三、重建:婦女土地權利保護制度的破與立

凡事不破不立,婦女土地權利的保護也不例外。婦女土地權利保護問題既有立法觀念的原因,也有立法制度和立法技術上的原因。因此,修補式的制度改良已經難以滿足保護婦女土地權利這一社會現實需求,必須進行重建。在制度重建過程中,首先要考慮怎么破,然后還要考慮怎么立的問題。

(一)打破家戶:婦女獨立主體地位的彰顯

如前所述,家戶已經成為婦女土地權利保護的癥結之一。因此破的對象首先是打破家戶,廢除農村承包經營戶作為一類獨立的主體,以彰顯婦女的獨立主體地位,為保護婦女土地權利奠定堅實的基礎,設定科學的前提。

農村承包經營戶只是集體經濟組織成員采用的土地經營形式,實質上是開展農業生產、經營農業活動的自然人。在進行具體的生產經營時,有可能是單個自然人 , 也可能是家庭成員。農村承包經營戶若為一人經營,應為從事經營活動的自然人個人,即商自然人;若為二人以上共同經營, 性質應為家庭合伙。因此,應當依據其具體經營形式分別適用有關合伙、非法人團體或者獨資企業、婚姻法等相關法律規定 , 沒有必要將其作為單獨的主體類型進行規定。對此,中國法學會民法典編纂項目領導小組的《中華人民共和國民法典民法總則專家建議稿(征求意見稿)》(以下簡稱中國法學會《建議稿》)和楊立新教授主持的《<中華人民共和國民法總則(草案)>建議稿2.0版》(以下簡稱楊立新《建議稿》)均尊重民法通則確立的立法傳統,規定了包括農村承包經營戶在內的兩戶。以上兩種建議稿均是規定在自然人一章中。中國法學會《建議稿》不但對農村承包經營戶作了專門規定,還開創性地進行了定義。其第57條規定:“農村集體經濟組織成員,在法律允許的范圍內,按照土地承包經營合同規定從事農業生產經營的,為農村承包經營戶。”其第58、59條分別規定了債務承擔及其限定。雖然給出農村承包經營戶的法律定義有開創性,但科學性值得推敲。一般來說,法律的定義規定主要用于立法技術領域,原則上不宜對實質內容進行立法定義,否則會產生封閉和僵化的缺點。從邏輯上看,此定義的結構為“農村集體經濟組織成員為農村承包經營戶”,顯然不妥;而且從此定義也可以看出農村承包經營戶的自然人本質。至于農村承包經營戶的債務承擔及其限定問題,無須單獨重復規定;對于無民事行為能力人和限制民事行為能力人來說,依賴家庭財產生活,即使以共有財產承擔債務也以保持其生存為限制條件;對于完全民事行為能力人,其行為自負其責;對于老人來說,其他家庭成員有贍養義務,但并沒有債務承擔的理由;最主要的夫妻財產關系,婚姻法也有明確規定。值得肯定的是,梁慧星教授主持的《中國民法典建議稿·總則編》并未完全遵循我國立法前例,以科學、理性的態度處理我國的“兩戶”問題。

對于農村承包經營戶在宅基地使用權方面的適用性,中國法學會《建議稿》第60條“作為宅基地使用權主體的戶”規定,農村集體經濟組織成員得以戶的名義取得宅基地使用權。本條規定:一是在內容上與條文名稱不一致;二是存在諸多難以克服的技術難題:一個家庭的成員在為多數時且是常態的情況下,哪一成員有權以戶的名義取得宅基地使用權,在有沖突時如何協調都是難題,其他成員對宅基地享有何種權利也難以明確。而楊立新《建議稿》第60條用兩款規定了農村承包經營戶及其成員對土地權利的共同共有形式,對改進婦女土地權利保護有所助益,值得重視和參考。

