;相關環境保護單行法沒有規定的,適用侵權責任法的規定。

編寫人:江西省撫州市中級人民法院 余磊