二、反思:現狀總結與問題成因

(一)婦女享有的土地權利類型及其現狀考察

根據我國憲法、物權法、土地管理法、農村土地承包法等法律法規的規定,我國集體土地上的權利類型主要包括集體土地所有權、土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、自留地(山)使用權和地役權等。對作為集體成員的婦女來說,其享有的土地權利除集體土地所有權外,其他權利均可享有,但現實情況并非如此。第三次中國婦女地位調查顯示:2010年農業戶口的農村婦女占有土地的比例為78.6%,比男性低9.4個百分點。已婚婦女有地的占79.8%,比已婚男性低10.2個百分點;未婚女性名下有地的占58.9%,比同類男性低14.6個百分點。其中18～29歲年輕女性有地的比例最低,僅為57.9%。[13]

1.直接享有的具體權利種類

如前所述,婦女享有的土地權利主要有以下五種。

(1)土地承包經營權。根據《物權法》第125條和《農村土地承包法》第16條規定,土地承包經營權是土地承包經營權人對其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和流轉的權利。土地承包經營權對婦女來說是最重要的土地權利,關系到其生存和基本生活,因此土地承包經營權備受社會各界關注。

(2)宅基地使用權。宅基地使用權是解決包括婦女在內的農民居住需求的制度安排,具有社會福利和社會保障功能,屬于生存權的基本組成部分。宅基地使用權在權利屬性上經歷了從土地管理法將其隸屬集體建設用地使用權項下權利,到物權法將其確定為一項獨立用益物權的變遷。而在部分地區,婦女不能作為宅基地使用權的主體,即使享有這一權利,在數量和強度上也大打折扣。[14]

(3)自留地(山)使用權。自留地(山)是在進行農業、農村社會主義改造、推進合作化的過程中,土地由農民私有轉化成公有后遺留給農民自用并可以自由支配的一類土地。自留地(山)使用權是在歷次社會、政治運動中,多次反復后才被確定的設立在集體土地所有權上的使用權。

(4)集體建設用地使用權。它是指鄉(鎮)村集體經濟組織投資或集資,興辦鄉鎮企業及進行各項公益事業、公共設施等非農業建設而使用土地的一種用益物權。根據黨的十八屆三中全會決定,集體建設用地事實上被分成集體經營性建設用地和集體公益性建設用地。前者是當前農村土地制度改革的重點,對于建設城鄉統一的建設用地市場和通過合理分配土地增值收益、讓農民共享改革發展成果進而實現農民財產性收入增加意義重大。

(5)地役權。根據《物權法》第156條的規定,地役權是指不動產權利人按照合同約定利用他人不動產以提高自己的不動產的效益的權利。作為一項為農民生活、農業生產、農村社會運轉提供便益的用益物權,鄉村地役權在我國將獲得巨大的發展空間,并對農業生產、農民生活乃至農村社會發展發揮重要作用。

此外,在農村土地股份合作化后的資產和股份作為土地的物上代位形式,在制度變革日益深化的今天,對于婦女依法享有土地權利乃至有效行使土地權利具有舉足輕重的意義。

2.權利享有和行使的制度保障

權利的享有和行使并不是在真空中完成的,而是要依賴一定的制度環境,權利享有和行使的主要制度至少有以下兩點:

(1)確權登記情況。不動產物權登記制度以國家公信力作保證,直接表征權利人所享有的實體權利,[15]是對農民享有的權利進行確認、固定且予以公示,進而產生公信力并作為對抗各種侵害、不當干預的前提性制度安排。不僅如此,農村土地物權登記還為獲取、處置土地權利提供安全可靠的信息與制度基礎,為農地流轉的正常開展及交易秩序和安全提供基礎性保障,而且保護弱勢群體的農民也有積極作用。當前農村土地確權工作整體上進展緩慢,各項權利確權登記進展不一,難以滿足現實需求,更無法防御公權力的濫用及不當干預。集體土地確權登記進展最為緩慢,在中央強力推動和《不動產登記暫行條例》實施的倒逼下,針對集體土地所有權確權登記制度正在逐步推進。土地承包經營權在農村土地承包法頒布實施后,根據2004年農業部《農村土地承包經營權證管理辦法》已全面施行,進一步在技術上明確了家庭承包經營戶的登記主體地位。對于宅基地使用權的登記頒證,《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》 (國土資發〔2008〕146號)作了規定,進一步確認了農戶的權利主體地位。而集體建設用地使用權、地役權以及農村土地股份合作制中股權的確權登記則尚付闕如。

