第一節(jié) 問題的提出

一、研究源起

作為后發(fā)國家，與西方法律體系自發(fā)且漫長的演變道路截然不同，確定法治發(fā)展道路的中國為盡快改變無法可依的局面以達到社會生活的法治化，開始加快立法步伐，選擇了一條具有計劃性和立法者主導(dǎo)的法律體系形成道路。[8]因此，在經(jīng)歷權(quán)力本位主義、人治主義、法律虛無主義、法律工具主義、立法萬能主義[9]等立法階段后，從1954年我國制定第一部《中華人民共和國憲法》開始，立法機關(guān)在不到60年的時間里就完成了西方國家用近200年才構(gòu)建的立法規(guī)模。[10]2011年，吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中鄭重宣布，黨的十五大提出的中國特色社會主義法律體系的立法工作目標如期實現(xiàn)。[11]法律體系的形成意味著我國立法工作獲得重要階段性成就，從法律制度的整體格局和框架上形成與我國政治體制和社會建設(shè)相協(xié)調(diào)的法律制度規(guī)模。而階段性目標的形成則意味著我國法律體系形成后的立法工作重點需要逐漸轉(zhuǎn)化為對法律制度結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的精細化修改和完善。[12]這是法律體系動態(tài)性、開放性和發(fā)展性的內(nèi)在要求，更是我國現(xiàn)階段深化改革時期對立法所提出的時代要求。因此，在全面深化改革和推進法治中國建設(shè)的時代背景下，立法工作中對于“科學(xué)立法、民主立法和提高立法質(zhì)量”[13]的要求進入新階段。[14]

自黨的十八大以來，在全面深化改革的背景下，社會、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域出現(xiàn)了各種新形勢，面臨著各種新任務(wù)。如何讓立法適應(yīng)全面深化改革的需要，引領(lǐng)全面依法治國的進程，以保障全面小康社會建設(shè)的順利進行成了我國改革新時期的立法重任。[15]黨的十九大報告提出，立法與改革要齊頭并進，推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治的重要目標，描繪了法治的力量和可期的美好未來。這一系列信息預(yù)示著新時期的改革大業(yè)中，立法活動應(yīng)當擔以重任、因時而宜，并樹立自身的精神向度和新改革時代的精神品格。如何在全面深化改革的重大時代背景下探索科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以建立具有中國特色的制度自信成了所有法學(xué)尤其是立法學(xué)研究者致力于理論貢獻的陣地。

在影響科學(xué)立法、民主立法和立法質(zhì)量的動力、壓力和阻力要素中，近年來媒體輿論和公眾民意對立法的影響逐漸凸顯。尤其是在移動互聯(lián)技術(shù)普及的信息時代，信息傳播方式和信息產(chǎn)生方式的改變極大地影響了社會民眾在法律制度供給和需求網(wǎng)絡(luò)中的參與能力。信息技術(shù)的出現(xiàn)使得信息傳播由傳統(tǒng)的單一格局轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行摹⒍鄬哟蔚姆稚⒒窬帧Ｐ畔⒓夹g(shù)的不斷升級正持續(xù)向公眾“賦權(quán)”，使其參與、影響政策制定的“議價能力”正發(fā)生翻天覆地的變化。借助于移動互聯(lián)設(shè)備，當下任意一國的公眾可以輕松“圍觀”脫歐法案的辯論過程，可以通過網(wǎng)絡(luò)參與反對美國移民禁令，還可以“零時差”地獲得本國的立法相關(guān)信息，通過制度內(nèi)、制度外渠道形成集體行動，推動立法變革。由此可見，信息技術(shù)在推進立法民主的過程中呈現(xiàn)了積極的態(tài)勢，帶來了無限潛能。

