三、在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元解決

行政爭(zhēng)議作為行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動(dòng)中與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生的爭(zhēng)議，涉及面最廣、社會(huì)關(guān)注程度最高、化解難度最大，長(zhǎng)期以來由于受地方保護(hù)和行政干預(yù)，行政訴訟等法治軌道解決爭(zhēng)議普遍存在立案難、審理難、執(zhí)行難問題。因此，在全面落實(shí)立案登記制改革中，通過法治軌道推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決，這是從發(fā)展和維護(hù)人民權(quán)益、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略高度，對(duì)健全行政爭(zhēng)議預(yù)防化解機(jī)制提出的具體要求，對(duì)維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)行政爭(zhēng)議依法有效解決，為落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境意義重大。

（一）在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元解決的重大戰(zhàn)略意義

長(zhǎng)期以來，行政案件普遍存在的立案難問題廣受社會(huì)批評(píng)和詬病。為解決立案難問題，中共十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，率先把十八屆四中全會(huì)決定提出的立案登記制寫進(jìn)法律條文中。2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》。4月15日，最高人民法院印發(fā)該意見并發(fā)布《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》。4月22日，最高人民法院發(fā)布《適用解釋》，其中第一條就落實(shí)立案登記制專門作出規(guī)定。隨著《意見》《規(guī)定》、新《行政訴訟法》及其司法解釋自2015年5月1日起施行，行政案件從立案審查制變?yōu)榱傅怯浿?，意味著法院降低立案門檻，讓更多的行政爭(zhēng)議能夠納入行政訴訟等法治軌道解決，為從源頭上、根本上解決“立案難”問題提供了法律依據(jù)和制度依據(jù)。

1.在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決是全面建成小康社會(huì)的基本要求。在國(guó)家治理體系中，政府無疑是最重要的治理主體，政府治理的效率直接決定國(guó)家治理的績(jī)效。由于我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段和基本國(guó)情，發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)，我國(guó)長(zhǎng)期以來奉行的是政府主導(dǎo)的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，最大限度地發(fā)揮舉國(guó)體制的組織優(yōu)勢(shì)，以政治動(dòng)員的方式最大限度整合資源投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，一些地方政府迷信政績(jī)考核“發(fā)展第一”，甚至把GDP作為考核地方政府政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為講法治、講程序會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存在片面追求行政效率、隨意省略或忽視法定程序要求等情形。有的行政機(jī)關(guān)對(duì)重大行政決策事前的合法性審查機(jī)制重視不夠，實(shí)踐中一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人把依法決策與改革發(fā)展穩(wěn)定對(duì)立起來，認(rèn)為依法決策束手束腳、干不成事。有的行政決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而不決策等問題比較嚴(yán)重，損害了國(guó)家利益，侵害了群眾利益，影響了黨和政府形象。有的重大行政決策習(xí)慣于搞變通、打折扣，尤其是涉及民生的征地拆遷、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，在推進(jìn)實(shí)施重大行政決策時(shí)習(xí)慣于尋求“綠色通道”，走“快行線”，將各種立項(xiàng)、審批、許可、聽證等法律規(guī)定拋在一邊，盲目追求效率和速度。有的行政機(jī)關(guān)甚至以政府文件形式，公然把法律規(guī)定的條件擱置一邊，使“紅頭文件”與法律規(guī)定明顯沖突。在這種情況下，行政決策明顯違法，一經(jīng)實(shí)施極易引發(fā)矛盾糾紛，甚至引發(fā)群體性、極端性事件。而一旦形成行政爭(zhēng)議，進(jìn)入復(fù)議、訴訟渠道時(shí)，又一味要求復(fù)議機(jī)關(guān)和法院不受理案件或者即便受理也要降低法律審查標(biāo)準(zhǔn)，為違法決策“大開綠燈”。在我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，也只能走政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，全面建成小康社會(huì)離不開政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，通過一套行之有效的制度把行政權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子，有效防止行政不作為和亂作為，這是從源頭上預(yù)防行政爭(zhēng)議發(fā)生的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段的行政爭(zhēng)議，大多數(shù)是由民生問題引發(fā)的。對(duì)于涉及民生的行政爭(zhēng)議，人民法院要全面落實(shí)立案登記制，充分保障當(dāng)事人訴權(quán)。在案件審理中，對(duì)于涉及民生案件，特別是群體性行政爭(zhēng)議、國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償、集體土地征收、企業(yè)改制、勞動(dòng)和社會(huì)保障、資源環(huán)保等社會(huì)熱點(diǎn)問題引發(fā)的行政爭(zhēng)議，更要注意最大限度地依靠當(dāng)?shù)攸h委政府通過多種方式實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議，而不能簡(jiǎn)單地以案件涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局而不受理和審判。

