四、完善股權固化制度應遵守的基本原則

股權問題牽涉的人員數額龐大,利益巨大,改革將牽一發而動全身。因此,我們認為股權固化制度在現階段不宜進行大刀闊斧的改革,而應在堅持股權固化的原則下,進行必要的制度創新與完善,去除該制度的弊病,讓股權固化制度煥發新的活力。

(一)遵守法律,保障權利

任何改革或改進均需要在法律的范疇內進行。關于農村股權的相關規定主要有《憲法》《婦女權益保障法》《廣東省農村集體經濟組織管理規定》《省委家辦、省婦聯、省信訪局關于切實維護農村婦女土地承包和集體收益分配權益的意見》(粵委辦〔2006〕142號)等,這些規定在股權固化制度進行完善后仍應遵守。

例如,《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第8條規定,農村集體經濟組織章程應當符合法律、法規、規章的規定。成員的資格及其權利、義務由章程進行規定。同時其第15條對于成員的認定作出原則上的規定,如規定原人民公社、生產大隊、生產隊的成員,戶口保留在農村集體經濟組織所在地,履行法律法規和組織章程規定義務的,屬于農村集體經濟組織的成員。因此,對于《廣東省農村集體經濟組織管理規定》規定應當享有股權的人員的股東資格的認定應遵照相關法律規定,而不能通過章程的形式剝奪該部分人員的權利,否則章程將因為剝奪他人合法權益而無效。

(二)因地制宜、穩步推進

早在2002年《中山市人民政府關于推行農村股份合作制改革的實施辦法(試行)》中對于全市農村股份合作制改革就提出要堅持分類指導、因地制宜、穩步推進的要求。雖然這份文件是對于股份制度改革最初的工作指導,但對于股權固化制度進行完善的今天,仍具有參考意義。

由于中山市各鎮街進行股份制度改革的時間各不相同,在這近十年中的發展也不相同,積累的矛盾也有差別,因此,股權固化制度是否需要完善、何時進行完善、如何完善都需要具體問題具體分析,必須從實際出發,區別情況,分別對待,堅持一村一策,不搞“一刀切”,做到原則性與靈活性的統一,堅持穩步推進原則,不搞運動式改革。

(三)村民自治、政府指導

《廣東省農村集體經濟組織管理規定》規定,農村集體經濟組織實行民主管理。農村集體經濟組織的最高權力機構是成員大會。凡涉及成員切身利益的重大事項,必須提交成員大會討論決定。同時,《廣東省農村集體經濟組織管理規定》《廣東省農村集體資產管理規定》均規定,各級人民政府農業行政主管部門負責對農村集體經濟組織的經營管理進行指導、監督和服務,并依法維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益。由于各村居人員的認識及法律水平存在差異,政府需要給予必要的指導,如對股權固化完善進行調研、吸取各地的有益經驗,提供不同的完善方案給村民參考,給村民在章程修訂的過程中給予必要的指導。同時對于村規民約的違法內容,政府必須及時依法予以監督審查和糾正。在農村股權固化制度完善的過程中,如需對制度進行調整的,應由農村集體經濟組織通過法定的民主表決程序進行調整,而不是由政府出具文件強制要求執行。

(四)陽光操作、尊重民意

因為股權制度的任何一項變動都將牽涉廣大村民的切身利益,因此只有陽光操作,充分聽取村民的意見才能獲得村民的支持,制定的各項制度才能被村民所接受。充分尊重民意,可以集中群眾的智慧,制定最符合群眾利益的制度。例如,在課題調研中發現,在2002年開始的股份制改革中,東鳳鎮穗成村在制定集體經濟組織章程時,充分聽取了群眾的意見,在章程中結合本村的實際情況,制定出的章程考慮的問題較為全面,杜絕了后期因章程無約定或無明確約定造成的糾紛。

因此,陽光操作、尊重民意需要至少做好以下兩點:第一,由成員代表大會對完善方案進行充分討論。擬訂的完善方案必須經成員代表大會進行討論。第二,做足宣傳、解釋工作。例如,由工作組成員分成若干個小組,挨家挨戶上門宣傳、解釋政策和收集意見。

(五)固化不固死,適當流轉

股權固化制度本意是在特定經濟社會環境下,對農村集體經濟的一種制度創新,也是集體經濟成員利益保護的一種機制,其目的是保護農村集體成員和集體本身的利益,進而維護農村的穩定,促進農村隨著城鎮化發展而發展。這個制度本身一方面具有特定時代特征,另一方面也具有臨時性、政策性特征。在一些地區,經過一段時間實踐,發現一些問題,主要體現在完全固化不動的做法,既有人為制造成的矛盾,也有與當今人流、物流、資金流高速流動的新的時代背景不相適應的因素,從而使得一成不變的股權固化反而與制度創設初心背道而馳,因此需要建立適當流轉的輔助機制。

例如,整體上先行先試的中山市、東莞市,均在推行股權固化幾年之后,率先探索股權流轉實踐。2012年,中山市以中府2012〔75〕號文《關于深化完善我市農村股份合作制和村級統一核算改革的意見》指出,“建立股權管理制度,完善股權繼承和流轉,促進產權要素走向市場化。建立適應市場經濟和社會發展需要的農村股份股權管理制度,鼓勵和支持股權內部流轉……逐步探索開放股權交易市場”。

2015年,經東莞市政府同意,東莞市農業局印發《關于進一步完善農村(社區)集體經濟組織股權管理的指導意見》(東農〔2015〕16號),提出:“堅持股權固化政策的基礎上進一步規范農村(社區)集體經濟組織股權的繼承,探索轉讓、贈與以及有償購股、項目入股的思路和措施,進一步暢通新增人口獲得股份的渠道,建立健全集體經濟組織股權有序流轉機制。”2014年12月,經國務院同意,農業部、中央農辦、國家林業局聯合印發了《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》,開始進行股份權能改革試點,為股權適度流轉打開了政策缺口。