002檢察機關在環境民事公益訴訟中的訴訟地位和舉證責任以及被告責任承擔方式的確定

——山東省聊城市人民檢察院訴路某太環境污染責任糾紛案[10]

內容摘要:1.隨著民事訴訟法等法律的修訂,檢察環境公益訴訟的雛形初顯,人民檢察院相較于社會團體組織有訴訟地位、取證方面的優勢,其作為公益訴訟人能發揮國家治理現代化、環境公益訴訟效率化、法理的司法實踐路徑化作用。強化檢察機關訴訟主體地位,可從訴前程序與訴訟原則著手,訴前程序的設置應明確不同訴訟主體間起訴先后順序,避免沖突或導致其他訴訟功能弱化。檢察環境公益訴訟應遵循比例原則、有限原則、謙抑原則,以更好發揮訴訟功效。

2.考慮到檢察機關的強勢地位,在檢察環境公益訴訟中,當事人舉證責任應依據訴訟情事合理變更。首先,當事人訴訟地位回歸均衡,被告成為相對弱勢一方;其次,傳統環境侵權訴訟中,“證據偏在”產生的原告舉證困難問題不復存在,人民檢察院有證據的單獨或聯合調查權;最后,從訴訟效率化考量,檢察機關對環境污染與損害后果的直接舉證有利于案件快速審結。另外,在公正價值要求下,檢察環境公益訴訟應依據個案實際,合理分配舉證責任,加強裁判文書的說理性。

3.環境侵權責任的承擔方式應依據公益訴訟目的來確定。目前,除恢復原狀、停止侵害等傳統填補型責任方式外,各地也在探討一些符合實際的新型責任承擔方式,如異地補植等。考慮到侵權人能力,在檢察環境公益訴訟中,借鑒環境公益信托模式,讓其支付環境損害賠償金至特定財政賬戶,再由當地主管部門統一進行生態修復是比較合理的做法。當然,也可進行環境責任保險、社會救濟基金等措施的嘗試。

關鍵詞:原告資格 訴前程序 舉證責任分配 賠償方式

【裁判規則】

一、檢察機關在特定區域內提起環境民事公益訴訟前,應先審查符合起訴條件的社會團體、環保組織是否已經提起環境民事公益訴訟,以防止司法資源的浪費。

二、檢察機關提起環境民事公益訴訟,不適用傳統環境污染侵權案件中的舉證責任倒置原則,而應由檢察機關直接就被告所造成的環境污染損害與因果關系進行舉證。

三、被告責任承擔方式必須符合公益訴訟的目的即生態環境的補償或修復,而非傳統民事訴訟中原告對訴訟標的享有任意處分權。從環境公益訴訟目的出發,應采取支付賠償金到專項環境保護賬戶、設立環境損害保險制度與社會救濟基金等多元化責任承擔方式。

