一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會發(fā)展概況

(一)歷史沿襲

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

中華人民共和國成立后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從20世紀50年代的初級社、高級社,到人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊,20世紀80年代之前實行村社合一,20世紀80年代之后中央允許各地因地制宜,有些地方叫村委會,有些地方在村委會之外加掛村經(jīng)濟聯(lián)合社的牌子。所以現(xiàn)在的大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是從人民公社時期的“三級所有,隊為基礎”演變而來,以土地集體所有為基礎的合作經(jīng)濟組織。隨著城鎮(zhèn)一體化進程的加快,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎上,將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,建立起股份經(jīng)濟合作社等新型集體經(jīng)濟組織。長期以來,依據(jù)憲法等法律的規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有法律地位,但沒有明確的民事主體地位,嚴重限制了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事權(quán)利能力和民事行為能力。

《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》所稱農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,是指原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟組織,包括經(jīng)濟聯(lián)合總社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟合作社和股份合作經(jīng)濟聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟社等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制為公司的,不適用本規(guī)定。

2.村民委員會

20世紀80年代初,政府廢除了左右農(nóng)村政治與經(jīng)濟生活二十余年的人民公社制度,承認并推行了由農(nóng)民自發(fā)進行的改革——以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責任制。轉(zhuǎn)型期的農(nóng)民參政議政意識開始提高,要求保障個性與自我權(quán)利的民主意識增強,力圖在政治生活中體現(xiàn)自己的意志。[2]1982年《憲法》第111條規(guī)定,城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會,辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。1988年6月1日起試行的《村民委員會組織法(試行)》順應了基層民主的浪潮,但是“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”的規(guī)定,因其“協(xié)助”二字含義不清,既不同于作為行政相對人的“服從”“接受”和“配合”,也不同于一些事業(yè)單位、社會團體受托實施行政行為。在現(xiàn)實中,村委會“協(xié)助行政”的做法主要是充當“基層政府”或“基層政權(quán)”的角色。[3]該法還規(guī)定了“村民委員會一般設在自然村”,1998年通過的《村民委員會組織法》刪除了該內(nèi)容,我國農(nóng)村村民自治自此以行政村為基本單元。

根據(jù)2000年4月29日第九屆全國人大常委會第十五次會議通過的立法解釋,村民委員會可協(xié)助政府從事系列七項行政管理工作:(一)救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物管理;(二)社會捐助公益事業(yè)款物的管理;(三)國有土地的經(jīng)營和管理;(四)土地征收、征用補償費用的管理;(五)代征、代繳稅款;(六)有關(guān)計劃生育、戶籍、征兵工作;(七)其他行政管理工作。

(二)村社合一的弊端

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在《民法總則》頒布前在法律上缺乏具體形式和法人地位,部門法更多的是看重其在土地等資產(chǎn)集體所有制上的形式和概念,對其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實體性職能和特征關(guān)注不足。[4]法律規(guī)定了村民委員會可以代行集體經(jīng)濟組織的職能,如我國《土地管理法》第10條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。”

這一做法在實踐中容易混淆農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織,客觀上造成了農(nóng)村政經(jīng)不分的狀態(tài),影響集體經(jīng)濟組織開展正常的經(jīng)濟活動。不論各地選擇哪種組織模式,普遍奉行的是“政經(jīng)合一”“村社合一”的管理體制,即基層黨組織、自治組織與集體經(jīng)濟組織實行“一套人馬”管理——村委會既負責行政事務又負責經(jīng)濟管理,集體經(jīng)濟組織既承擔成員股份分紅又承擔社區(qū)公益事業(yè)公共福利;村委會換屆選舉也是集體經(jīng)濟組織管理人員的改選,村委會作為集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管者往往在各組織章程中有明確規(guī)定。不同的是進行“股改”后,普遍引入股份制的體制和機制,設立股東(代表)大會、董事會和監(jiān)事會(以下簡稱“三會”),并在章程中明確“三會”的職責和權(quán)限。原合作社主任雖變成了股份合作社或公司董事會,但一時難以擺脫“黨政社合一”舊體制的束縛,“三會”的職權(quán)難以落實,甚至形同虛設,不少以黨組織、村委會決定代替董事會決定,以書記或村委會主任意見取代董事長意見。當初奉行“村社合一”體制的動因是為方便協(xié)調(diào)運作、節(jié)約管理費用,而實際操作中集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)及民主決策機制難免要受到侵蝕。[5]如果不賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人地位,其財產(chǎn)權(quán)利也無法得到保護,發(fā)展集體經(jīng)濟也無從談起,特別是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中會造成集體財產(chǎn)流失。[6]