(2)在農村集體經濟組織和村民自治中參與決策情況。根據《土地承包法》第18、19、27條,《物權法》第59條以及《村民委員會組織法》第24條的規定,涉及土地權益分配及其方案的決定均由集體經濟組織或村民委員會依法通過程序進行決議加以決定。這表明婦女的土地權利能否享有、如何享有及行使乃至救濟渠道都與婦女在這些組織中能否及如何參與決策密不可分。遺憾的是,“婦女在村民自治中也占有一定地位,但仍處于弱勢……村主任、村書記之類的要職一般由男性擔任”,[16]由村民(代表)大會或集體經濟組織成員(代表)大會討論通過的村規民約往往存在歧視、侵害乃至剝奪婦女權益的問題。簡言之,“村規大于國法”。[17]對婦女土地權利實現有效保護必然要求重視、檢討乃至完善上述決議程序。

(二)婦女土地權益侵害及其成因分析

1.本體制度原因

對于本體制度方面的原因,我們可以從權利類型出發分別進行分析。

(1)土地承包經營權。從權利的變動角度觀察,土地承包經營權的設定是以戶為單位的。我國現行各種法律的規定均以農村承包經營戶為土地承包經營合同的一方當事人,以戶為單位的家庭承包經營制度,沒有明確家庭中個人的權利。[18]因而婦女對于以家庭為單位取得的土地權利實際上并沒有法律的支撐。如果不對“當事人”作特別說明,當事人都會被默認為是男性家長,而基本不可能是婦女。在分配承包地時,婦女作為一個獨立的成員,可以分得的只是或多或少的承包地。之所以如此,是因為年齡或者未來婚嫁等因素使婦女土地權利打了折扣,甚至因為性別的原因而不能分得承包地,被作為依附于家戶且未來會發生流動的一分子。雖然在法律上有獲得承包地的權利,但實際上卻不能充分或根本就不能享有土地承包經營權。而土地承包經營權的物權化又進一步加劇了這一狀況。為保證農民的權利預期的實現,避免農民的短期行為以及發包方的恣意干涉,從政策到實踐,從理論到立法均出現了強化土地承包經營權物權屬性的主張和做法。現行有關穩定土地承包關系的制度安排在很大程度上是以戶為單位(實質上是男性主導)的土地承包經營權,并未充分考慮基于不同性別而產生的利益上的差異,忽視了大量因婚姻而流動的農村婦女的權利。這表現為以下三個方面:一是增人不增地、減人不減地政策——除了針對自然人的出生和死亡現象,更針對婦女的外嫁與迎娶;二是承包期限長期化,從早期的15年到后來的30年,再到如今的長久不變,已經使得土地承包經營權接近于所有權;三是土地調整政策名存實亡,原來因人口變動而形成的土地調整制度被限制在極其狹小的空間中。

(2)宅基地使用權。根據我國土地管理法、物權法等規定,有權申請取得宅基地的須為集體經濟組織成員,農村婦女的集體經濟組織成員身份自無疑義。從邏輯上看,農村婦女自然有權申請取得宅基地使用權,而問題是我國法律并未明確婦女作為集體成員所享有的這一資格。能夠成為宅基地使用權主體的只能是家戶,整個宅基地使用權制度也是以戶為出發點設計的。如上所述,家戶的主宰者往往是男性,從外在形式和法律名義上均是如此。雖然《婚姻法》第9條專門規定結婚雙方可以根據約定成為對方家庭成員,但并不能抵過我國“從夫居”的社會歷史傳統,即男娶進、女嫁岀,女方婚后一般都是到男方家庭落戶和居住。在確定宅基地面積時,婦女只是作為一個影響因子存在,根本沒有獨立的主體地位,自然也就不能從形式或名義乃至實際中享有宅基地使用權。《土地管理法》第62條規定的一戶一宅原則,雖然基于維持土地利用效率、保護耕地與執行城鄉規劃等政策之考量有其合理性,但在法律上卻確認并固化了婦女無地位、無權利的狀態。