【典型案例】

〔案件索引〕

山東省淄博市中級人民法院(2017)魯03民初57號民事判決書

〔基本案情〕

公益訴訟人山東省聊城市人民檢察院訴稱:2014年12月至2015年10月,被告路某太租用淄博市周村區西外環路前進村村民劉某順的西院,在未經相關部門審批且不具備清洗資質的情況下,購買刷桶機器及大量廢機油桶,使用強堿洗刷機油桶,并將未經無害化處理的強堿廢液直接排入院內私自挖掘的滲坑內,對滲坑周邊及地下土壤造成的污染體積達48立方米。2015年10月21日,淄博市周村區公安分局直屬大隊根據舉報線索,發現被告路某太的違法行為,并對涉案地的排放液體取樣,由淄博市公安局司法鑒定中心鑒定。該中心出具的[淄公(司)鑒(理)字(2015)1172號理化檢驗鑒定報告]載明,涉案滲坑內的液體檢出強堿成分,p H酸堿度為13.1,屬于有毒、有害物質。2016年7月11日,淄博市周村區公安分局以路某太涉嫌污染環境罪,將案件移送至淄博市周村區人民檢察院,后檢察院對其提起公訴。2016年12月20日,淄博市周村區人民法院以污染環境罪對路某太作出(2016)魯0306刑初405號刑事判決。按照《全國人大常委會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的相關規定,經檢察機關調查,淄博市目前尚未有符合法律規定的機關或社會組織提起民事公益訴訟。本案屬于人民檢察院提起民事公益訴訟的受案范圍,山東省聊城市人民檢察院對本案提起公益訴訟的主體資格符合以上法律規定。根據《中華人民共和國侵權責任法》第六十五條,《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條、第二十條,《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第十四條、第十五條、第十六條,《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條的規定,特提起環境民事公益訴訟,請求:1.依法判令被告路某太對涉案地殘留污染危害物及時處置并消除已造成的危害結果;2.依法判令被告路某太對涉案地受污染土壤進行治理并恢復原狀,如不能恢復原狀,判令其承擔涉案地受污染土壤治理及生態修復的相關費用。

被告路某太辯稱:我僅是挖了一米多深的坑,向坑內倒入少量的廢水,案發后根據公安機關的要求,已對滲坑進行了填埋處理,且已受到相應處罰,不應再承擔其他責任。

法院經審理查明:2014年12月至2015年10月,被告路某太在其租用的院內,未經相關部門審批且不具備清洗資質的情況下,購買刷桶機器及大量廢機油桶,使用強堿洗刷機油桶,并將未經無害化處理的強堿廢液直接排入院內私自挖掘的滲坑內,經公安機關偵查并對涉案地排放液體取樣鑒定,涉案滲坑內的液體檢出強堿成分,p H酸堿度為13.1,屬于有毒、有害物質,滲坑周邊及地下土壤造成的污染體積達48立方米。淄博市環境保護局周村分局(以下簡稱周村區環保局)依據相關環境污染治理的規定和技術標準,出具《關于路某太環境污染行為造成環境損害依法予以治理及修復生態的實施意見》(以下簡稱《治理修復意見》),確定治理污染土壤及修復生態方案,并核定各項費用支出為38400元。淄博市目前尚未有符合法律規定的機關或社會組織提起民事公益訴訟。

〔裁判結果〕

山東省淄博市中級人民法院于2017年12月6日作出(2017)魯03民初57號民事判決:由被告路某太在本判決生效后十日內,將污染治理及生態修復費38400元支付至山東省生態環境損害賠償資金賬戶。一審宣判后,雙方當事人均未上訴,一審判決已發生法律效力。

〔裁判理由〕

法院生效裁判認為:關于山東省聊城市人民檢察院作為公益訴訟人的主體資格問題。根據全國人大常委會《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,山東省聊城市人民檢察院依據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的相關規定,對本案已履行訴前審查職責,故山東省聊城市人民檢察院作為公益訴訟人提起本案訴訟,有事實及法律依據,依法予以支持。

關于被告路某太環境污染行為及后果問題。由公益訴訟人提交的證據證明,經公安機關立案偵查并移送檢察機關提起公訴,淄博市周村區人民法院于2016年12月20日作出的(2016)魯0306刑初405號刑事判決書,判決認定路某太實施了涉案環境污染犯罪行為并造成嚴重的環境污染后果。路某太主張涉案滲坑僅1米深,且排污量不大,在公安機關要求下已填埋處理,但未能舉證證明其主張成立,亦未提交相反證據推翻公益訴訟人提交證據所證明的本案事實。綜上,對路某太實施了環境污染行為并造成嚴重污染后果的事實,予以確認。

