五、股權固化制度完善的具體方案探討

(一)定期調整方案

定期調整也即定期調整股東的名單,對固化后新出生的人員等特殊人員的股東身份進行確認。該方案在中山及其他地方均處于論證階段,未見到實際操作。在課題組調研中山各鎮街中,就此方案的可行性征詢了意見,對此方案意見不一,存在正反兩個方面的意見。有意見認為股權固化是基于農村土地承包經營權長期不變的原則,因此定期調整與股權固化制度的基本原則是相違背的。

我們認為對于定期調整方案確實要慎重,但定期調整的方案在適時是可以考慮的。理由除有前述股權固化在現階段已經顯現出問題需要解決外,其他理由如下。

第一,農村土地承包經營權是在固定的一段時間保持不變,但期滿后可以調整。例如,《農村土地承包法》規定耕地的承包期為三十年,即三十年期限滿了可以重新發包。

第二,農村股權與土地承包經營權存在較大的差別。例如,土地承包由于考慮到農業生產投入大、回收慢,所以期限較長,而現在的股權并不完全等同于土地承包經營權,有些集體經濟組織已經完全城鎮化,甚至完全沒有進行承包經營的土地,只有廠房等集體物業出租,因此不能完全照搬土地承包經營權的期限。

第三,農村土地承包經營權長期不變在現實中產生了矛盾,農民有調整的意愿。例如,中南財經政法大學陳小君教授主持的《農村土地立法問題》課題,該課題組于2007年5月初至9月對中國五個各具特色的農業經濟區域的湖北、湖南、河南、江蘇、廣東、四川、貴州、山東、黑龍江、山西共10省30縣90鄉180村近2000戶農民進行了歷時4個多月的大規模實地調查,共收回1799份有效問卷和200余份訪談記錄。根據課題組對“增人不增地,減人不減地”的調查,僅有25.90%的受訪農戶認為該政策“好”,而認為該政策不好的受訪農戶則高達56.03%[6]。可見農民對于土地承包經營權也存在調整的意愿。

第四,農村土地承包經營權在實際中也并未固守三十年的期限進行調整。據我們調研發現,中山市的村居對于土地承包經營也存在十年、十五年調整一次的情況。以港口鎮為例,1985年開始第一輪土地承包, 1999年進行了第一次調整,間隔為十五年。既然農民對于土地承包經營權存在調整的意愿及行動,股權的定期調整也就不是不可能的了。

綜上,我們認為,定期調整的方案實施需要合適的時間及條件。為了使定期調整能具有可操作性,我們建議應遵循因地制宜、穩步推進的原則,如對于已經確定為股東身份的人員,無必要重新進行認定。考慮股權固化的時間不算太長,如果進行定期調整,可能進行小范圍的調整會比較合適。例如,為避免調整帶來的人員故意流動情況,只對那些股權固化之后戶口較長時間在本村的人員才給予重新認定,如股權固化之后出生的集體經濟成員的子女且年滿十周歲的,以及股權固化之后嫁入本集體經濟成員且戶口在本村已經十年以上的人員才給予重新配置股權。

同時,定期調整應遵循村民自治的原則。例如,定期調整的方案應選擇什么時間來進行,應隔十年還是二十年進行調整,有哪些人員可以重新配置股權,調整是進行微調,將去世的人員原有股權重新分配給新增的人,還是定期重新配置股權,這些問題應該交由集體經濟組織本身去討論決定。

(二)股權流轉方案

2002年,中山市出臺的《關于推行農村股份合作制改革的實施辦法(試行)》,以規范集體經濟組織的日常管理,但對于股份的繼承、轉讓、贈與等流轉原則和辦理程序,卻一直未有明確的指引。根據課題組的調研發現,股權固化至今約有十年,其間有部分股民去世,但由于缺乏具體的操作指引,許多繼承人并沒有辦理股權繼承手續,而是憑去世股民的股權證領取股份分紅。還有轉讓、贈與的問題,前述實施辦法沒有涉及,而集體經濟組織的章程又沒有詳細規定,導致實際中產生爭議。

2014年8月1日,中山市農業局《中山市加強農村股份合作制股權繼承和流轉管理的指導意見》在股權的繼承和流轉方面提出了具體的指導性意見,對于股權固化帶來的部分人員無股權的問題可以得以緩解。該指導意見,在堅持股權“生不增、死不減”固化政策不變的前提下,重點對股份的繼承、轉讓、贈與等流轉原則和辦理程序進行了規范和完善,以促進股份的合理流動。