2.在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決是全面深化改革的基本要求。黨的十八屆三中全會(huì)把行政體制改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，提出必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。當(dāng)前，全面深化改革的突破口在深化行政體制改革，而深化行政體制改革就要立足于我國(guó)的國(guó)情和發(fā)展階段，合理確定政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間的作用范圍，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。在政府職能轉(zhuǎn)變中又直接涉及政府逐步放松對(duì)經(jīng)濟(jì)管制和政府行權(quán)模式轉(zhuǎn)變，當(dāng)前重中之重是要進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)，從事前許可審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。在政府職能轉(zhuǎn)變中，并不意味著政府無所作為，政府職能要向著創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位，建設(shè)有限政府、責(zé)任政府、透明政府、法治政府、服務(wù)型政府。政府職能轉(zhuǎn)變要求政府做到該管的管好，不該管的堅(jiān)決下放權(quán)力，堅(jiān)決從原來的一些不該管的領(lǐng)域中退出來，更好地、更強(qiáng)有力地、更集中地管好另一些應(yīng)該管的職能。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中政府能否做到管放到位最易引發(fā)行政爭(zhēng)議，實(shí)踐中政府對(duì)于該管的事項(xiàng)不履行監(jiān)管職責(zé)，公民、法人和其他組織可以政府不履行監(jiān)管職責(zé)侵犯其合法權(quán)益為由向法院提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)每年都面臨大量投訴舉報(bào)要求其履行監(jiān)管職責(zé)的案件。同時(shí)，政府對(duì)于不該管的事項(xiàng)也應(yīng)該下放權(quán)力到位。隨著新《行政訴訟法》實(shí)施，在政府職能轉(zhuǎn)變中，一些社會(huì)組織只要獲得法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)行使行政管理職權(quán)，這些社會(huì)組織可以作為行政訴訟被告。隨著政府執(zhí)法方式從傳統(tǒng)的命令式執(zhí)法向行政協(xié)議、行政合同柔性執(zhí)法的轉(zhuǎn)變，公民、法人和其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的，可以依據(jù)新《行政訴訟法》規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)前，影響和制約社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素不斷增多，因利益調(diào)整引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛持續(xù)高發(fā)，一些群體性事件時(shí)有發(fā)生。化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的方式很多，但基本方式是法治方式。政府維護(hù)社會(huì)公平正義、妥善處理和協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系的責(zé)任很大，也極易引發(fā)行政爭(zhēng)議，這必然要求政府對(duì)既定法律的堅(jiān)定維護(hù)和正確實(shí)施。對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，符合新《行政訴訟法》規(guī)定的受理?xiàng)l件的，要依法納入行政訴訟渠道解決。

