二、路徑設計:農地產權三權分置制度之完善

(一)理論層面:明確界定經營權與承包權的權能

推進經營權和承包權分離是三權分置制度的基本特征,因而妥善協調好經營權和承包權間的關系是三權分置制度的關鍵與核心。承包經營權分離出經營權以后,承包權人同農地所在經濟組織的關系并未發生實質性變化,仍然可通過該組織成員身份獲取承包地,且在流轉承包地經營權時獲得租金等對價收益,并對經營權人利用農地的生產經營行為進行監督,在流轉農地期限屆滿后可重新流轉承包地給新的經營權人。在政府征收征用承包地時,承包權人享有獲取對應農地補償的權利;在承包權人逝世時,其父母及配偶等繼承人享有承包地的繼承權;在承包權人進城務工并扎根于城市時,其仍有農地的承包經營權,可將農地經營權流轉為土地財產權,但也可以放棄農地承包資格,有償自愿地退出承包權。從上述可看出,三權分置制度改革后農地承包權應屬于物權,其應涵括承包地維持權、土地征收征用補償獲取權、監督流轉土地使用權、到期收回承包地權、經營權分離時的對價請求權、再次轉包權、有償退出權、繼承權等。

而農地經營權的權能究竟是物權還是債權,要依據農地具體流轉方式進行分析確定。但盡管如此,當農地經營權屬于債權范疇時,相對于農地權屬人來說其性質不穩定、對抗效力較弱且占有使用期限較短。在域外,為了防止農地權屬人侵害租賃權人的正當利益,明確農地經營的物權屬性是通行做法。相較于我國,為了鼓勵農地經營權人加長投資期限及推進農地適度規模化生產、集約化經營,亦應使農地經營權物權化。[13]只有這樣,農地經營權人才能對承包地享有自主有償使用、繼受間接占有、土地征收地上物補償、享受相關農業政策補貼、全額農作物處置收益等權利,且在承包權人同意的情況下享有對農地抵押擔保權和再流轉權。但不管怎樣,經營權要獨立發揮作用,其前提必須是經營權和承包權分離且農地可自由流轉。

(二)法律層面:在立法完善上進行適當探索

為充分發揮三權分置后經營權和承包權的功能作用,必須對土地管理法、物權法、農村土地承包法、擔保法等相關法律法規進行相應的修訂,明確經營權與承包權的法律地位與權屬,規定農地所有權、承包權、經營權在使用、占有、處置和收益方面的權利界限及權責內容;將經營權和承包權增添為新的權利類別,對經營權和承包權的權利行使條件、權利內容、取得方式、權利保護和喪失等在法律層面進行重新設計。例如,經營權的流轉方式包括入股、轉包、贈與、繼承、擔保、抵押等,流轉對象包括非農身份主體以及農戶,流轉條件為要求流入方具備一定資質和能力且嚴格限制農地農用,流轉程序為報發包人備案而無須經發包人同意。[14]制定單行的農地經營權法,明確農地經營權的權屬、流轉方式、確權方式和登記要件、價值評估、抵押、處置條件、監管和管理方式等內容,農地經營者的條件、范圍和權責事項等。同時,對于外來業主、工商資本獲得農地經營權的條件、資格、流轉農地的規模、面積和用途、再次流轉的期限等作出細化規定。但立法的修訂不能操之過急,應需要一定的時間來檢驗,當前可在農村綜合改革試點地區在法律允許范圍內進行地方性立法探索,再在總結經驗的基礎上逐步將相關實踐上升為全國性立法規定。

(三)政策層面:對土地征收與農業補貼等政策進行調整

對現行土地征收征用與農業補貼等政策進行調整,使第三方經營權人與農地承包權人的利益實現均衡。應明確現行耕地征收征用補償項目的類型,對于關涉征收農地本身且導致承包權人喪失承包地的補償項目,承包權人系唯一的補償對象,對于關涉到征收征用農地上的附著物及對承包地經營權行使形成障礙的補償,農地經營權人系對應的補償對象,這樣可以使農地征收征用補償公平合理,并不斷弱化農地社會保障的功能,提升承包權人流轉農地的意愿,實現農地自由流轉、農地經營權抵押融資與承包權人意愿、態度的有機統一;應明確國家農業補貼項目的類型,涉及與農地經營直接關聯的農業綜合補貼等項目,補貼對象僅能為實際的經營權人,從而最大限度發揮政策補貼的激勵作用。為鼓勵農地經營權在更大范圍內進行抵押融資與自由流轉,應從城鄉一體化的高度健全農村社保體系,進一步推進城鄉統籌協調發展,以完善的農村社保體系來逐漸擠占并最終全部代替農地的社會保障功能。此外,為根治三權分置制度實施過程中滋生的諸多難題,應及時制定并實施農戶農地承包經營權有償退出的制度,大力鼓勵在城鎮居住、工作及生活的農戶有償有序地退出承包經營權,使享有農地承包權的農民逐漸減少。從長期來看,這是實現農地適度規模化生產、破解經營權和承包權分置實踐問題的必然選擇。

