012公益訴訟的調(diào)解協(xié)議應(yīng)當以判決的標準進行審查

——廣州市人民檢察院訴陳某興、陳某根、鐘某某土壤污染民事公益訴訟案[34]

內(nèi)容摘要:本案系全國首例以調(diào)解方式結(jié)案的涉及土壤修復(fù)的環(huán)境公益訴訟案件。與普通民事調(diào)解結(jié)案相比,該案調(diào)解有如下創(chuàng)新點:

1.調(diào)解書格式新穎。考慮到公益訴訟的特殊性,本案首創(chuàng)以判決書格式撰寫調(diào)解書,內(nèi)容翔實。

2.調(diào)解書說理透徹。對于調(diào)解協(xié)議,調(diào)解書并不是簡單地以“不違反法律規(guī)定”為由予以確認,而是進行全面審查,充分論述了調(diào)解協(xié)議的合法性、合理性和可操作性等。

3.調(diào)解書專業(yè)性強。被告在修復(fù)前必須提交環(huán)境詳細調(diào)查報告;引入第三方機構(gòu)對修復(fù)結(jié)果進行評估;根據(jù)污染土地利用現(xiàn)狀,合理適用《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》標準中的A級標準。

4.調(diào)解書可操作性強。修復(fù)空間范圍以《測繪報告》坐標為準,修復(fù)標準以總石油烴(TPHs)含量不超過1000mg/kg為準,被告的修復(fù)義務(wù)非常明確。

5.調(diào)解書靈活性強。調(diào)解協(xié)議既規(guī)定一年修復(fù)期限,又規(guī)定了特殊情況下的延期;調(diào)解協(xié)議既規(guī)定修復(fù)范圍以《測繪報告》為準,又規(guī)定超越《測繪報告》范圍的污染物也要一并修復(fù),兜底條款可保障隱蔽污染得到徹底修復(fù)。上述條款避免了執(zhí)行過程中的僵化。

關(guān)鍵詞:土壤污染 修復(fù) 調(diào)解協(xié)議

【裁判規(guī)則】

公益訴訟達成調(diào)解協(xié)議的,應(yīng)當以判決標準進行審查。對因土壤污染而達成調(diào)解協(xié)議的,應(yīng)當從有利于土壤修復(fù)和保護社會公共利益的角度出發(fā),對土壤修復(fù)程序、修復(fù)期間、修復(fù)標準、待修復(fù)污染物的種類、待修復(fù)地塊的空間范圍、修復(fù)結(jié)束后第三方機構(gòu)的驗收及逾期未修復(fù)代履行程序的啟動等進行全面審查,確保調(diào)解協(xié)議內(nèi)容合法性、專業(yè)性,兼顧可行性和靈活性。

【典型案例】

〔案件索引〕

廣東省廣州市中級人民法院(2017)粵01民初215號民事調(diào)解書

〔基本案情〕

2012年1月18日,廣州市蘿崗區(qū)光燁潤滑油廠的投資人鐘某某將部分場地出租給陳某興、陳某根用作加工基礎(chǔ)油的工場。2014年8月29日,光燁潤滑油廠因環(huán)保設(shè)施未驗收而被環(huán)保部門處以立即停產(chǎn)及罰款10萬元的行政處罰,但陳某興、陳某根并未停產(chǎn)。2015年7月15日,公安機關(guān)會同環(huán)保部門前往現(xiàn)場調(diào)查,查獲廢液壓油242桶(170公斤/桶)、基礎(chǔ)油5罐(內(nèi)容物共重約30噸)等。經(jīng)鑒定,上述原料含廢礦物油,屬于《國家危險廢物名錄》中的危險廢物。陳某興、鐘某某均以污染環(huán)境罪被追究刑事責任。廣東省環(huán)境科學研究院受委托于2017年4月作出《環(huán)境損害鑒定評估報告》顯示:部分土壤礦物油含量高于1000mg/kg,最高含量達10200mg/kg。案涉污染地塊土地利用總體規(guī)劃為建設(shè)用地,現(xiàn)狀為村莊。廣州市人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟,要求陳某興、陳某根、鐘某某恢復(fù)污染地塊原狀、處理現(xiàn)場危險廢物以及賠償生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等。

廣州市中級人民法院受理案件后,組織公益訴訟人和被告進行了多次調(diào)解、協(xié)商,并就相關(guān)專業(yè)技術(shù)問題向技術(shù)專家進行了咨詢,促成雙方達成調(diào)解協(xié)議。