關于路某太承擔涉案污染土壤治理及恢復生態的責任問題。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第十六條規定,人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求?！?span id="c4knjbt" class="fs_101">最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規定,對污染環境、破壞生態,已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為,原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任;第二十條規定,原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的,可以準許采用替代性修復方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用;第二十三條規定,生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的,人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素,并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等,予以合理確定。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十條規定,負有環境保護監督管理職責的部門或者其委托的機構出具的環境污染事件調查報告、檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監測數據等,經當事人質證,可以作為認定案件事實的根據。根據以上規定,本案公益訴訟人按照被告路某太因環境污染犯罪造成的侵害結果及查明認定的事實,依法有權要求被告路某太按照淄博市環境保護局周村分局出具的《治理修復實施意見》承擔責任。路某太認為其犯罪行為已受到相應處罰且對涉案地污染處理完畢,不應再承擔其他責任,但未提交已對涉案地環境污染處理的證據,其主張亦于法無據,依法不予支持。公益訴訟人山東省聊城市人民檢察院主張路某太應承擔消除危害并對受污染土壤進行治理、恢復原狀,如不能恢復原狀,應承擔污染土壤治理及生態修復費共計38400元,符合本案客觀事實及法律規定,依法予以支持。

【法官評析】

本案系山東省首例由人民檢察院依職權主動提起的環境民事公益訴訟案件。本案以審判實務明晰了環境民事公益訴訟中的三個主要問題:一、人民檢察院環境公益訴訟的主體資格及完善;二、人民檢察院提起環境公益訴訟案件不宜適用傳統環境污染案件中的舉證責任倒置原則,否則有加重被告舉證責任之嫌;三、從環境公益訴訟目的出發方能合理確定環境侵權責任承擔方式?，F結合具體案情對這三個方面的問題分析如下:

一、人民檢察院環境公益訴訟主體資格及完善

新的《民事訴訟法》《環境保護法》實施后,社會團體、環保組織等雖然可以對環境侵權行為提起環境民事公益訴訟,但是這些團體組織受自身訴訟能力所限,它們在環境訴訟維權方面的效果并不顯著。人民檢察院雖有支持環境公益案件起訴義務,但并非公益訴訟的權利義務一方,在履行職責時存在諸多掣肘,發揮不出“國家隊”優勢。有鑒于此,為了更好地推進環境公益訴訟開展,最高人民法院和最高人民檢察院相繼出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《試點方案》)、《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,細化人民檢察院在環境公益訴訟中的職責、定位、履職方式,以此構建檢察環境公益訴訟[11]的雛形。

(一)檢察機關公益訴訟人的重要地位作用

人民檢察院作為環境公共利益的維護者和司法公正的監督者,相較社會民間組織,擁有獨立的地位、法定的調查權、法律監督權等天然優勢,其參與環境公益訴訟應是解決環境糾紛、維護環境公共利益與公民環境權益最有利的方式,具有極其重要而又不可替代的重要地位作用:

1.國家治理現代化

檢察機關提起環境公益訴訟是國家治理體系、能力現代化的現實需要,由檢察機關直接提起環境公益訴訟,不僅應充分發揮公益訴訟職能,還要注重緩解檢察權在公益訴訟中的剛性色彩,保障法治監督體系的形成。應通過環境民事公益訴訟直接進行環境侵權追責,以彌補民間環保組織訴訟能力的不足,同時以環境行政公益訴訟倒逼行政機關提升運行效能,監督依法行政,實現良法之治。

2.公益訴訟效率化

“檢察機關公益訴訟起訴人的權利,既體現了民事、行政檢察監督權的獨立性和完整性,又體現了通過司法程序及時解決問題的法治精神?！?span id="rev_annot13">[12]由此可見,賦予檢察機關提起環境公益訴訟主體地位,具有司法效率方面的考量。檢察機關具有環境公益訴訟方面的專業知識能力、法定的調查取證權利,具備檢察獨立地位,既可有效防止公益濫訴與案件延期問題,還能提升公益訴訟案件處理效率。檢察機關從民事主體定位出發提起環境公益訴訟,有利于形成訴訟與監督一體化格局,使檢察監督與訴訟效率相互融合。[13]