(四)路徑層面:鼓勵以合作社形式實現農地抵押

當前,我國土地產權市場仍未真正形成,農地依然呈細碎化、分散使用狀態,農戶通過轉包、出租等方式自發地進行土地交易,不僅流轉交易成本較高,而且易因農地分散經營導致農地抵押融資功能難以實現。從契約理論角度看,中間組織的交易引入,可借助其要素契約的間接定價機制來替代并使商品直接定價成本有效降低。因而,引入以承包權人的農地經營權入股而設立的經濟合作社,實質上就是一個比較典型的中間組織,借助這一組織可以使農地集中經營的交易成本極大地降低,且對農業的產業化、規模化起到促進作用。此外,合作社的存在形式并未改變農地所在集體與承包權人的關系,也可以讓經營權和承包權實現有效分置,且通過物權性流轉使農地抵押融資和流轉方式實現有機融合。雖然在當前土地流轉方式占比中比較少,但一些地方的先行先試已充分展現出其旺盛的生命力與強大的市場需求,相信隨著自身內部治理機制的不斷完善及各項配套制度的健全,這一有效治理方式必將獲得政策的大力扶持,并成為維護農戶權益、實現三權分置的最佳方式。

(五)操作層面:化解農地經營權抵押評估與處置困難

農戶經營權和承包權兩權分置后,抵押融資權作為農地經營權的一項重要權能,其在實踐中難以操作的現狀急需破解。首先要健全農地經營權價值評估機制。建立政府鼓勵、政策傾斜制度,引導商業資本進入農地經營權價值評估領域,設立專業評估機構。完善農地經營權的價值評估方法,應將流轉市場發育程度、流轉類型、租金繳納方式等要素作為評估農地承包經營權價值的重要影響因子,在綜合衡量各因子間內在關聯性基礎上進行合理的評估測算。而為便于實踐操作,對于金額較小的貸款,農地經營權的擔保價值應允許抵押雙方充分協調確定,而金額較大的貸款,則必須交與中立的第三方評估機構確定農地經營權的擔保價值。其次要健全農地經營權的抵押處置機制。抵押權人行使優先受償權或者實現抵押權是其主要權利,在抵押人債務履行期限屆滿不履行債務或符合法律規定的提前實現抵押權的情形的[15],必須通過對抵押物的優先處置來保障抵押權人的正當利益。但由于土地產權交易市場在我國尚未形成,當前通常會在抵押雙方經協商一致后,對農地經營權上的附著物實行收益優先權,不足部分再借助對抵押的農地的再流轉,最終以農地租金形式清償;也可由農村產權抵押融資風險基金或農地所在經濟組織根據市場價格收購抵押的土地來替代償還貸款。假若抵押雙方不能協商一致,應按照抵押合同約定,向人民法院或仲裁機構提起訴訟或仲裁。對抵押的農地經營權進行處置后所得價款,抵押權人享有優先受償權,如所得價款超出貸款數額,超出部分應交還抵押人;如不能完全清償,不足部分由抵押人繼續清償。要遵循市場經濟原則轉讓農地經營權抵押權,借助農地產權交易市場發育成熟,不斷探索擴大農地經營權流轉方式,將農地經營權轉化為資本價值在市場中自由靈活流轉。

(六)風險層面:建立流轉農地經營權的風險防范機制

三權分置改革的重要目的就是要優化農地經營權、允許農地經營權流轉抵押。不過,在擴大農地經營權流轉抵押方式的同時,要強化監管和規范,避免發生次生風險。首先要建立高效便民、程序規范的農地經營監管體系。針對非農主體參與農地經營可能造成的“非糧化”和“非農化”風險,[16]強化農地承包經營權的登記確權,完善農地經營權流轉程序,加強農地經營權流轉的程序監管及流轉期限、價格、用途、規模監管,強化警惕與甄別,防范隱患風險產生。其次要健全社會資本參與經營農地分級備案、風險保障金、上限控制、事中事后監管、審查審核等制度,要堅決制止社會資本流轉土地后擅自改變農地用途、惡意囤積農地、閑置浪費農地等影響農業生產的行為,情節嚴重的要加大法律責任追究力度;對惡意囤積農地及炒地的行為,要明確界定它們的具體特征。再次要積極穩妥推進農地經營權抵押的試點工作。可嘗試讓部分經濟條件較好、融資擔保制度較為完善、已經完成土地確權登記的地區作為農地經營權抵押的先行區,以降低農地抵押的地區性融資風險。復次要嚴格審查抵押人的融資資格,嚴厲打擊以農地經營權為幌子進行投機套利的違法行為。必須嚴審的內容有:(1)抵押人征信情況;(2)抵押物也即農地經營權是否存在權屬瑕疵;(3)自有資金是否充足;(4)農地經營權權屬證明與農地流轉合同是否齊全;(5)從事農業種養業是否已累積一定生產經營經驗等。最后要建立農地經營權抵押融資的補償和風險緩釋機制。可憑借發展社會資本成立的擔保公司、建立農地經營權抵押風險保障金、建構多元化抵押融資模式、建立成熟的農地產權交易平臺以提供擔保等途徑,使貸款風險實現分散化。此外,還應健全農業保險制度,大力支持商業性保險機構開展涉農業務,逐步擴大農業保險范圍,使保險的風險保障作用在農業領域得到充分有效發揮。