〔調(diào)解結(jié)果〕

廣州市中級人民法院于2018年2月7日作出(2017)粵01民初215號民事調(diào)解書,確認如下調(diào)解協(xié)議:

一、陳某興、陳某根、鐘某某須于調(diào)解書生效之日起三個月內(nèi)就案涉污染地塊向人民法院提交環(huán)境詳細調(diào)查報告,于提交環(huán)境詳細調(diào)查報告之日起兩個月內(nèi)向人民法院提交修復(fù)方案、修復(fù)協(xié)議、修復(fù)機構(gòu)的主體、資質(zhì)等材料,并于調(diào)解書生效之日起一年內(nèi)共同將案涉污染地塊的污染物總石油烴(TPHs)修復(fù)到未受污染的環(huán)境水平,即《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》標準中的A級標準(1000mg/kg)。

二、逾期未修復(fù)的,由人民法院選定有資質(zhì)的機構(gòu)代為修復(fù),修復(fù)費用由陳某興、陳某根、鐘某某承擔。如果因客觀原因確實無法在上述期限內(nèi)修復(fù)的,陳某興、陳某根、鐘某某應(yīng)不得遲于期限屆滿前三十日向人民法院申請延期并提交相關(guān)材料,由人民法院決定是否延期。

三、案涉污染地塊的范圍以廣州市開發(fā)區(qū)、黃埔區(qū)土地執(zhí)法測字2017(鎮(zhèn)龍)第172號、173號《測繪報告》所確定的實測圖為準(即第172號《測繪報告》中坐標J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7、J8、J9、J10所圍區(qū)域,第173號《測繪報告》中J1、J2、J3、J4、J5、J6、J7所圍區(qū)域)。如果污染物超越上述范圍,也要一并修復(fù)。

四、陳某興、陳某根、鐘某某及其委托的修復(fù)機構(gòu)在修復(fù)過程中不得存在任何違反法律、法規(guī)等規(guī)定的行為,也不能造成任何新的污染,并主動接受人民法院、公益訴訟人、屬地環(huán)保行政部門及社會監(jiān)督。

五、陳某興、陳某根、鐘某某修復(fù)完畢后,應(yīng)及時向人民法院提交修復(fù)工程總結(jié)材料,由第三方機構(gòu)對治理修復(fù)效果進行評估,如果產(chǎn)生費用,由陳某興、陳某根、鐘某某承擔。

六、本調(diào)解協(xié)議第一、二、三、四、五項所產(chǎn)生的費用,均由陳某興、陳某根、鐘某某共同承擔,并互負連帶責任。陳某興、陳某根、鐘某某對上述費用各承擔三分之一,如陳某興、陳某根、鐘某某支付超過自己應(yīng)承擔的部分,有權(quán)向其他方追償。

七、污染現(xiàn)場廢液壓油242桶、基礎(chǔ)油5罐(重約30噸)的處理,按照廣東省廣州市黃埔區(qū)人民法院(2016)粵0112刑初415號刑事判決執(zhí)行,實際產(chǎn)生的費用由陳某興、陳某根共同負擔,并互負連帶責任。

〔調(diào)解理由〕

法院生效調(diào)解書認為:

(一)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第一條。首先,關(guān)于確定一年修復(fù)期限的問題。經(jīng)咨詢專家,該修復(fù)期限主要包括如下幾個部分:1.對污染現(xiàn)場進行環(huán)境詳細調(diào)查,并出具環(huán)境詳細調(diào)查報告通常需要三個月的時間;2.聘請專業(yè)修復(fù)機構(gòu)后,修復(fù)機構(gòu)根據(jù)詳細調(diào)查報告制訂修復(fù)方案通常需要兩個月的時間;3.出具修復(fù)方案后,仍需要六個月左右的時間進行修復(fù)。因此,本院對一年的修復(fù)期限予以確認。