(二)檢察機關提起環境民事公益訴訟的訴前程序完善

目前,各地雖有檢察機關提起環境民事公益訴訟的案例,但在訴前程序上還有值得商榷的空間。之前檢察機關無法直接提起環境公益訴訟,故只能發揮支持起訴或督促起訴等協助作用。檢察機關可以直接提起環境公益訴訟后,為協調好不同訴訟主體之間關系,《試點方案》明確設計了訴前程序,明確不同訴訟主體之間起訴先后順序,避免訴訟沖突或功能弱化,保障檢察機關提起公益訴訟的主體性與程序性。

在無適格主體或適格主體不提起訴訟的情況下,檢察機關應督促適格主體提起環境公益訴訟并提供必要協助,當適格社會團體組織不愿提起時,檢察機關方能走向前臺。本案中,公益訴訟人山東省聊城市人民檢察院作為試點檢察院,依據《試點方案》,在訴前對列于《淄博市環保類社團組織名錄》上的社會團體組織予以審查,發現淄博市轄區內符合法律規定的組織機構沒有提起環境公益訴訟,方才主動提起,這就是訴前程序的要求。這種審查既體現對環境侵權行為的追責懲處,又利于司法資源合理配置,避免司法權的浪費。此外,檢察機關異地起訴的范圍也應進一步明確,本案中,山東省聊城市人民檢察院在淄博地區提起公益訴訟系試點安排,但當訴訟機制完備后,各地應劃分司法轄區,規范受案范圍。

檢察機關提起環境民事公益訴訟前,除審查有無適格主體是否已提起訴訟及進行督促工作外,還需要明確適格主體起訴情況下,檢察機關對該次訴訟仍負有司法支持義務,若適格主體無法有效收集公共利益受侵害證據,可由檢察機關予以相應補充。另外,在判定檢察機關是否已履行訴前程序時,主要依靠對時間節點的把握,即環保或公益團體在收到檢察機關督促或支持起訴意見書后,一個月未回復或明確表示不起訴的,檢察機關可據此提出環境公益訴訟。當然,環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟在訴前程序上有一定區別,前者針對環境污染行為,后者針對生態環境或資源保護方面職權性違法與不作為。環境民事公益訴訟提起前,檢察機關需對適格主體發出督促或支持起訴意見書;而在環境行政公益訴訟中,則是發出檢察建議書。訴前階段經過后,檢察機關要正式提起民事或行政環境公益訴訟,需要制作公益訴訟起訴書,并明確記錄當事人身份情況、事實依據、證據清單、訴訟請求、法律適用方面的問題。

(三)檢察機關提起環境民事公益訴訟應遵循的原則

在訴前審查與訴訟過程中,檢察機關的訴訟行為應遵循三個原則,即比例原則、有限原則和謙抑原則。[14]首先,比例原則要求檢察機關在面對具體環境公益訴訟時應依據實際案情確定辦案目的、方法、司法效果等,如針對環境行政公益訴訟占主流的情況,更多地思考如何在訴前程序中處理與行政機關的關系、宜采何種方法。在環境民事公益訴訟中,檢察機關也應依據公益環保重要性、緊迫性,適當調節辦案次序,合理配置檢察資源,防止全面攤開,力求最佳效果;其次,有限原則要求檢察機關介入環境公益訴訟時應對自身權力有所限制,在案件范圍上,檢察機關應依據訴前程序合理調整,訴訟中發現問題,也應及時調整。在環境民事公益訴訟中,檢察機關若能督促社會環保組織提起公益訴訟,則無須主動出擊。在環境行政公益訴訟中,能夠在訴前程序中解決的環境保護問題,可盡量在訴前程序中處理,如確需檢察機關提起行政公益訴訟,應當選擇重點案件;最后,檢察機關在公益訴訟中行使法定監督權應謙抑、保守。在窮盡其他救濟辦法后,檢察機關才可以環境公益訴訟作為最后救濟手段。同時,檢察機關進行公益訴訟時,要注意自身民事角色定位,保持權力謙抑性,尊重法院審判程序,不能在監督干預上失去分寸,《試點方案》對這一點尤為注重。目前來看由人民檢察院作為環境公益訴訟人從而擔負起環境保護的重任是大勢所趨。雖在訴前程序、訴訟地位等細節方面,各地作法不同,但隨著實踐案例增多與經驗積累,由檢察機關與社會團體組織擔任環境公益訴訟原告的“一體二翼”格局將逐步形成。

