自序

一、問題的源起

2010年4月13日的央視《新聞1+1》節目中，主持人白巖松依據“媒體監督推動糾紛迅速解決”的現象首次提出了“媒治”概念，用以描述在我國近年來頻繁出現的通過媒體實現對社會治理或者通過媒體的輿論監督解決社會問題的現象。雖然這一概念在提出后受到諸多學者的挑戰和批評，但伴隨著移動互聯時代的來臨，媒體在中國社會轉型，尤其是在法治發展進程中所發揮的力量和影響已不容小覷。從以普法為核心的法制宣傳期到與司法頻繁互動的輿論監督期，可以說媒體參與了我國法治實踐的方方面面。因此，一系列法學、新聞傳播學、政治學、公共管理學領域的學者對相關主題進行了深入挖掘和系統研究。而若從“媒體與法治”這一更為宏大的視角來看，似乎聚焦于“媒體與立法”這一主題的相關研究并不豐富。雖然法學和新聞傳播領域已有一些研究嘗試對媒體和立法的關系以及發生機制進行闡釋，但是從整體而言，這些研究大多通過個案的方式截取媒體和立法互動的一個方面進行討論，而相對系統的實證考察和深入的理論挖掘尚付闕如。理論研究的欠缺直接引致對當下立法實踐的導向和支持不足。

實際上，從2003年開始就有一系列體現媒體報道和立法決策互動的事件進入了人們的視野：2003年，孫志剛事件推動《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，標志著我國收容遣送制度的終止。同年，非典事件催生了《突發公共衛生事件應急條例》，并創下中華人民共和國成立以來單項法規出臺最快的紀錄。2004年，西安寶馬彩票案在媒體和網民的熱烈討論下成為《開獎公證細則》出臺的催化劑。2006年，受到媒體廣泛關注的浙江溫州82名養殖戶告贏了國家環保總局，《環境行政復議與行政應訴辦法》順之出臺。2007年，媒體聚焦太湖藍藻事件，隨著連續深入的報道和公眾的密切關注，《太湖流域管理條例》應運而生。這些鮮活的立法實踐表明，伴隨著互聯網技術的普及，媒體報道和公眾輿論對我國立法議程的影響逐漸凸顯，并逐步呈現出媒體議程、公眾議程和立法議程間頻繁互動的格局和面貌。

因此，從公共政策的角度，有學者提出我國出現了一種“媒體與立法良性互動”的決策模式，媒體話語作為權利義務配置的外部敦促力量使得立法活動成為回應輿論的策略選擇，出現了“回應型立法”的現象。那么，如何客觀認識某些具有回應性的立法實踐？如何探究媒體議程和公眾議程對我國立法議程產生影響的深層動因對于實現科學立法和民主立法的重要目標具有至關重要的理論和實踐意義。

當媒體報道作為立法活動的觸發機制時，這種具有回應性的立法活動會同時顯現出利弊兩個方面。積極方面而言，這種“回應型立法”的行為不僅從立法資源的分配和部署環節更多體現了立法機關對民意的關切，在立法過程中加強了起草階段公眾參與的有效性，還可以客觀上起到法律宣傳的作用，從而一定程度上有利于法律的實施。尤其是對于那些因為部門利益或者集團利益產生僵局以致于難以出臺、修訂或者廢止的法律法規而言，媒體報道中媒體、社會公眾和立法主體的良性互動會形成“政策之窗”，推動法律制度的有效變遷。但是，這一現象的不利后果也不容忽視。尤其從保障立法決策質量的角度而言，立法決策者借助媒體獲知公眾立法需求，并在其壓力影響下做出回應決策，這可能使得做出的立法決策不得不面對一系列不利后果：信息失真、信息不對稱現象加重、信息結構失衡導致信息使用策略的失敗，從而影響立法的科學性和民主性。從立法功能定位的角度而言，媒體與公眾借助熱門話題作為觸發機制所呈現出的制度需求具有短期內強烈爆發的特性。這使得立法主體在短期內面對較大的行政壓力和輿論壓力，可能會失去應有的客觀性、審慎性和中立性。因此，如何探索建立健全科學的立法需求收集機制，對民意加以有效辨認、凝聚和吸納，從而理性、科學地獲得對一項法律是否應當加以變動的準確判斷成為我國立法機關有效應對時代變革的重要主題，也理應成為立法學研究者予以積極關注的重要領域。本書即是對這一主題的積極嘗試和探索。