(二)走向獨立:婦女主體地位的制度實現

在取消家戶這一主體制度后,原來以其為主體享有和行使的權利如何承接下來是必須要面對的難題。作者的基本考慮如下:(1)對于土地承包經營權和自留地(山)使用權,由家戶成員根據發包分配時的份額按份共有,準用相關規則。(2)對于宅基地使用權,基于家戶聚集而居的現實必然性和土地集約化利用之客觀要求,建議家戶成員對宅基地使用權共同共有,準用相關規則。(3)對于集體經營性建設用地使用權,嚴格執行現行規定,參照選舉權的行使方式和程序,保證婦女作為獨立主體參與決策,分享收益。(4)對于集體資產股份化及農村土地股份合作制改革,同樣是落實婦女的集體經濟組織成員資格,作為獨立主體參與。由于“與非股份制地區相比,股份制地區的婦女土地承包權受婚姻變動的影響較少,股份制更好地保護了農村婦女特別是婚姻變動婦女的土地權益”,[23]因此我們有必要進一步深化農村集體資產股份化特別是農村土地股份合作制,總結實踐經驗,進行理論提煉和升華。在理論研究和制度變革中應注意保障婦女的集體經濟組織成員權;在賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承時考慮婦女的特殊性,盡量避免家戶因素對其權利保護的干擾。(5)在理順上述法律權利義務關系后,地役權問題自然將迎刃而解。

(三)制度保障:配套制度之跟進

1.土地確權登記之落實

土地確權登記強化了對農村土地權利的物權保護,也是政府推動土地承包經營權有序流轉,發展適度規模經營、進行征地補償的基礎和重要依據。土地權利證書則是農民土地權利的法律憑證,是農民對所承包的耕地進行自主經營、轉包、出租、轉讓、入股、抵押以及獲得相關收益的重要憑證和基礎。就確權登記的具體規則而言,一是要完善承包合同;二是要健全登記簿;三是頒發權屬證書。其中,確認土地權利最有效的方式之一是在土地登記證書上確認權利人和權利的內涵,同時明確地塊的信息。而把婦女姓名記載在登記簿上是對婦女所享有土地權利的正式確認和保護其意義重大。從消極層面來看,把婦女的名字列進農村土地登記簿和承包經營權證書是保障其免受侵犯的最有效手段;從積極層面來看,盡管婦女已成為農業生產的主力軍,但由于其姓名沒有記載于土地權利證書上而在很多情況下無法代表其家庭進行土地流轉、入股或抵押等,影響農業生產和經營活動正常進行并阻礙婦女勞動生產力的提高。不僅如此,聯合國相關機構、世界銀行以及其他國際機構和組織也一直在積極推動婦女土地權利的登記工作,以使婦女的土地權利得到切實保障。正如聯合國千年項目教育與性別平等研究組所言:“從法律及政策層面規定將婦女的名字登記在土地證書上可以為婦女的土地權利提供最有力的保障。”[24]

2.集體組織和村民自治決議制度以選舉權賦予模式為參照

集體經濟組織成員、村民直接參與集體決策、管理和監督或制定村規民約,不但在村莊治理、社區秩序維護等方面發揮了重要作用,而且還起到彌補法律空白、延伸政府職能、加強基層民主管理的作用。同時值得注意的是,在現實生活中村規民約又與正式制度存在較為激烈的沖突,基層政府對村民委員會或集體經濟組織缺乏有效的行政約束,集體成員資格的認定主要取決于村規民約,加之婦女在村民自治、集體經濟事務中的參與不足,存在著維護婦女權益的內容薄弱、婦女土地權益得不到有效保障的現象。[25]因此,立法可以以規范村規民約作為維護婦女土地權利的抓手:(1)切實賦予婦女在集體事務管理中的參與權和決策權等,真正落實法律的相關規定。(2)營造尊重婦女、保護婦女權益的社會氛圍,為婦女行使權利提供條件,努力提高婦女在集體事務管理中的參與意識和參與水平。(3)構建外部約束機制,強化對村委會/集體經濟組織的民主監督機制和權力約束機制。(4)加強對村規民約的修訂工作的行政指導和監督,政府及有關部門應按照《村民委員會組織法》第20條第1款的規定,依法督促村民委員會做好備案工作,并根據實際情況開展進一步的審查、清理工作。[26](5)建立對村規民約的司法審查和糾錯機制。[27]對于因婚姻狀況變化而流動的農村婦女在土地權利保護上面臨的法律難題——婦女的農村集體經濟組織成員身份的合理界定以及侵害婦女土地權利的村規民約、村民會議決議的規制——法律應該明確認定農村婦女集體經濟組織成員身份的依據和途徑,賦予婦女有效順暢的行政和司法救濟渠道,并允許有關部門和機構作為第三方獨立或者輔助婦女通過各種途徑糾正侵害、剝奪婦女土地權益的村規民約、村民會議決議。[28]