四、依托立案預登記推動行政爭議多元解決機制升級改造

近年來，伴隨大量社會矛盾糾紛訴至法院解決產生的“案多人少”矛盾，各地法院在最高人民法院的指導下紛紛探索“訴調對接”“委托調解”“立案預登記”等矛盾糾紛多元化解新機制，將一些矛盾糾紛及時化解在訴前，節約了審判資源，減輕了群眾訟累，平復了社會矛盾，得到了廣大人民群眾的歡迎和社會的肯定。自2015年5月1日立案登記制改革實施以來，一些人對立案登記制背景下是否還需要繼續開展矛盾糾紛多元化解心存疑慮，加之當前矛盾糾紛多元化解機制尚不成熟，由此讓一些當事人甚至一些法院、法官產生“事無大小要立案、案無難易要審判”“一步立案”“一步到庭”誤區，即只要符合立案條件的案件必須及時立案，及時審判，無須再行開展矛盾糾紛多元化解。因此，在當前深化落實立案登記制改革背景下，圍繞立案預登記研究如何進一步完善矛盾糾紛多元化解機制很有必要。

（一）在立案登記制改革背景下仍有必要探索立案預登記

立案預登記，顧名思義是人民法院對于當事人起訴至法院的案件，根據案件類型，在征得當事人的同意后，暫緩立案，將案件轉由相關調解組織、仲裁機構或者行政機關先行解決，在規定期限內無法解決或者中途放棄解決的，則由人民法院及時立案，轉入審判程序進行審理。應當說，立案預登記與立案登記制改革并不矛盾，而是為了更好地落實立案登記制改革實施效果。

立案登記制改革是中央司法改革的一個重要舉措，其目的就在于解決長期存在的人民群眾普遍反映“立案難”“告狀難”問題。應當說，2015年5月1日立案登記制改革實施以來，全國法院認真落實立案登記制改革的各項部署要求，人民法院受理案件數量大幅攀升，特別是行政案件數量顯著增加，初步解決了“立案難”問題。同時，也應當看到，面對大量糾紛以案件形式進入司法領域，人民法院“案多人少”的矛盾進一步加劇，有限的司法資源和傳統訴訟解決機制已經很難有效滿足人民群眾不斷增長的司法需求。因此，探索立案登記制改革之下的立案預登記，借助社會力量多元化解矛盾糾紛已經成為解決法院目前人案矛盾的必然途徑。立案預登記不是不登記，而是對符合訴調對接、矛盾糾紛多元化解的案件，在征得當事人同意的前提下，暫緩立案，然后交由人民調解組織、仲裁機構或者行政機關開展矛盾糾紛多元化解工作。按照我國民事、刑事、行政三大訴訟法現行規定，人民法院審理案件都有審限要求。審限是為了提高審判效率，督促法官及時辦案，及時解決矛盾糾紛的一項法定要求，除非經由相關程序審批延長審限，否則案件應當在審限內結案。從審判實踐中看，審限壓力確實使不少法院、法官不得不放棄矛盾糾紛多元化解機制，不得不盡量壓縮訴訟調解的時間，減少訴訟調解的機會。如此一來，一些原本還可以通過矛盾糾紛多元化解案件在審限壓力下只好放棄。在審限壓力下，矛盾糾紛多元化解機制往往是要讓路的。而立案預登記恰好是解決法院、法官審限壓力的一個重要方式，案件沒有正式立案，自然不會計算審限，這樣一來更容易調動法院和法官開展矛盾糾紛多元化解機制的積極性和主動性。

在深化立案登記制改革下探索立案預登記，必須把立案登記制改革精神貫穿于立案預登記之中，絕不能讓立案預登記侵犯當事人訴權。首先，立案預登記必須保障當事人訴權。立案預登記不是變相的不立案，或者又回到原來長期存在的“有訴不理，有案不立”，而是對于符合立案條件的案件在征得當事人同意的前提下暫緩立案，從而為開展矛盾糾紛多元化解贏得時間。其次，立案預登記必須征得當事人同意。如果當事人不愿意通過矛盾糾紛多元化解機制解決糾紛，人民法院對于符合立案條件的案件應當及時立案，轉由審判程序進行審理。再次，立案預登記僅僅是人民法院在立案環節暫緩立案的方式，矛盾糾紛能否解決還需要借助矛盾糾紛多元化解機制，立案預登記需要加強與人民調解組織、行業組織、仲裁機構、行政機關、其他社會組織和個人的溝通、交流，實現矛盾糾紛多元化解機制之間的無縫對接、良性配合。最后，立案預登記必須限定時間。訴前矛盾糾紛多元化解應當設定必要的時間限制，比如，可以設定一個月時間，如果在此時間內無法解決糾紛或者當事人中途放棄多元化解糾紛需求的，人民法院應當及時立案，絕不能讓立案預登記演變為變相不立案或者拖延不立案。