二、人民檢察院提起的環境民事公益訴訟案件不宜適用傳統環境污染侵權案件中的舉證責任倒置原則

(一)檢察機關在環境民事公益訴訟中的強勢地位

在環境私益訴訟中,原告的舉證能力處于弱勢地位,我國現行法律明確規定因環境污染引起的損害賠償訴訟適用舉證責任倒置原則,同時為防止舉證責任分配過分失衡,《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》提出“人民法院可以根據公平原則和誠實信用原則,綜合當事人舉證能力等因素確定舉證責任的承擔”,授予具體環境案件承辦法官一定的舉證責任分配自由裁量權。在環境公益訴訟中,當事人舉證責任的分配原則尚未有明確法律規定與實施細則,以人民檢察院這一特定原告主體視角看,環境公益訴訟適用舉證責任倒置的合理性并不充分。首先,人民檢察院是強勢國家機關,以監督法律實施,維護社會公益為目的。在長期司法實踐中,檢察機關積累了可觀的處理民事訴訟案件經驗,這些經驗能支持其進行環境公益訴訟。相較社會環保組織、普通公民、環境侵權人,檢察機關對訴訟程序、訴訟方法、庭審技巧的把握更為嫻熟,擁有很高專業素養;其次,人民檢察院依國家權力收集證據,舉證能力遠超一般民事主體或行政機關。對環境污染行為,檢察機關除有偵查、公訴方面的便利,還可在信息收集、證據鑒定等方面尋求環境保護行政主管部門的配合?！睹袷略V訟法》第二百一十條規定的民事檢察調查核實權,也為檢察機關在公益訴訟中的調查取證職能做了鋪墊,是檢察機關參與環境公益訴訟必備的保障措施。由此可見,檢察機關并無傳統環境公益訴訟中原告的弱勢地位,并因職責所在而擅于收集證據,舉證能力較強。

(二)檢察環境公益訴訟中的訴訟情事顯著變更

以本案為例,鑒于人民檢察院作為公益訴訟人的優勢,環境民事公益訴訟中舉證責任倒置的適用基礎明顯弱化,不再具有顯著地位。第一,當事人訴訟地位回歸均衡。檢察機關在專業知識、經濟實力和司法資源方面均具備優越條件,足以支持公益訴訟,被告一般為被管理、監督的環境損害行為人,其享有的環境權利為私權利,相較檢察機關的優勢地位,被告有著與之完全不對等的司法能力,甚至有權利“反向”失衡之憂。[15]本案中,被告路某太系失業農民,為生計而從事了損害環境違法行為,這與檢察機關的強勢地位形成了鮮明對比。從2010年以來的司法實踐看,以檢察機關為原告的環境公益訴訟案件無一敗訴,訴訟目的也基本實現。訴訟雙方力量懸殊是環境私益訴訟中舉證責任倒置的決定性因素,但檢察機關的地位特殊性反而緩解了環境侵權訴訟中主體平等結構受到的沖擊。第二,“原告舉證困難”不復存在,如上文所述,檢察機關可以運用專業的證據收集方法與技術手段支撐證據收集、鑒定環境損害程度、定量損害后果、判定因果關系,這就在一定程度上改變因證據偏在、舉證妨礙而產生的舉證困難,扭轉“信息不對稱”的情形,使得某些舉證障礙并非難以逾越。另外,環境保護逐漸成為一種綜合協調行為,檢察機關可與環保部門、社會組織等主體以信息共享方式溝通協作,確保調查高效。廣東的博朗五金廠水域污染糾紛一案的舉證完成,就是檢察機關與環保行政機關通力合作的結果。第三,環境污染的擴散性、易逝性,要求盡快收集、固定證據,這對檢察機關來說并非難事。人民檢察院在提起環境公益訴訟前,污染責任人已經就其污染行為受到行政或刑事處罰,相關的現場記錄、處罰意見、鑒定報告、司法文書已經形成,具有法定證明效力,而提起公益訴訟的檢察機關依職權完全可徑直調取,在庭審中作為證據出示,若再要求被告就因果關系舉證來進行司法推定,會造成訴訟程序的煩瑣,實無必要。