就我國而言，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，截至2017年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達7.72億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達55.8%。同時期的手機網(wǎng)民規(guī)模已達7.53億人。[16]伴隨著移動互聯(lián)時代的來臨，我國的手機瀏覽器用戶使用行為已經(jīng)以每天多次、碎片化使用為主。由于移動互聯(lián)設(shè)備的便攜性和智能性，手機瀏覽器的使用頻率進一步有所增加。截至2017年12月，我國網(wǎng)民使用手機上網(wǎng)的比例達97.5%，使用率再創(chuàng)新高。[17]在網(wǎng)絡(luò)信息獲取方面，傳統(tǒng)新聞媒體加速互聯(lián)網(wǎng)改造，使得媒體融合進入全新的發(fā)展階段。同時，各類社交平臺功能日趨完善，使其傳播影響力顯著提升。[18]在這一背景下，不僅信息形成速度大大加快、公眾參與信息制作的比重也大大增加。公眾已經(jīng)從信息被動接收者的角色轉(zhuǎn)化為立法需求信息的主動生產(chǎn)者和加工者。因此，一段時期內(nèi)某一事件被媒體和公眾熱烈討論之時，民間層面上的“集體一致行動”更加容易形成，對法律規(guī)范的需求亦呈現(xiàn)凸顯趨勢。因此，移動互聯(lián)時代對公共政策的制定和形成所帶來的變化不僅在我國，甚至在世界范圍內(nèi)都已經(jīng)成為各國公共政策制定者需要認真重視、謹慎對待和科學(xué)應(yīng)對的一大重要主題。[19]在我國，一系列官方文件中也同樣反映出以立法為核心的公共政策制定者面對媒體施加的決策壓力和影響而采取的回應(yīng)型策略。這種回應(yīng)型策略主要從兩個方面進行：一是從立法機關(guān)和政府的視角積極推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體的融合，嘗試推動兩者的一體化進程。[20]從2013年召開的全國宣傳思想工作會議到黨的十八屆三中全會，再到2014年召開的全國宣傳部長會議，其政策重點都圍繞加快傳統(tǒng)媒體和新興媒體的融合發(fā)展，并制定全面深化改革背景下對新型媒體的科學(xué)應(yīng)對策略進行。二是以國家立法機關(guān)和國務(wù)院為主的行政立法機關(guān)將新聞宣傳工作和輿論引導(dǎo)工作作為自身機制建設(shè)計劃的重要組成部分之一。以2014年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告為例，與以往各屆的報告不同[21]，本次報告中明確采取單獨的一節(jié)提出要“改進和加強人大新聞宣傳工作”，要“加強輿論引導(dǎo)，為法律正確實施營造良好的社會環(huán)境”。[22]此外，在《提高立法質(zhì)量落實立法規(guī)劃》的報告中，張德江委員長亦曾明確指出新時期 “網(wǎng)絡(luò)等新媒體快速發(fā)展，廣泛凝聚社會共識的難度增加”的決策環(huán)境挑戰(zhàn)。因此，該報告指出，立法機關(guān)應(yīng)當“深入分析立法需求，區(qū)分輕重緩急，突出立法重點”“重視網(wǎng)絡(luò)民意表達，認真歸納整理分析，積極回應(yīng)社會關(guān)切。”[23]在2015年修改的《立法法》中亦有諸多條款對旨在提升立法民主化的公眾參與制度加以細化規(guī)定。[24]不僅立法機關(guān)針對互聯(lián)網(wǎng)時代的民意特點積極探索，行政機關(guān)也出臺了專門的輿情回應(yīng)制度加以策略應(yīng)對。2016年8月21日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》。該通知中從主體、對象、實效、渠道和激勵機制五個方面提出明確要求[25]，要求各級政府及其部門對涉及特別重大或重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情要快速反應(yīng)、及時發(fā)聲，最遲應(yīng)在24小時內(nèi)舉行新聞發(fā)布會，對其他政務(wù)輿情應(yīng)在48小時內(nèi)予以回應(yīng)，并根據(jù)工作進展情況持續(xù)發(fā)布權(quán)威信息。[26]