其次,關(guān)于修復(fù)具體污染物的問題。經(jīng)公益訴訟人向國土部門查詢,案涉地塊被規(guī)劃為建設(shè)用地,且在污染發(fā)生時建有簡易廠房。經(jīng)咨詢專家意見,現(xiàn)在尚不存在建設(shè)用地環(huán)境的國家標準,最為接近建設(shè)用地環(huán)境標準的是《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》,因此該標準應(yīng)當作為案涉污染地塊土壤修復(fù)的基準。但該標準中涉及92項物質(zhì)的標準限值,本案有證據(jù)證明的污染物是廢液壓油,經(jīng)咨詢專家意見,廢液壓油對應(yīng)該標準中的物質(zhì)為總石油烴(TPHs)。如果要求三被告將該92項物質(zhì)均修復(fù)至標準限值,欠缺事實依據(jù)。在調(diào)解過程中,雙方同意僅對案涉污染地塊中的污染物總石油烴(TPHs)進行修復(fù),故本院對此予以確認。

最后,關(guān)于將污染物修復(fù)到何種標準限值的問題。《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》分為A級和B級兩個標準,其中A級標準中總石油烴(TPHs)的含量限值為1000mg/kg,而B級標準中總石油烴(TPHs)的含量沒有限值要求,故專家建議適用A級標準。《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》規(guī)定,符合A級標準的土壤可適用于各類土地利用類型。我國目前實行的《土地環(huán)境質(zhì)量標準》(GB 15618-1995)中尚未對土壤中總石油烴(TPHs)含量提出限值,而《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準(三次征求意見稿)》中規(guī)定的“石油烴總量”標準為500mg/kg,故廣東省環(huán)境科學研究院出具的《環(huán)境損害鑒定評估報告》以上述征求意見稿中的500mg/kg的標準作為評估的基礎(chǔ)。本院認為,《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準(三次征求意見稿)》不宜作為案涉污染地塊的修復(fù)標準,具體理由如下:1.案涉地塊被規(guī)劃為建設(shè)用地,建有簡易廠房,實際也未作農(nóng)業(yè)用途,故適用農(nóng)用地“石油烴總量”標準不妥;2.上述標準僅為征求意見稿,尚不具備法律效力,而且存在被修改的可能;3.《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》是規(guī)定土壤總石油烴(TPHs)含量限值現(xiàn)行有效的國家標準,而且該標準規(guī)定符合A級標準(1000mg/kg)的土壤可適用于各類土地利用類型。因此,雙方協(xié)議將案涉地塊總石油烴(TPHs)含量修復(fù)至1000mg/kg的標準,符合現(xiàn)行有效的國家標準和案涉地塊的用途,本院予以確認。

(二)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第二條。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五百零三條規(guī)定:“被執(zhí)行人不履行生效法律文書確定的行為義務(wù),該義務(wù)可由他人完成的,人民法院可以選定代履行人;法律、行政法規(guī)對履行該行為義務(wù)有資格限制的,應(yīng)當從有資格的人中選定。必要時,可以通過招標的方式確定代履行人。申請執(zhí)行人可以在符合條件的人中推薦代履行人,也可以申請自己代為履行,是否準許,由人民法院決定。”該條款規(guī)定了被告逾期未修復(fù)的救濟措施,即由人民法院啟動代履行程序。調(diào)解過程中,本院也考慮到實際土壤修復(fù)工作可能會出現(xiàn)不可控的情況,如果確因不可歸咎于被告過錯的客觀原因?qū)е掠馄谖葱迯?fù),且被告已經(jīng)實際開展修復(fù)工作的,此時應(yīng)靈活掌握,不可盲目啟動代履行程序。協(xié)議第二條規(guī)定被告申請延期及法院審核的內(nèi)容,有利于修復(fù)的連續(xù)性,故本院予以確認。

(三)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第三條。在2017年9月30日本院組織當事人第一次現(xiàn)場調(diào)解過程中,廣州市開發(fā)區(qū)國土資源和規(guī)劃局委托深圳地質(zhì)建設(shè)工程公司對案涉污染地塊進行了測繪,初步確定了案涉地塊污染物的范圍,并據(jù)此制作了《測繪報告》。但上述范圍只是初步的測繪結(jié)果,案涉地塊污染物的具體分布情況并不詳盡。協(xié)議第三條中“如果污染物超越上述范圍,也要一并修復(fù)”的兜底條款,使得調(diào)解協(xié)議操作性更強,并確保隱蔽的污染物一并得到修復(fù),可以最大限度地保護生態(tài)環(huán)境,故本院予以確認。

(四)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第四條。經(jīng)咨詢專家意見,土壤修復(fù)一般應(yīng)遵循原地修復(fù)的原則,不能將受污染的土壤與他處的土壤進行簡單替換,否則會造成新的污染。協(xié)議第四條對被告修復(fù)土壤的行為進行了規(guī)范,并引入監(jiān)督機制,可以保障修復(fù)工作合法、有序地開展,故本院予以確認。