(三)公正價值要求下的舉證責任分配

公益訴訟主體地位均衡也是法哲學的要求,在檢察環境公益訴訟中,若繼續原則化參照私益訴訟而進行舉證責任倒置,容易損害弱勢被告的訴訟權益,造成當事人訴訟地位的實質不平等。從公正的價值目標出發,在遵循“誰主張、誰舉證”基本規則的基礎上,引入舉證責任分配的自由裁量權,由法官依據個案案情與當事人訴訟能力,在檢察機關與公民個人、企業等環境侵權主體之間進行舉證責任的裁量分配較為適宜。

本案作為一審案件,加之環境侵害后果的間接性、復雜性、長期性,審理難度較大。一審判決實際結合了美國的審前證據開示制度,在尊重檢察機關法律監督職能的前提下明確了如下規則:1.在環境公益訴訟中,對舉證責任的分配,法官應負有明確的先行釋明義務,即使侵權人的舉證責任較小,但鑒于其法律知識的匱乏,審判中也不一定能對法官舉證能力分配事項理解到位,若法官不事先予以釋明其相應的舉證事項,則有剝奪被告證明機會而進行證據突襲的嫌疑;[16]2.檢察環境公益訴訟時,被告即使承擔一定舉證義務,也應注重限度,若檢察機關舉證已達到“準蓋然性”程度,可直接認定因果關系時,則無須再要求被告進行反證;3.裁判文書應對舉證責任的分配進行詳細闡述,加強司法說理,特別是當有舉證責任倒置情形時。一則令被告信服,避免其上訴、申請再審;二則在后續司法程序中,易于其他部門或上級法院審查舉證責任倒置情形運用是否正確。

三、從環境公益訴訟目的出發合理確定環境侵權責任承擔方式

(一)新型責任承擔方式的探討

傳統環境侵權賠償模式下,環境侵權人的責任承擔不外乎停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等填補型方式,這與一般民事侵權責任無異。而在《試點方案》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等規定相繼出臺后,雖然也強調環境侵權責任承擔的共性,但考慮到生態變化的多樣性,司法上實際鼓勵各地進行環境侵權責任創新。實踐中,各地法院也進行了一系列有益探索,如南平法院創設的生態服務功能損失賠償與無錫法院的“異地補植”恢復生態平衡判決等。[17]本案中,人民法院從環境民事公益訴訟的目的即為社會公眾利益盡快恢復或補償被侵權行為所破壞的自然環境出發,考慮到侵權行為已經導致私自挖掘的滲坑及周邊土壤污染嚴重且有擴散趨勢,急需專業性的生態恢復與污染物無害化處理,加之公益訴訟人對訴訟標的不享有像民事訴訟中那樣的任意處分權,對訴訟標的不享有直接利益這一客觀現實,故人民法院在公益訴訟人主張的“被告路某太承擔消除危害并對受污染土壤進行治理、恢復原狀,如不能恢復原狀,應承擔污染土壤治理及生態修復費共計38400元侵權責任”訴訟請求基礎上,直接依據具體案情與被告路某太履行環境修復義務能力,依法判令路某太支付生態修復金,侵權責任的承擔一步到位,使得侵權人對侵權行為的責任承擔更加清晰,既減少當事人訴累,又體現出人民法院對公益訴訟所倡導的價值導向與法律規定把握的準確到位。