因此，在移動互聯(lián)時代，積極探索并構(gòu)建符合時代特性的 “溝通和商談機制”，有效、及時地回應(yīng)社會轉(zhuǎn)型中所伴隨的制度需求，從而做出正確的立法決策，對于增加法律規(guī)范制定的合法性、有效性具有至關(guān)重要的理論和實踐意義。

二、研究意義

作為法治實踐的活躍參與者，媒體在普法宣傳和司法監(jiān)督方面的功用已經(jīng)得到廣泛的研究和探討。[27]有學(xué)者因此總結(jié)了媒體對法治發(fā)揮功能的三個階段：第一階段是以普及法律知識為核心的法制宣傳期；第二階段是以監(jiān)督司法公正為核心的輿論監(jiān)督期；第三階段是進入以完善立法為核心的媒體介入期。[28]在這一階段，“媒體已經(jīng)或正在通過受眾實質(zhì)性地介入立法活動，為法律制度的不斷完善發(fā)揮著積極的促進作用”[29]。伴隨網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字技術(shù)裂變式的發(fā)展，媒體格局自身的深刻調(diào)整和輿論生態(tài)發(fā)生重大改變，這極大地改變了公眾參與立法的途徑和方式。新興媒體對輿論生態(tài)環(huán)境的話題設(shè)置功能和輿論影響能力日益增強，公眾獲取信息的能力和機會也獲得相應(yīng)的提升。因此，在移動互聯(lián)時代構(gòu)建科學(xué)、有序的公眾參與方式，為立法決策主體探索科學(xué)、有效的應(yīng)對策略以使其積極應(yīng)對信息時代媒體帶來的輿論影響，具有在我國當今發(fā)展時空條件下理論和現(xiàn)實的雙重意義。

具體而言，對我國立法實踐具有下列兩項核心貢獻：

(一)有助于構(gòu)建多元化的信息交涉機制，提升立法民主性

加強和推進民主立法是社會主義民主的重要體現(xiàn)，是民主制度化和健全社會主義法治的重要環(huán)節(jié)，是人民民主與依法治國的重要結(jié)合點，更是我國法律體系完善的重要標志。[30]自改革開放以來，由于社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型[31],社會分層逐漸豐富，不同主體的利益呈現(xiàn)出多元化趨勢。渠道單一、流于形式、難以操作和不平衡發(fā)展的單一利益表達制度體系已經(jīng)開始顯現(xiàn)種種問題和弊端。但媒介技術(shù)的革新對信息傳播和交涉帶來了變革性影響。信息技術(shù)的出現(xiàn)使得信息傳播的格局由傳統(tǒng)的單一中心轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行摹⒍鄬哟蔚姆稚⒒窬帧Ｐ畔⒓夹g(shù)的不斷升級正持續(xù)向公眾“賦權(quán)”，使其參與和影響政策制定能力發(fā)生了翻天覆地的變化。在公共領(lǐng)域，移動互聯(lián)設(shè)備的發(fā)展和壯大為媒體在公共領(lǐng)域的進一步發(fā)展提供了技術(shù)契機。借助于“兩微一端”，平臺型媒介的出現(xiàn)不斷增強公眾影響立法資源分配的能力。因此，探索出一套符合移動互聯(lián)時代特色的有效匯聚民眾利益訴求的立法需求傳遞機制，為立法資源供需雙方提供便捷有效的溝通渠道，對推進我國現(xiàn)階段的立法民主化實踐顯得日趨重要。