3.在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決是全面依法治國(guó)的基本要求。依法治國(guó)基本方略的實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件，不奉行依法治國(guó)的方針，就不可能有依法行政。而依法行政又是依法治國(guó)的重要環(huán)節(jié)和核心所在，沒有依法行政，依法治國(guó)也很難實(shí)現(xiàn)。依法行政程度的高低，直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的形象和人民群眾對(duì)法治的信心，也會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。因此，依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家里政府行使行政權(quán)力所普遍遵循的基本準(zhǔn)則，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的根本保證。實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，必須首先實(shí)現(xiàn)依法行政。行政訴訟與國(guó)家民主法治尤其是法治政府建設(shè)聯(lián)系最為緊密，在一定程度上堪稱依法治國(guó)進(jìn)程的“晴雨表”，直接反映人們的法治意識(shí)，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度。行政訴訟制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)具有特殊職能作用，法治體系建設(shè)必然要求行政訴訟制度不斷健全完善。我國(guó)的行政權(quán)無論從歷史上還是在現(xiàn)實(shí)中都非常強(qiáng)勢(shì)，因此通過構(gòu)建行政訴訟制度加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，在全面推進(jìn)依法治國(guó)中具有特殊重要意義。當(dāng)前，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)依法行政在一些地區(qū)還沒有得到足夠重視且發(fā)展也不平衡，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、慣性執(zhí)法以及因行政決策不當(dāng)造成大面積違法使行政審判工作陷入困境。具體表現(xiàn)為作出一些行政決策前未進(jìn)行充分法律論證，對(duì)決策可能產(chǎn)生的法律政策風(fēng)險(xiǎn)和引發(fā)的利益沖突缺乏科學(xué)評(píng)估和統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致行政決策與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)。實(shí)踐中行政行為不規(guī)范、不合法引發(fā)的大面積違法情形，一旦被訴諸訴訟渠道解決，法院會(huì)陷入兩難困境：如果依法受理案件并按照《行政訴訟法》規(guī)定進(jìn)行合法性審查，由于案件往往牽涉地方重大行政決策和工作部署，行政機(jī)關(guān)一旦敗訴將會(huì)引起連鎖反應(yīng)，審判效果不好；如果不受理案件，依法保障訴權(quán)就會(huì)成為空話，會(huì)將大量行政爭(zhēng)議擋在行政訴訟等法治渠道之外，信訪糾紛難以從根本上解決，行政違法也會(huì)長(zhǎng)期得不到糾正，給社會(huì)安全穩(wěn)定留下隱患。為此，把行政爭(zhēng)議納入行政訴訟等法治軌道解決，支持法院依法受理和審判案件，對(duì)違法行政行為要堅(jiān)決依法判決敗訴，從而倒逼行政機(jī)關(guān)在源頭上嚴(yán)格執(zhí)法，推進(jìn)依法行政。

4.在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決是全面從嚴(yán)治黨的基本要求。在我國(guó)，80%以上的法律、90%以上的行政法規(guī)、100%的行政規(guī)章需要政府實(shí)施。這些法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及大量規(guī)范性文件的實(shí)施，往往需要依靠行政執(zhí)法人員來執(zhí)行。因此，行政執(zhí)法水平的高低在一定程度上取決于行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。行政訴訟職能作用在于審查行政行為的合法性，而作出行政行為的主體大多是各級(jí)行政執(zhí)法人員，其中有許多黨員干部，人民群眾對(duì)黨風(fēng)廉政的態(tài)度往往也是從這些黨員干部工作作風(fēng)方面直接反映出來的。行政訴訟對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系有著重要的保障功能，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律實(shí)施相輔相成，相互促進(jìn)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要保障。人民法院通過審理行政案件能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員存在的不作為、亂作為、黨風(fēng)廉政建設(shè)問題，以及黨內(nèi)法規(guī)存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)提供有針對(duì)性的建言和建議，從而推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)清理和健全完善。

（二）在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決的路徑選擇

當(dāng)前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)變革過程中，隨著改革的深化，利益關(guān)系的調(diào)整，生產(chǎn)、生活方式的改變，正經(jīng)歷著“黃金發(fā)展時(shí)期”和“矛盾凸顯時(shí)期”并存的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期。為了有效應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛，特別是立案登記制下行政爭(zhēng)議大幅上升且紛繁復(fù)雜的形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決。行政爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制的根本目的在于實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議解決渠道的多元化，即不僅依靠行政訴訟渠道解決行政爭(zhēng)議，同時(shí)應(yīng)廣泛建立協(xié)商、調(diào)解（包括人民調(diào)解、行政調(diào)解以及各種行業(yè)性或純民間性的調(diào)解）、仲裁等社會(huì)機(jī)制，以及行政裁決、行政復(fù)議等行政機(jī)制。按照黨的十八屆四中全會(huì)的部署和要求，主動(dòng)適應(yīng)構(gòu)建立案登記制下解決行政爭(zhēng)議新常態(tài)的實(shí)際需要，在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決要著力抓好以下幾方面工作。