（二）依托立案預登記推動行政爭議多元解決機制升級改造的主要原則

立案預登記本身并不能解決矛盾糾紛，立案預登記僅僅是為開展矛盾糾紛多元化解贏得時間、提供機會和平臺。毫無疑問，當前由人民法院主導的訴調對接機制與矛盾糾紛多元化解機制升級版的理想模式顯然存在差距。主要體現在：一是通常情況下非訴訟矛盾糾紛解決機制并沒有先行發揮作用，而是在當事人將案件訴至法院解決后，由人民法院單向啟動多元化解。此時，人民法院是否啟動訴調對接多元化解，立案預登記還是登記立案取決于多種因素，并且當前對訴調對接也缺乏統一標準。二是人民法院應當是社會公平正義的最后一道保護屏障，在很多當事人眼中卻成為第一道或者首選權益保護屏障。無形中，隨著案件向人民法院流動，導致資源在訴訟機制與非訴訟機制之間配置時出現不均衡，導致強者越強、弱者越弱。結果當事人越發期待將原本可以通過非訴訟機制解決的矛盾糾紛訴至法院解決，進一步加劇法院人案矛盾。三是訴調對接機制和矛盾糾紛多元化解機制并不成熟，進一步制約了非訴訟糾紛解決機制發揮作用。因此，依托立案預登記打造矛盾糾紛多元化解機制升級版有必要堅持以下原則，以推動矛盾糾紛多元化解在法治軌道上運行。

“基層首處。”讓矛盾糾紛在基層和當地就地解決、就近解決，應當成為打造矛盾糾紛多元化解機制升級版的首要原則。“基層首處”將充分發揮廣大人民調解組織的職能作用，引導一批法律關系明確、案情簡單的婚姻家庭糾紛、買賣合同糾紛、相鄰糾紛、宅基地糾紛、民間借貸糾紛、人身及財產損害賠償糾紛、房屋拆遷糾紛等由人民調解組織先行調解解決，調解不成的，則可啟動仲裁程序，解決不成的可以由人民法院訴訟解決。“基層首處”有助于合理分流糾紛，減輕人民法院案件壓力，提高非訴訟糾紛解決資源利用率。

“雙向轉交。”當前人民法院主導的訴調對接機制是法院的訴訟與其他機構的調解在程序上進行對接，人民法院通過邀請調解、協助調解、委托調解等方式，把人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織、律師調解引入訴調對接機制中，同時對調解協議進行司法確認。因此，訴調對接機制主要體現在法院向其他調解組織轉交案件進行調解，今后隨著矛盾糾紛多元化解機制成熟定型，非訴訟機制之間以及非訴訟機制與訴訟機制之間應該能夠實現雙向轉交，而不是在現行訴調對接模式下的由人民法院單向轉交。

“分層化解。”當前人民法院受理的案件中，約有80%的案件為民商事案件，而在人民法院受理的民商事案件中有相當比重的案件可以通過其他非訴訟機制解決。據統計，2014年全國法院新收民商事案件占各類案件總數的63.06%，占訴訟案件的86.97%。其中，婚姻家庭繼承糾紛案件1689033件，合同糾紛案件5068838件，權屬、侵權糾紛及其他民事糾紛2310140件，三類案件分別占民商事案件的18.63%、55.90%和25.47%。今后矛盾糾紛多元化解機制有必要按照案件的輕、重、緩、急以及化解的難易程度，由不同層次的糾紛解決機構承擔不同案件的化解工作，案情簡單、權利義務關系明確、爭議不大的案件在基層人民調解組織以及其他非訴訟解決機制解決，疑難復雜案件到人民法院解決。

“多元協同。”人民法院訴訟機制僅是多元化解機制的一元，并不能完全代替多元化解機制。我國當前訴調對接機制是以人民法院為主導的，多元主體參加構建的訴訟與非訴訟互相作用、司法調解和綜合性的社會大調解有機銜接的機制。從矛盾糾紛多元化解機制轉型升級看，應當充分發揮多元機制的各自職能作用，推進多元化解機制的協同配合、良性互動，充分調動社會各方參與糾紛解決的積極性，構建、完善以多方社會力量為主體的矛盾糾紛多元化解機制。