本案中的案件賠償資金專項賬戶制度系借鑒社會團體組織為原告的公益信托制度而來。在環保組織自然之友提起的江蘇泰州水污染公益訴訟一案中,被告中丹化工經調解自愿拿出100萬元設立公益信托基金,用于當地的環境污染治理。[18]公益信托優勢如下:1.有明確法律依據和較完善的法律制度,《信托法》《慈善法》均有專門章節規定公益信托,且將審批制改為備案制,顯著降低了公益信托設立成本;2.公益信托雖有民間性質,但管理十分嚴格,有專項賬戶保證資金的獨立、安全,社會各界人士代表組成的決策委員會負責資金使用,監察人員享有信托章程規定的監督權。因此,在檢察機關提起的環境公益訴訟中,將賠償資金打入財政專門設立的資金賬戶,可以有效保障賠償金用于修復受損自然環境,實現公益目的。

(二)環境損害賠償金制度

環境損害賠償金管理制度當前正處在逐步規范的階段。以山東省制定的《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》為例,賠償資金的來源分為:1.環境公益案件判決、調解確定的生態環境損害賠償金;2.賠償義務人自愿支付的賠償金;3.財政、環保等部門認定的賠償資金;4.生態環境損害賠償磋商索賠的資金,但對磋商后賠償義務人自行修復或由其組織第三方修復的項目,發生的污染清除、生態修復費用不納入管理。賠償資金屬于政府非稅收入,應全額上繳國庫,人民法院在同級財政部門的協助下,負責公益判決的履行。賠償金一般用于清除控制污染、生態環境修復、環境功能補償及環境修復咨詢、評估、驗收等方面的合理支出。原則上特定環境損害賠償金應用于該事件的生態環境修復,但不可修復或無必要修復的,可用于損害結果地的其他污染治理與環境修復。賠償資金的使用由修復單位向賠償權利人同級主管部門提出申請并提交相應的修復方案,修復方案在主管部門審核后報同級財政、環保部門審批。財政部門負責賠償資金的審核、管理、監督檢查,并按國庫集中支付制度與政府采購有關規定執行。環保部門需設置資金臺賬制度,配合財政部門做好資金使用的管理工作。賠償資金的使用應當由實施地主管部門與財政、環保部門報省級廳局備案后,以適當形式及時向全社會公開。

目前,環境公益訴訟案件賠償金的專項管理已經逐步推開,各部門在財政部門指導的總體框架下,繼續探索受損環境修復資金的管理和使用方法。例如,湖南省高級人民法院除依據最高人民法院相關環境審判工作會議精神設立環境訴訟專項基金賬戶外,還對賬戶的前期資金來源,提出協調相關部門,由財政資金先予墊付的思路。其借鑒國際經驗,摸索修復費用妥善管理,科學使用的新路徑,同時積極公開收支明細以接受各界監督,通過公益訴訟方式帶動轄區內環境保護發展。[19]

應當注意的一點是,在預防性環境公益訴訟中,因損害后果尚未造成,不應當讓被告交付環境修復或損害金,因為起訴目的是避免人類行為對生態環境造成毀滅性影響,所以在進行合理評估后,以何種方式、行為對環境進行保護是司法裁判關注重點。若要求被告支付環境修復或損害金,則無異于變相鼓勵其繼續從事相關不當環境行為,有違法之嫌。

(三)環境責任保險與社會救濟基金

對于環境侵權責任承擔方式而言,為了能夠確保實現環境公益訴訟的目的,除建立環境生態損害專項資金賬戶外,實踐中還應考慮采取創設環境責任保險、社會救濟基金等途徑予以嘗試。