2016年,廣東省人大常委會通過修訂的《廣東省農村集體資產管理條例》第37條規定:“各級人民政府可以對農村集體經濟組織發展股份合作進行指導,建立健全股權流轉機制,探索農村集體經濟組織成員對所持有集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權的更多有效實現形式。”

其主要內容為:

第一,股權繼承主要依據《繼承法》進行。

對股份的繼承,可以根據被繼承人訂立的遺囑、遺贈、遺贈扶養協議、法定的順序進行。指導文件規定的繼承主要依照《繼承法》的基本原則和立法精神執行,對繼承人是否具有集體經濟組織成員資格不作限制。

第二,規定轉讓、贈與主要在股份社內部進行。

在指導意見中,對股份的轉讓(或贈與)行為都設定了限制性條件,主要從易于管理以及大多數群眾接受的角度出發,要求股份的轉讓(或贈與)主要在股份社內部進行。第一類,與贈與人(轉讓人)戶籍同屬一個村(社區)的親屬,以及對贈與人(轉讓人)承擔直接撫養或贍養義務的撫養人或贍養人;第二類,與贈與人(轉讓人)同屬一個股份合作組織的股東及該股東配偶、子女和其他親屬(配偶、子女和其他親屬沒有組織成員資格限制,其他親屬原則上為該股東的直系親屬或三代以內的旁系血親)。

第三,規定個人股份不得超過總股數的一定比例。

為防止利益集團通過收購方式過度集中股份,通過壟斷股份進而影響民主決策的風險,在指導意見中對股東個人所持股份份數提出了限制性條件,即股東通過受讓、受贈方式累計取得的股份,不應超過一定的上限比例。具體的比例在意見中沒有規定,由集體經濟組織民主決定。

第四,股東區分為一般股東及流轉股東。

隨著戶籍制度改革的深化,以及人口的頻繁遷徙流動,增加了股份流轉后股東身份性質的復雜性,對股份社的日常管理和實施民主決策造成一定的影響。指導意見提出,股東分一般股東和流動股東兩種類型,二者均按所持股份享有相應的資產產權和收益分配權,但流動股東沒有一般股東所享有的表決權、選舉權與被選舉權。一次性獲得股東資格的股東,應登記為股份合作組織的一般股東。指導意見實施前,經股份合作組織同意,通過繼承、轉讓、贈與或其他方式獲得股東資格的股東,原則上登記為一般股東。指導意見實施前,通過繼承、轉讓、贈與或其他方式獲得股東資格的股東,所屬股份合作組織章程明確規定其不享有表決權、選舉權和被選舉權的,應登記為流轉股東。凡放棄中華人民共和國國籍,或已移居國(境)外的一般股東,一般轉為流轉股東。

第五,股份可“倍增”以便流轉分割。

實行股權固化時,大多數集體經濟組織都是按照“一人一股”的方式進行股份配置。在辦理股份繼承時,當存在多個繼承人,需對股份數進行拆分繼承時,往往出現一人繼承“零點幾股”的情況,這對股權的日常管理帶來不便。根據指導意見采用股份倍增辦法,即股份社可根據實際需要,將股東各自所持股份統一同時乘以一個倍數(如10、20、30),在保持股東個人權益不變的情況下,實現股份總數的成倍擴大。實行股份倍增辦法后,將有效解決股份流轉過程中存在的股份分割難問題,辦理股份流轉較以前將輕松容易得多。

但需注意的是,該意見只具有指導性,各鎮人民政府(區辦事處)可根據該意見,結合當地實際,制定具體實施細則,指導集體經濟組織將該意見的有關內容納入組織章程,同時修訂和完善組織章程。

(三)購買入股方案

中山市農業局2014年7月30日出臺的《中山市加強農村股份合作制股權繼承和流轉管理的指導意見》提出各股份合作組織在完善股權繼承和流轉的基礎上,也可以通過成員大會或代表會議,在民主表決通過的前提下,按一定的資格范圍(如股權固化后出生的一般股東的直系親屬、婚姻關系遷入本組織生活的而沒有股權的),采取購買入股(募集股)的方式,進一步完善股份合作制度。

通過增資擴股方案,一方面可以解決股權固化后新增人員的股權問題,另一方面也可以增加集體經濟組織的資產,同時也可以緩和新增人員與原有股東之間的矛盾。

在課題組調研的村居中,有些村居為解決外嫁女權益問題,采用了由外嫁女出資購買股權的方案,較好地解決了此問題。可見,購買入股方案是解決股權固化問題較有效的方案。但該方案需要考慮的具體問題也較多,如有權購買入股的人員的范圍如何確定?股權如何作價?