（三）依托立案登記制推動行政爭議多元解決機制升級改造的路徑選擇

近年來，隨著社會矛盾糾紛高發，我國高度重視矛盾糾紛多元化解機制建設。在長期實踐中，我國已經建立了調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等糾紛解決制度。“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，對矛盾糾紛多元化解機制有效維護群眾權益、妥善化解矛盾糾紛提出新的更高的要求。總體來看，我國矛盾糾紛多元化解機制尚不成熟，還需要在現有基礎上加快轉型升級，打造新形勢下矛盾糾紛多元化解機制升級版。

1.推動出臺《社會矛盾糾紛調處法》。目前我國圍繞社會矛盾糾紛多元化解機制，從單行法規定而言還是比較全面的，如《人民調解法》《仲裁法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》《行政復議法》等。由于矛盾糾紛多元化解是一項社會系統工程，需要法律、法規作為依據。而我國相關法律對調解制度的規定大多局限于訴訟調解，對于立案預登記、訴調對接的立法規定仍屬于空白。即便是已經出臺的相關規范性文件規定，層級不高，也過于寬泛、原則，對立案預登記、訴調對接的具體內容以及操作程序、組織機構等沒有明確規定，也缺乏明確法律依據。并且，現行矛盾糾紛多元化解機制之間銜接不夠順暢，法律規定不夠明確，導致多元化解機制之間各管一段、相互脫節、相互推諉問題時有發生。因此，當前確有必要出臺一部《社會矛盾糾紛調處法》，對矛盾糾紛源頭預防、多元化解統一作出規定，整合現有的人民調解、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟等糾紛解決機制，從國家層面上給予矛盾糾紛多元化解提供制度保障，保證該機制的規范化、程序化、法治化運作。

2.推動矛盾糾紛多元化解機制均衡發展。應當說，當前矛盾糾紛多元化解機制中，除了人民法院出現的人案矛盾不斷加劇問題外，其他一些非訴訟機制卻出現“吃不飽”情況。因此，對于矛盾糾紛多元化解機制而言，“一枝獨秀不是春，百花齊放春滿園”，必須推動矛盾糾紛多元化解機制的均衡發展。首先，要在經費保障上加大力度。隨著社會矛盾糾紛大幅攀升，國家有必要不斷加大對人民調解、行業調解、仲裁、行政裁決、行政復議以及人民法院的經費保障力度，經費保障跟不上，勢必會制約多元化解機制的健康持續發展。其次，要加大人才支持力度。當前，除了人民法院法官隊伍正規化、專業化、職業化相對較高外，其他一些機制則明顯存在人才短缺，化解矛盾糾紛能力嚴重不足，公信力不高，從業人員積極性不高等問題。今后必須適應形勢發展要求，切實提高多元化解機制的專業化水平。最后，要加大宣傳力度。當前，包括人民調解、專業調解、仲裁、行政裁決、行政復議等機制知名度不高，在糾紛發生后，群眾首先想到的是去法院解決。因此，應當通過傳統媒體、新媒體等有效途徑，讓群眾了解調解、仲裁、行政裁決、行政復議等非訴訟機構性質、特點、優勢和地址，不斷提高非訴訟機制在群眾中的知曉度，一旦發生糾紛，群眾才可能想到利用非訴訟機制解決糾紛。并且，要經過持續不斷努力，讓群眾對利用非訴訟機制解決糾紛成為行動自覺。

3.推動訴訟機制與非訴訟機制協同配合。非訴訟機制重在發揮過濾作用，把大量矛盾糾紛化解在訴訟之前。一是要強化基層首處。要適當利用利益杠桿，通過訴訟費用交納和負擔的合理設置，拉開非訴訟機制與訴訟機制在化解糾紛時的成本差距，降低非訴訟機制的成本支出，讓群眾發生糾紛后基于利益考慮更愿意選擇在基層和非訴訟機制解決糾紛。二是要強化分層解決。當前有必要對案件實行分類、分層調解，將案件根據不同案由、案件難易程度交由人民調解組織或者專業調解組織、行業調解組織進行分層調解，從而有效提高案件調解率。三是要完善立案預登記、訴調對接機制。規范立案預登記、訴調對接工作流程，對訴至法院的案件根據不同情況甄別分流進入委托調解、委派調解、邀請調解或者協同調解程序，調解成功后對屬于法院受案范圍的，根據當事人申請出具法律文書予以司法確認，無須進入訴訟程序。如果調解不成的，及時立案，轉入訴訟程序解決。人民法院可以在審前程序中繼續進行調解，符合速裁程序案件直接進入速裁程序解決。審前程序不能解決的案件，人民法院直接開庭審理并作出裁判。