1.賦予行政機(jī)關(guān)及其工作人員“解決行政爭(zhēng)議”的法定義務(wù)。長(zhǎng)期以來，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏解決行政爭(zhēng)議的意識(shí)，導(dǎo)致在行政執(zhí)法以及行政決策中對(duì)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)缺少評(píng)估，實(shí)踐中有的行政機(jī)關(guān)及其工作人員漠視行政程序，習(xí)慣于通過違法方式打擊違法，放任行政違法行為發(fā)生。而一旦產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員往往在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部把解決行政爭(zhēng)議的責(zé)任推給法制部門，在外部則習(xí)慣于推給法院解決。此次新《行政訴訟法》把“解決行政爭(zhēng)議”作為一個(gè)立法目的新增加進(jìn)去，是一個(gè)重要進(jìn)步。今后在《行政復(fù)議法》以及其他相關(guān)法律、法規(guī)修改中，也應(yīng)該把“解決行政爭(zhēng)議”寫入立法目的，明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員解決行政爭(zhēng)議的法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是解決行政爭(zhēng)議的第一責(zé)任人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以及行政執(zhí)法人員不履行解決行政爭(zhēng)議職責(zé)的，要啟動(dòng)追責(zé)程序，從而督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及其工作人員及時(shí)解決行政爭(zhēng)議。按照新《行政訴訟法》規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，可以委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政訴訟的重視程度，有效提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，及時(shí)解決行政爭(zhēng)議。

2.建立行政爭(zhēng)議多元化解決制度體系。產(chǎn)生行政爭(zhēng)議本身并不可怕，而令人擔(dān)心的是在行政爭(zhēng)議出現(xiàn)后，沒有一套有效解決行政爭(zhēng)議的制度體系。為此，應(yīng)當(dāng)最大限度地回應(yīng)社會(huì)對(duì)行政爭(zhēng)議多元化解決的不同需求，為行政爭(zhēng)議預(yù)防和化解設(shè)置一整套包括調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等在內(nèi)的制度體系。行政爭(zhēng)議多元化解決制度體系有其各自獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，理應(yīng)受到應(yīng)有的重視，并能夠充分發(fā)揮作用。面對(duì)立案登記制下行政案件大幅上升的趨勢(shì)，在行政爭(zhēng)議多元化解決制度體系中，不管哪種渠道只要當(dāng)事人愿意通過法治渠道解決爭(zhēng)議，都應(yīng)該尊重當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，最大限度地尊重當(dāng)事人的合意和對(duì)自己合法權(quán)益的處分權(quán)。當(dāng)事人完全可以按照自己的意愿選擇舉報(bào)投訴、協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)渠道解決行政爭(zhēng)議。目前，需要擴(kuò)大我國(guó)現(xiàn)行的為調(diào)解、仲裁、行政裁決等設(shè)定的職能范圍，否則這些渠道不能解決行政爭(zhēng)議。當(dāng)然，推動(dòng)行政爭(zhēng)議多元化解決除了尊重和保障當(dāng)事人程序選擇權(quán)外，還有一個(gè)重要理念是行政爭(zhēng)議多元化解決制度體系和職能定位盡管在功能、結(jié)構(gòu)、價(jià)值取向上各有不同，但都應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)積極主動(dòng)履行職責(zé)，而不是相互推諉扯皮。