(四)股權固化到戶方案

針對“股權固化到人”出現新增成員無股權、無福利的“一無所有”等問題,2009年佛山市南海區平南村成為首個實現股權到戶、戶內流轉的村委會,此后平南村的股份分紅都以戶為單位,款項只打到每個家庭的賬上[7]。鑒于這種模式適宜推廣,2013年2月,南海區出臺《廣東南海關于推進全區集體經濟組織轉型改制的工作意見》對股權固化提出了三種具體的參考模式,其中兩種模式分別為“股權固化到人、社內流動”,這種模式也是中山市現各鎮街所普遍采用的模式。還有一種為“股權固化到人、戶內流動”股權固化模式,該方案與“股權固化到戶、社內流動”模式不同的是股權只能在戶內流轉,基本能使股權在戶內平衡。缺點是該模式股權流轉對象只能是戶內成員,造成股權相對凝固,對一些戶內人員偏少而又無合適流轉對象的群體,尤顯失公平。該模式也會引發新增人口股權利益爭議。

除以上兩種模式外,《廣東南海關于推進全區集體經濟組織轉型改制的工作意見》結合桂城街道平南同村的經驗提出了第三種模式:“股權固化到戶、社內流動”股權固化模式。其具體操作為:以某一時點為分界線,對該時點在冊的集體經濟組織社員股東無償配股或允許購股,固化集體經濟組織的總股數,將股權量化和固化到戶,以戶為基本單位核發股權證,以戶為單位核發股份分紅。股權固化到戶后,允許股權在戶與戶之間流轉。不過這種模式并沒有從根本上解決新增人員的股權問題,只是將矛盾從集體經濟組織成員與集體之間轉移到了家庭內部,不能解決股權長期固化所帶來的根本問題。不過對于股權固化帶來的問題尚未突出的集體經濟組織,可以作為一種股權制度完善的備選方案。

(五)福利均享方案

股權固化制度的完善,除對股權本身進行各種方案的改革外,跳出股權本身的問題,通過其他方式對因股權固化而無法享受股權的人員提供一些福利也是一種思路。例如,中山市大涌鎮南文社區在福利方面,對于有股份的和沒有股份的村民一視同仁,即使沒有股份分紅,也可以享有其他福利[8]。

以上福利的推行可以有效地平衡土地股權固化改革后那些未能享受股份分紅的人的利益,在一定程度上消解了他們的怨氣。由于股權固化至今大部分家庭可能都有新增人員,如果該方案可以實施,對于大部分家庭來說都是有利的,且不直接涉及最敏感的股權問題,可能實施起來較前述的其他方案,其所受到的阻力要小一些。當然采用這種方案也需要結合集體經濟組織的實力。

綜上所述,股權固化改革的幾個方案都各有利弊,應當結合各個集體經濟組織的利益沖突情況、村集體的經濟能力、村民的接受程度等具體情況來考慮。

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[1].課題組主要成員是唐國雄、劉小燕、黃鈺欣、曾興風、陳一杏、林文娟,均為廣東國融律師事務所律師。說明:本文系以2014年中山市社科課題結題報告為基礎,結合近三年新情況、新變化進行一定幅度的修訂和增刪而形成。2014年課題組成員是唐國雄、劉小燕、曾興風、林文娟、陳一杏、黃鈺欣,均時為廣東國融律師事務所專職律師。本文修改、增刪部分由唐國雄完成。

[2].蘇小紅:《我市召開農村股份合作制改革現場會》,載《中山日報》2002年4月20日,A1版。

[3].余偉基:《農村城鎮化的載體——農村股份合作制》,載《南方農村》2003年第3期。

[4].《繼承法》第10條第1款規定:遺產按照下列順序繼承:第一順序:配偶、子女、父母。

[5].《繼承法》第13條第1款規定:同一順序繼承人繼承遺產的份額,一般應當均等。

[6].陳小君等:《后農業稅時代農地權利體系與運行機理研究論綱》,載《法律科學》2010年第1期。

[7].徐胥:《股權固化到戶如何實現股權更優配置確保公平分配?》,載《經濟日報》2013年5月22日。

[8].藍天:《農村股份制施行源于一份征地款》,載《南方都市報》2014年8月8日。