(二)有利于建立科學(xué)的立法決策信息策略，提升立法科學(xué)性

科學(xué)立法和民主立法是完善我國法律體系的重要標志。[32]科學(xué)立法的達成有賴于立法決策信息獲取的充分性、真實性和客觀性。伴隨著當今社會的快速轉(zhuǎn)型，信息總量正以前所未有的規(guī)模迅速增長。這使得立法主體面臨的知識挑戰(zhàn)日益增加。與此同時，當社會承受較大的壓力高速運轉(zhuǎn)時，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，立法者常需要在較短的時間內(nèi)做出決策予以回應(yīng)。這種回應(yīng)型決策情境進一步增加了信息獲取的難度和成本。當面臨較大輿論壓力時，立法者可能采取迅速回應(yīng)的應(yīng)對策略。這使得立法者可獲取的支持性信息不足，并難以抵抗媒體話語的過度滲透。由于媒體傳遞信息的真實性、客觀性和科學(xué)性常常難以保證，受到不良信息影響的立法決策科學(xué)性將面臨較大挑戰(zhàn)。由此可見，如何有效應(yīng)對移動互聯(lián)時代立法主體面對信息總量超載、信息費用過高所帶來的科學(xué)決策壓力，充分利用信息技術(shù)改善立法程序的開放性以進一步提升立法決策所依據(jù)的信息質(zhì)量，對于我國科學(xué)立法的實現(xiàn)具有重大現(xiàn)實意義。

黨的十八屆四中全會中明確將立法質(zhì)量提升到了新的高度，將其作為發(fā)揮立法引領(lǐng)作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而立法質(zhì)量的提升需要立法數(shù)量和質(zhì)量的較好統(tǒng)一，是立法觀念、立法制度、立法運作技術(shù)的整體提升。[33]如前所述，當面對較大的公眾輿論壓力時，立法者常需要在較短時間內(nèi)做出回應(yīng)。面對媒體和輿論的雙重壓力，立法者可能因急于展開立法活動而不可避免地導(dǎo)致所制定的條文內(nèi)容缺乏充分論證和準備，從而出現(xiàn)大量授權(quán)性、原則性條款。這不僅可能導(dǎo)致立法權(quán)向行政權(quán)過度移轉(zhuǎn)，還可能導(dǎo)致條文缺乏可操作性，[34]與“良法善治”的目標相悖。本書以媒體和立法的互動為核心研究對象，積極探索移動互聯(lián)時代符合我國特色和實際的信息交涉機制和立法決策信息運用策略，希冀為立法機關(guān)擺脫“回應(yīng)型立法”的決策困境提供有益的理論支持，為我國法律體系的完善而服務(wù)。

在實踐層面之外，本書還可能對相關(guān)領(lǐng)域的理論研究帶來兩點核心貢獻：

(一)改善我國媒體和立法互動主題相關(guān)研究的薄弱現(xiàn)狀

伴隨經(jīng)濟發(fā)展的巨大成就，公共領(lǐng)域在我國逐漸勃興。作為多元社會參與國家生活的重要橋梁，公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的公共空間。在這一空間中，媒體作為重要載體，常成為法治社會推進理性共識形成的重要平臺。[35]尤其在社會發(fā)展日益多元的今天，媒體對于法制宣傳[36]、司法監(jiān)督領(lǐng)域的重要作用日益引發(fā)關(guān)注。因此，現(xiàn)有法學(xué)研究中對相關(guān)主題已經(jīng)存在較為可觀的理論成果，[37]但有關(guān)媒體和立法的互動研究還較為薄弱。從研究數(shù)量和規(guī)模而言，以媒體和立法為主題的研究與以媒體和司法為主題的研究相比分布并不均衡。有關(guān)前者的研究和探討在我國尚屬初級階段。從研究視角而言，雖有國內(nèi)外新聞傳播學(xué)者對媒體和立法的相關(guān)研究加以關(guān)注，但缺乏法學(xué)視角關(guān)切下的研究更多集中于對媒體元素的關(guān)注，與現(xiàn)階段的立法實踐結(jié)合不足，難以為立法機關(guān)合理應(yīng)對媒體壓力并形成科學(xué)立法策略提供理論參考。就媒體和立法相關(guān)主題而言，目前國內(nèi)較具代表性的研究有吳元元教授以信息能力和立法變遷為主題開展的研究；牛靜、趙倩從立法程序視角開展的以公眾參與、媒體溝通與正當立法程序的研究；從媒體熱議的個案入手，周雪對媒體與立法促進作用開展的研究等。[38]雖然這些研究為本主題的探索奠定了重要的研究基礎(chǔ)，但現(xiàn)有研究在實證數(shù)據(jù)支持方面仍然有待加強。因此，本書聚焦于“媒體和立法互動”這一主題，希冀通過收集實踐案例展開系統(tǒng)、深入的理論挖掘。例如，從研究方法和研究材料而言，本書以對比分析方法對媒體報道的文本和“立法產(chǎn)出”的文本加以研究。在立法決策中，“需求傳遞—立法供給”兩個變量間的時序性演變是無法在個案的文本對比研究中進行全面歸納和提煉的。因此，本書嘗試采用法學(xué)、政治傳播學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)學(xué)科交叉背景下的實證研究方法，力求為揭示媒體信息和立法決策兩個變量的動態(tài)關(guān)系提供一些新的思路和方法，以期強化和豐富國內(nèi)法學(xué)研究有關(guān)這一主題的薄弱研究現(xiàn)狀。