3.注重在行政程序和初始階段解決爭(zhēng)議。確立窮盡行政救濟(jì)的原則，在一般情況下，針對(duì)絕大多數(shù)行政糾紛，可先通過行政程序加以解決，當(dāng)事人對(duì)行政程序解決不滿意或者行政程序難以解決的行政爭(zhēng)議可以進(jìn)入司法程序解決。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)及其工作人員要切實(shí)轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單地把投訴舉報(bào)作為信訪事項(xiàng)處理的做法，實(shí)踐中大量投訴舉報(bào)人是要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，而一旦行政機(jī)關(guān)把投訴舉報(bào)納入信訪渠道，就會(huì)導(dǎo)致本屬于行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)范圍的事項(xiàng)被作為信訪處理，也會(huì)導(dǎo)致這些行政爭(zhēng)議長(zhǎng)期得不到解決。當(dāng)事人可以首選行政程序，因?yàn)樾姓绦蚓哂斜憬?、效率的特點(diǎn)，且可以進(jìn)行調(diào)解，有利于使糾紛快速解決和實(shí)質(zhì)解決。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該充分發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的第一負(fù)責(zé)人職責(zé)和作用，特別是在行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的初始階段，能夠及時(shí)介入解決爭(zhēng)議，為解決行政爭(zhēng)議創(chuàng)造良好環(huán)境。行政爭(zhēng)議如果能夠在初始階段得到解決，有利于及時(shí)修復(fù)官民關(guān)系，不至于讓行政爭(zhēng)議激化升級(jí)。針對(duì)在初始階段不能得到解決的行政爭(zhēng)議，要充分發(fā)揮行政復(fù)議在行政爭(zhēng)議多元化解決中的主渠道作用。為提高行政復(fù)議制度效能、防止復(fù)議程序空轉(zhuǎn)，新《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。該款規(guī)定有利于促進(jìn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)充分發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議中的主渠道作用，防止行政復(fù)議程序虛化和空轉(zhuǎn)。目前，對(duì)于行政復(fù)議制度建設(shè)而言，需要強(qiáng)化行政復(fù)議的中立性和公正性，提高行政復(fù)議的公信力。今后，有必要把分散在各級(jí)政府部門中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)相對(duì)集中起來，建立相對(duì)集中的跨部門和跨行政區(qū)劃的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，從而真正提高行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性。

4.準(zhǔn)確把握行政訴訟司法終局職能定位。行政訴訟不是萬能的，行政訴訟僅是解決行政爭(zhēng)議的一種渠道和方式，而不是唯一渠道；是權(quán)利救濟(jì)的“最后一道防線”，而不是“第一道防線”“第一選擇”。因此，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮不同類型行政爭(zhēng)議多元化解決的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在其他類型行政爭(zhēng)議解決機(jī)制難以有效解決爭(zhēng)議的情況下，發(fā)揮行政訴訟作為解決行政爭(zhēng)議最后一道防線的功能。在立案登記制下，人民法院變立案審查制為立案登記制，按照規(guī)定能夠當(dāng)場(chǎng)立案的要當(dāng)場(chǎng)立案，不能當(dāng)場(chǎng)立案的最長(zhǎng)也應(yīng)在七天內(nèi)作出是否立案的決定，人民法院在訴前解決行政爭(zhēng)議的空間較小。今后有必要探索建立行政爭(zhēng)議庭前多元化解決機(jī)制，具體制度設(shè)想為人民法院對(duì)于已經(jīng)登記立案的案件，先行移送速裁和多元化解決部門，而不是直接移送審判部門。人民法院速裁和多元化解決部門在征求當(dāng)事人同意后，把案件移送行政機(jī)關(guān)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等渠道解決。如果經(jīng)過上述渠道有效解決了行政爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)撤訴；如果經(jīng)過上述渠道沒有解決爭(zhēng)議或者當(dāng)事人不同意移送上述渠道解決，那么就移送審判部門開庭審理。人民法院速裁和多元化解決部門可以對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，而審判部門則實(shí)行調(diào)審分離，在審判環(huán)節(jié)不允許調(diào)解，審判部門應(yīng)根據(jù)案件事實(shí)和法律及時(shí)作出裁判。這種制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)是將80%~90%的行政爭(zhēng)議能夠在人民法院速裁和多元化解決部門得到有效解決，剩余10%~20%的行政爭(zhēng)議由審判部門依法審理作出裁判。在新《行政訴訟法》實(shí)施后，要按照新《行政訴訟法》關(guān)于調(diào)解、一并解決民事爭(zhēng)議、簡(jiǎn)易程序、變更判決等規(guī)定，通過多種方式在行政訴訟階段有效解決行政爭(zhēng)議。當(dāng)然，根據(jù)司法最終原則要求，人民法院的確定裁判一經(jīng)作出，就應(yīng)該是終局的，非經(jīng)法定理由和法定程序不得改變和撤銷，行政爭(zhēng)議理應(yīng)就此終結(jié)。當(dāng)然，按照新《行政訴訟法》規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛圆环模?dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)抗訴或者檢察建議。經(jīng)過上述權(quán)利救濟(jì)的路線圖后，該行政爭(zhēng)議就應(yīng)該終結(jié)。