(五)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第五條。判斷被告是否修復(fù)合格,涉及環(huán)境工程方面的專業(yè)知識,應(yīng)當由專業(yè)機構(gòu)評估后確定。協(xié)議第五條規(guī)定由第三方機構(gòu)對治理修復(fù)效果進行評估,可以從專業(yè)上對修復(fù)結(jié)果最后把關(guān),確保修復(fù)達標,故本院予以確認。

(六)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第六條。調(diào)解協(xié)議第一、二、三、四、五項所產(chǎn)生的費用與土壤修復(fù)有關(guān),協(xié)議第六條規(guī)定三被告對外承擔連帶責任、對內(nèi)各承擔三分之一,既可以最大限度地保障土壤修復(fù)工作的開展,也厘清了三被告之間的責任分擔,可盡量避免三被告之間產(chǎn)生新的糾紛,故本院予以確認。

(七)關(guān)于調(diào)解協(xié)議第七條。對污染現(xiàn)場廢液壓油242桶、基礎(chǔ)油5罐(重約30噸)的處理,已經(jīng)由廣東省廣州市黃埔區(qū)人民法院(2016)粵0112刑初415號刑事判決明確由廣東省廣州市公安局黃埔區(qū)分局執(zhí)行,且該刑事判決已經(jīng)發(fā)生法律效力,故本案不應(yīng)對上述污染物進行重復(fù)處理。鑒于刑事判決未對上述污染物的處置費用進行處理,且陳某興、陳某根同意僅由其二人負擔上述污染物的處置費用,協(xié)議第七條有利于污染物的處理,故本院予以確認。

【法官評析】

在“藍天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)”中,凈土保衛(wèi)戰(zhàn)被稱為一場“看不見硝煙的戰(zhàn)爭”。土壤是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ),是人類最基本的生產(chǎn)資料和勞動對象,也是陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。本案系全國首例以調(diào)解方式結(jié)案的涉及土壤修復(fù)的環(huán)境公益訴訟案件。本案中,被告在建設(shè)項目需配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收、未取得《危險廢物經(jīng)營許可證》的情況下,非法處置危險廢物,對周邊土壤造成嚴重侵害,應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。廣州市中級人民法院在案件調(diào)解過程中充分咨詢技術(shù)專家意見,從專業(yè)角度完善調(diào)解協(xié)議,為修復(fù)工作奠定了良好基礎(chǔ);引入第三方機構(gòu)對修復(fù)結(jié)果進行評估,以保障修復(fù)達標;根據(jù)污染土地性質(zhì),合理適用《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準(暫行)HJ/T 350-2007》標準中的A級標準等,保證調(diào)解協(xié)議的專業(yè)性。同時,在調(diào)解協(xié)議中具體規(guī)定了修復(fù)范圍和修復(fù)標準,保證了調(diào)解協(xié)議的可操作性。本案合理運用調(diào)解方法,促成公益訴訟人與被告達成調(diào)解協(xié)議,有利于受污染的環(huán)境得到有效和及時的修復(fù),體現(xiàn)了環(huán)境資源審判修復(fù)性司法的重要特點。

【相關(guān)法條】

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

第二十五條 環(huán)境民事公益訴訟當事人達成調(diào)解協(xié)議或者自行達成和解協(xié)議后,人民法院應(yīng)當將協(xié)議內(nèi)容公告,公告期間不少于三十日。

公告期滿后,人民法院審查認為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會公共利益的,應(yīng)當出具調(diào)解書。當事人以達成和解協(xié)議為由申請撤訴的,不予準許。

調(diào)解書應(yīng)當寫明訴訟請求、案件的基本事實和協(xié)議內(nèi)容,并應(yīng)當公開。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》

第五百零三條 被執(zhí)行人不履行生效法律文書確定的行為義務(wù),該義務(wù)可由他人完成的,人民法院可以選定代履行人;法律、行政法規(guī)對履行該行為義務(wù)有資格限制的,應(yīng)當從有資格的人中選定。必要時,可以通過招標的方式確定代履行人。

申請執(zhí)行人可以在符合條件的人中推薦代履行人,也可以申請自己代為履行,是否準許,由人民法院決定。

編寫人:廣東省廣州市中級人民法院 劉歡