(二)為立法學(xué)研究提供新的思路和方法

“法律的進步和法制的完善，一方面取決于社會的客觀條件和客觀需要，另一方面則取決于法學(xué)研究和法學(xué)教育的發(fā)展狀況。” [39]自中華人民共和國成立以來，我國的立法學(xué)研究經(jīng)歷了前立法學(xué)階段、立法學(xué)的確立階段和立法學(xué)的積累階段。[40]伴隨立法實踐活動的深刻變化和社會變遷的主旋律，立法學(xué)的學(xué)科研究面臨著多重挑戰(zhàn)、需要及時把握的寶貴機遇和歷史契機，這種機遇和契機可以將立法學(xué)推向下一個繁榮發(fā)展之端。對此，越來越多的立法學(xué)學(xué)者開始從學(xué)科發(fā)展的視角對我國法律體系初步建成之后的立法學(xué)研究加以審視。[41]無可爭辯的是，在全面深化改革的時代背景下，立法學(xué)如何將理論研究與國家和社會發(fā)展的內(nèi)在需求相結(jié)合以引領(lǐng)和推動新時期的改革[42]既是擺在眼前的嚴峻任務(wù)，亦是學(xué)科研究的重中之重。在全面深化改革的背景下，立法學(xué)除了對立法實踐認識論、立法技術(shù)、法律實施等進路開展深入的研究之外，社會發(fā)展的急速轉(zhuǎn)型還喚醒了從多學(xué)科視角以實證化、多元化方法展開的交叉性研究。由于立法活動的復(fù)雜性，政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)研究對于擴展立法學(xué)的研究視閾，推進理論研究向立法實踐的轉(zhuǎn)化顯得至關(guān)重要。在立法學(xué)理論所擁有的眾多精神品格中，能夠最大化地為實踐提供指導(dǎo)，滿足和因應(yīng)社會建設(shè)之需亦是立法學(xué)學(xué)科建設(shè)的重要方向和目標。本書嘗試將政治傳播學(xué)中的議程設(shè)置理論、經(jīng)濟學(xué)中的制度變遷理論等相關(guān)視角引入我國的立法學(xué)學(xué)科研究視域。例如，本書第五章就借鑒了政治學(xué)研究中對立法機構(gòu)比較研究的視角和方法，從功能性進路分析立法機關(guān)在我國現(xiàn)行立法體制中的實然地位，以獲得對立法主體回應(yīng)行為的多元化認知。通過深入探究新媒體時代我國媒體議程和立法議程的互動對立法學(xué)學(xué)科的實證研究做出有益嘗試，以從研究進路上對我國的立法學(xué)學(xué)科做出一定的貢獻。