(3)自留地(山)使用權。有調研結果顯示:自留地(山)使用權在我國不少地區仍然存在。[19]雖然因客體的特殊性而形成不同于以農業耕作為目的的土地承包經營權,在法律依據、取得、流轉、權能等方面存在一定差異,但在權利內容和屬性上與土地承包經營權并無二致,均為用益物權。基于保護婦女土地權利的立場,從家戶角度觀察可以發現,婦女對自留地(山)使用權的享有情況類似于土地承包經營權,雖然在分配標準上被考慮但在實質上仍依附于家戶。

(4)集體經營性建設用地使用權。在實踐中,集體經營性建設用地的開發和流轉在決策程序上不夠規范,在進行決議時往往并不是以單個個體為參與對象的,而是以家戶為單位,家戶的意見較少考慮甚至根本不考慮婦女的意愿。隨著城鄉統一建設用地市場的逐步建立,農村土地增值收益將主要集中于此,因而越發重要并必將成為爭奪的焦點。婦女能否以及如何分享土地增值收益必將面臨嚴峻的考驗。

(5)鄉村地役權。地役權的附從(從屬)性和不可分性,決定了其必須依附于其他不動產權利。而婦女如果沒有上述權利,也就難以設立和享有地役權。即使作為供役地,婦女也會因為在土地上不享有權利而無權參與決策、分享收益。

(6)農村集體資產股份化及土地股份合作制改革。在這類改革中,如何科學合理地界定成員資格是應優先解決的前置性問題。而集體成員資格的劃定標準是以戶籍為主要參考因素,性別、年齡以及是否履行義務等為輔助因素的復合型標準。在實踐中,婦女處于兩難境地:一是出嫁后戶口未遷移的,其權利淹沒在娘家;二是出嫁后戶口已遷移的,其權利未在婆家落實。每個集體經濟組織或村委會各有其自定的標準、方案,且經濟發展水平不一,有效銜接更是困難。

2.配套制度原因

配套制度上的原因可以從以下兩個方面進行說明。

(1)土地確權登記是在明確土地承包經營權歸屬的基礎上,把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶并頒發土地承包經營權證書。而現實中,現行不動產確權登記制度加深了上述侵害,以戶主作為權利主體的代表人出現在登記簿上,而婦女則在登記簿上缺席。

(2)村集體及村民自治決議制度被選擇性執法,侵害婦女土地承包權益,且缺乏有效的法律救濟途徑。在實踐中,婦女的土地承包經營權、土地征收補償權和集體資產股權,往往受到村規民約的侵害甚至剝奪。[20]對于村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議決議的合法性,盡管《村民委員會組織法》第20條第2款有所規定,要求不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵害村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容,但因缺乏上述行為,違反了憲法、法規和國家法律、政策后的法律效力而淪為一紙空文。婦女在遭受此類侵害時也難以尋求救濟渠道,采取有效救濟措施。[21]

此外,以三綱五常和三從四德為代表的傳統文化貶低女性價值,使之成為男性的附庸,同時又將婦女排除在社會、政治之外。[22]婦女被緊緊綁在代表家戶的男性身上,既沒有自主的意志,又沒有獨立的財產,被客體化和工具化,形成難以克服的依附性特點,深深嵌入家戶之中。這些傳統文化雖然受到劇烈沖擊,在正式制度層面被滌蕩一空,但因其長久形成的歷史慣性和滲透到精神靈魂而在現實生活中忽隱忽現,有意無意地與各種制度安排形成侵害婦女土地權利的“合謀”結構。