1.環境責任保險模式

環境責任保險本質上也是一種保險合同,由保險人與投保人之間就環境污染責任的承擔而協商訂立。我國《保險法》規定企業、個人可以通過與保險公司簽訂保險合同的方式將一部分責任轉移給保險公司,保險公司再通過其他方式分擔相應的環境侵權賠償。這樣既能最大限度地保護受害人權益,又能使侵權企業或個人規避相應訴訟風險,一舉兩得。但環境責任保險制度模式需根據各地實際狀況進行變通設計,當前宜采強制保險與自愿保險相結合的方式,強制保險可適用于嚴重的環境侵權事件發生概率較高的企業或個人,自愿保險則可適用于發生環境侵權事件較少的民事主體。如此設計,一則能預防環境侵權事件發生與賠付率不高問題,二則可保障企業、個人經濟管理上的自主權。

2.社會救濟基金模式

環境侵權發生后,若侵權人無法或不能及時償付,則環境修復的賠償金可從專門的社會救濟基金中提取。目前,社會救濟基金的來源渠道有三種:(1)專職救濟機構,此類環?；鹂赏ㄟ^發行環境福利彩票或由民間募捐活動設立。當然,基金的發放需以對受害者嚴格的損害程度審查為前提,只有在滿足法律規定的賠償基準線時,方能申請使用資金,兼顧環境污染治理需要與訴訟成本合理化的要求;(2)政府稅收支持,環境治理支出也是國家財政撥付的重要內容,環保部門對造成環境損害的企業或個人進行的罰款與征稅,可補充至救濟基金內,并對環境侵權受害者進行相應的賠償;(3)企業、個人設立專門環?；?一般可由企業或個人進行相應經濟活動時,基于環境保護或相關目的而申請設立。設立此類環?；饝宰栽笧樵瓌t,但在污染事件頻發的高工業化地區,也可考慮采強制原則。例如,山東省淄博市一直是重工業城市,為切實防止環境污染,新設的工業企業在進行注冊時,應當建立環保基金,其基金總額依據企業可能造成的污染危害以及企業經濟實力來確定,一旦發生環境侵權事件,可從基金中及時進行賠付。

結語

綜上所述,在我國經濟社會飛速發展的當下,環境污染日趨嚴重,賦予人民檢察院環境公益訴訟主體地位,由其直接擔負起對損害公共利益環境污染事件追責的義務十分必要。但環境公益訴訟在我國尚屬新穎訴訟,檢察機關提起環境公益訴訟在訴前程序、舉證責任分配、賠償方式厘定上均有可探討之處。因此,在已有法律法規的指導下進行環境公益訴訟的深入研究與個案分析,將成熟的經驗細化為健全的環境法律規則殊為必要。同時,也應檢視傳統環境理論的桎梏,在完善公益訴訟流程等基礎上,借鑒國外先進經驗,從而進一步完善環境損害賠償金制度。

【相關法條】

《中華人民共和國民事訴訟法》

第五十五條 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的,人民檢察院可以支持起訴。

《中華人民共和國侵權責任法》

第六十五條 因污染環境造成損害的,污染者應當承擔侵權責任。

第六十六條 因污染環境發生糾紛,污染者應當就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條 對污染環境、破壞生態,已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為,原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任。

第二十條 原告請求恢復原狀的,人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的,可以準許采用替代性修復方式。

人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時,確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。

生態環境修復費用包括制定、實施修復方案的費用和監測、監管等費用。

第二十三條 生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的,人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素,并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等,予以合理確定。

第二十四條 人民法院判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項,應當用于修復被損害的生態環境。

其他環境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用,可以酌情從上述款項中支付。

《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

第十條 負有環境保護監督管理職責的部門或者其委托的機構出具的環境污染事件調查報告、檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監測數據等,經當事人質證,可以作為認定案件事實的根據。

編寫人:山東省淄博市中級人民法院 榮明瀟、楊富元、郭東輝