5.推進(jìn)涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決。把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決，體現(xiàn)了社會(huì)矛盾糾紛解決的內(nèi)在規(guī)律、司法最終原則的內(nèi)在要求以及國(guó)家治理現(xiàn)代化的迫切需要。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！毙旁L與行政復(fù)議、信訪與訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時(shí)是行政復(fù)議、訴訟完了又信訪，信訪完了又行政復(fù)議、訴訟，有時(shí)是行政復(fù)議、訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去行政復(fù)議、訴訟，形成“纏訪”“纏訟”。同時(shí)，由于“訴”與“訪”界限不清，一些當(dāng)事人不重視正常的訴訟程序，往往認(rèn)為信訪比訴訟更“實(shí)用”。而現(xiàn)行的再審制度總是讓當(dāng)事人存有無限希望，只要有一線希望，許多當(dāng)事人就要不斷信訪。涉法涉訴信訪問題法治化解決必須防止行政復(fù)議、行政訴訟程序“空轉(zhuǎn)”以及“體內(nèi)循環(huán)”問題，對(duì)于那些裁判沒有問題，無錯(cuò)可糾的案件要及時(shí)啟動(dòng)依法終結(jié)程序，防止終而不結(jié)、無限申訴。同時(shí)，對(duì)于新《行政訴訟法》于2015年5月1日生效實(shí)施后作出的生效裁判，當(dāng)事人認(rèn)為有錯(cuò)誤的，只能按照新《行政訴訟法》規(guī)定的向上一級(jí)人民法院提出一次再審、向人民檢察院申請(qǐng)一次抗訴或者檢察建議，如果檢察院支持法院的生效裁判，案件就應(yīng)該就此終結(jié)；如果檢察院認(rèn)為法院的判決、裁定確有錯(cuò)誤，人民法院基于抗訴或者檢察建議作出再審判決、裁定后，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽模嗣穹ㄔ翰挥枇浮?/p>

（三）在法治軌道上推進(jìn)行政爭(zhēng)議多元化解決的基本要求

在明確行政爭(zhēng)議的法治化和多元化解決對(duì)于落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的極端重要性的同時(shí)，應(yīng)該堅(jiān)持以下基本遵循。

1.堅(jiān)持依法維權(quán)與動(dòng)態(tài)維穩(wěn)的有機(jī)統(tǒng)一，健全依法維權(quán)和解決爭(zhēng)議機(jī)制。維權(quán)與維穩(wěn)是辯證統(tǒng)一的，維權(quán)主要是保障公民權(quán)利，維穩(wěn)主要是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，因此維權(quán)與維穩(wěn)有其差異性，不能把維權(quán)與維穩(wěn)相互混淆，否則，不利于實(shí)踐中有針對(duì)性地推進(jìn)維權(quán)與維穩(wěn)工作；維權(quán)與維穩(wěn)有其共性，二者目標(biāo)是一致的，不能把維權(quán)與維穩(wěn)完全對(duì)立起來、割裂開來，認(rèn)為強(qiáng)調(diào)維權(quán)就不能強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)，或者強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)就會(huì)抹殺維權(quán)。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出：維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)；要完善對(duì)維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位。貫徹落實(shí)好這一指示精神，堅(jiān)持維權(quán)與維穩(wěn)都必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)行事，強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。社會(huì)的快速發(fā)展使社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，法律關(guān)系也更加多元化，進(jìn)入法院的新類型案件不斷增多，人民法院在裁判案件時(shí)必須在不同利益中尋求平衡。統(tǒng)籌好維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系關(guān)鍵在于要平衡好公權(quán)力與私權(quán)利，國(guó)家利益、公共利益、個(gè)人利益之間的關(guān)系，注重保障和改善民生。維權(quán)與維穩(wěn)的目標(biāo)一致性體現(xiàn)在，當(dāng)個(gè)人的法定權(quán)利依法得到保障維護(hù)時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定自然能夠得到維護(hù)，因此在依法保障公民權(quán)利的同時(shí)，事實(shí)上也在維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。反之，社會(huì)矛盾糾紛大量產(chǎn)生，社會(huì)秩序穩(wěn)定必然會(huì)受到影響甚至破壞。維權(quán)與維穩(wěn)都不能脫離我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段，無論是維權(quán)還是維穩(wěn)都不能超越國(guó)情和發(fā)展階段，要切實(shí)增強(qiáng)依法維權(quán)意識(shí)，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。