三、研究方法

本書采取理論和實踐相結(jié)合的研究路徑，在研究材料的搜集、甄別和選用上，尤為注重以我國的具體法律制度文本為切入點和歸結(jié)點，并注重攝取立法學(xué)、政治學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)的專著和學(xué)術(shù)論文作為理論拓展和建構(gòu)的基礎(chǔ)，同時輔之以相關(guān)領(lǐng)域的非學(xué)術(shù)性報告、政策文件、調(diào)查統(tǒng)計、媒體報道等材料。本書重點借鑒政治議程設(shè)定相關(guān)的研究方法，力求多視域、多角度、多側(cè)面地對媒體和立法的互動機制及規(guī)律予以探討。本書著重運用的研究方法有：

(一)規(guī)范分析方法

規(guī)范分析是法學(xué)特有的專業(yè)研究方法，強調(diào)以法和法的現(xiàn)象為研究出發(fā)點和歸宿，對法和法的現(xiàn)象進行系統(tǒng)的規(guī)范分析。這種研究方法探求法和法的現(xiàn)象事實上是、應(yīng)當是和為什么是的原因，分析法在實際生活中事實上和應(yīng)有什么樣的價值以及如何更好地兌現(xiàn)法的價值。[43]立法供給是在一定時期內(nèi)對社會制度需求的一系列回應(yīng)所具有的共同特點和范式。這種范式的歸納和總結(jié)離不開具體的法律規(guī)范。同時，在研究媒體議程對立法議程的影響和應(yīng)對策略時，也需要對我國現(xiàn)有的立法體制、立法程序和法律體系進行剖析。因此，本書會以規(guī)范分析方法為基礎(chǔ)，對媒體對我國立法議程創(chuàng)建的影響和相關(guān)回應(yīng)策略的內(nèi)在規(guī)律進行探索和研究。

(二)對比分析方法

對比分析是人文社會科學(xué)研究中常用的研究方法之一。這一方法可以在一定的衡量指標下將相互關(guān)聯(lián)的事物進行多角度的比較，讓研究者在其中探索出一些認識和規(guī)律。媒體議程設(shè)置立法議程的現(xiàn)象并非只于我國存在。研究探討其他國家和地區(qū)產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因、表現(xiàn)、解決和應(yīng)對的策略對于探析我國媒體議程設(shè)置立法議程產(chǎn)生的原因，分析媒體議程設(shè)置立法議程現(xiàn)象的成本和收益，最終探索出科學(xué)、有效的應(yīng)對策略具有至關(guān)重要的作用和意義。因此，在本研究的具體開展中，以媒體議程設(shè)置立法議程現(xiàn)象為標準，對美國的媒體議程設(shè)置立法議程發(fā)展進行比較研究。

(三)實證研究方法

實證研究方法則是指通過收集大量的數(shù)據(jù)、客觀材料，或者采用實驗、觀察和調(diào)查等途徑對所收集的數(shù)據(jù)、材料選取分析工具加以研究的一種研究路徑。本書收集從2003年開始至2016年共計14年的年度十大新聞并按照公眾輿論關(guān)注程度進行分類和甄選。在甄選出涉及對立法議程產(chǎn)生影響的焦點事件后，本書會在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索系統(tǒng)中開展相應(yīng)的檢索，以識別并系統(tǒng)梳理從2003年開始的媒體議程設(shè)置立法議程的焦點事件。同時，本文會總結(jié)不同公眾輿論構(gòu)成主體對年度新聞事件評選時所體現(xiàn)出的不同視角、我國2003年至2016年所有媒體議程設(shè)置立法議程所涉及的主題分類及其背后體現(xiàn)的回應(yīng)性策略規(guī)律、各年度媒體議程設(shè)置立法議程事件的發(fā)展趨勢等重要數(shù)據(jù)，以此更加深入地理解媒體議程設(shè)置立法議程現(xiàn)象，從而發(fā)現(xiàn)媒體、公眾與立法三者間的內(nèi)在互動關(guān)系。同時，本書采用時序分析方法，對不同時點下影響立法行為的不同因素進行比較分析，以幫助研究者識別出媒體、利益團體壓力、意識形態(tài)等不同因素對立法決策的回饋效應(yīng)。[44]