2.堅(jiān)持解決爭(zhēng)議與源頭預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)重大行政決策合法性審查。開展重大行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查，從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議的發(fā)生。十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。重大決策合法性審查是監(jiān)督和規(guī)范決策權(quán)，提升決策合法性、科學(xué)性和民主性的重要途徑。重大決策合法性審查與推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)、推進(jìn)依法行政具有內(nèi)在一致性，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)重大決策合法性審查工作，真正自覺地將各項(xiàng)決策納入到合法性審查的軌道中來，確保決策的合法性，避免因決策不當(dāng)引發(fā)大面積違法。通過重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與合法性審查，最大限度地預(yù)防和減少社會(huì)矛盾的發(fā)生。同時(shí)，要本著抓早、抓小、抓苗頭原則，及時(shí)就地解決行政爭(zhēng)議，最大限度地把行政爭(zhēng)議解決在基層、解決在當(dāng)?shù)?、解決在萌芽狀態(tài)、解決在行政程序中，防止矛盾激化升級(jí)。

3.堅(jiān)持訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)行政爭(zhēng)議多元化解決機(jī)制協(xié)調(diào)順暢運(yùn)行。我國(guó)現(xiàn)階段的行政爭(zhēng)議涉及多層次的社會(huì)關(guān)系、多樣化的矛盾主體、多領(lǐng)域的利益沖突，解決這些行政爭(zhēng)議，不是一種手段、一個(gè)部門就能做到的，司法僅僅是保障社會(huì)公平正義的最后一道防線，需要國(guó)家不斷建立和完善多方面、多層次、多元化行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，將訴諸法院解決的絕大部分行政爭(zhēng)議能夠及時(shí)分流到行政協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等其他糾紛解決渠道解決，充分發(fā)揮協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政復(fù)議以及行業(yè)協(xié)會(huì)、消協(xié)、工會(huì)、婦聯(lián)等部門在行政爭(zhēng)議多元化解決中的重要作用。只有將這些組織和部門的積極性調(diào)動(dòng)起來，才能真正實(shí)現(xiàn)法院作為維護(hù)社會(huì)公平正義“最后一道防線”的功能。人民法院處在維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線上，必須把維護(hù)社會(huì)公平正義作為首要價(jià)值追求，堅(jiān)持公正司法，從實(shí)體、程序和時(shí)效上充分體現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平正義的要求，既要善于從法律視角依法辦案，又要善于從社會(huì)視角處理問題，確保每一起案件的辦理都成為維護(hù)社會(huì)公平正義的具體實(shí)踐，讓人民群眾感到公平正義就在身邊。

4.堅(jiān)持推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)與提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)。黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，而作為領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、模范守法是樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵。完善行政訴訟出庭應(yīng)訴制度，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，與行政相對(duì)人平等對(duì)話溝通，“面對(duì)面”辨法析理，不僅彰顯了法治思維，而且昭示了不管是“官”還是“民”，都必須依法依程序辦事、依法定規(guī)則處理問題。今后要進(jìn)一步強(qiáng)化法律面前人人平等原則的實(shí)踐落實(shí)，任何組織和個(gè)人都應(yīng)該自覺養(yǎng)成尊法守法學(xué)法用法習(xí)慣，提高運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問題、維護(hù)權(quán)益的能力，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)。