二、章節框架

立法過程的實質是具有立法權的主體在各種約束條件下做出集體選擇的過程。在立法活動過程中，影響有權主體開展集體選擇的重要環節不僅包括法案的提出、審議、表決和公布，還包括立法預測、立法評估、立法調研等立法準備環節。在這些環節中，立法程序雖未正式展開，但決策性特征使其常成為“決定眾多立法命運”的重要節點，也同時成為銜接立法供給和社會變革的重要觸點以及法律制度變遷的重要前提。一國在治理過程中的政策議題眾多，某一議題是否可以獲得公共性從而吸引立法者的注意力將直接影響立法資源的部署和分配。而對立法資源部署和分配的過程就是立法議程創建和形成的過程。這一過程是立法活動實質意義上的起點，具有基礎性、源頭性特征。媒體作為影響立法活動的重要來源，首先通過影響立法議程設定的方式與立法者進行互動。厘清媒體與立法機關在立法議程設置階段的互動機理，不僅有利于理解媒體對其他階段立法活動的影響機制，還可以從宏觀層面理解媒體、公眾和立法者之間的互動圖景。因此，當討論媒體和立法二者的互動關系時，本書以議程設置為視角，著重探討三個問題：(1)在中國視閾下，媒體是否對立法議程的創建產生影響；(2)如果產生影響，媒體是通過何種機制影響立法者關注其報道的相關議題，從而在立法資源分配和部署上有所回應的；(3)為什么媒體可以對立法議程產生影響以及從立法者的角度出發，二者的互動對于科學立法、民主立法的目標影響如何。

圍繞這三個核心問題，本書共由六章組成。其中，第三章、第四章、第五章的相關內容已經在一些學術期刊上發表。但在編入本書時，遵循媒體和立法間“互動圖景—互動機制—影響分析—策略應對”的內在邏輯對這些章節進行了修訂。第一章為導言，詳細系統地介紹了本書的研究背景和核心概念的界定。第二章到第六章構成了本書的核心章節。

第二章從國內、國外兩個層面對以大眾媒體和立法互動為主題的現有研究進行了綜合性分析。國內現有研究主要有：以立法的動力、壓力和阻力為代表的從立法形成的壓力源入手的研究，以在信息經濟學為理論框架下的對媒體和立法形成的“回應型立法”現象為代表開展的研究，從大眾傳播學和法學交叉領域展開的以新聞報道和立法互動為主題的個案式研究，以及在對媒體和司法開展互動研究的過程中所涉及的對媒體和立法主題的比較性研究。國外的研究主要圍繞議程設置理論和立法學中的立法決策相關理論而展開。綜合國內外現有研究可知，在研究視角和研究進路上，媒體與立法的研究不僅屬于立法學的研究范圍，還橫跨傳播學、社會學和政治學研究領域。但就各學科的研究規模而言，立法學角度展開的研究仍較為薄弱。從研究方法和研究材料而言，現有的研究大多截取某一時段媒體報道后獲得較多公眾關注的個案事件作為基礎性研究材料，而缺少系統化的能夠展現兩者互動關系和演變過程的時序性研究。

第三章主要采取實證研究的方式對現階段我國立法議程創建活動中大眾媒體的報道引致法律制度供給的現象，即媒體議程對立法議程的影響現狀展開系統研究。首先，通過百度、谷歌兩大搜索引擎對2003年至2016年共計14年的年度十大新聞榜進行搜索、整理和分析，同時對照選取出的焦點事件所涉及的法律制度，在法律法規全文檢索系統進行交叉檢索后，以創制、修訂和廢止三類法律制度供給表現形式為劃分標準，系統梳理由媒體報道引致相關法律制度變遷的焦點事件。

第四章主要探究媒體議程設置影響公眾議程進而對立法議程產生影響的具體機制。本章深度挖掘兩個案例以展現這一過程。首先，通過深度挖掘《校車安全管理條例》出臺過程中媒體和立法決策者的信息互動機制，從公共選擇的視角探索媒體信息對立法決策產生影響的具體機制。其次，通過山東問題疫苗事件中《疫苗流通和預防接種管理條例》的修訂過程，展現“兩微一端”為代表的新媒體如何推動網絡集群行為的形成并最終對立法議程產生影響。

第五章主要從“信息—程序—機構能力”的分析框架入手，以微觀、中觀和宏觀視角對媒體議程和立法議程間的互動機理進行分析。首先，從微觀視角下媒體信息和立法決策的互動機制出發，探索立法者在常態決策過程中信息獲取的激勵機制，并分析當媒體報道焦點事件的壓力狀態下立法決策的信息運作機制。其次，從中觀視角下剖析我國現階段人大立法和行政立法議程設置階段公眾參與機制的不足。最后，從宏觀視角下媒體行業和立法機構發展的張力出發，探討我國法治進程中媒體的角色和功能，以及全國人大常委會的角色和功能，總結媒體行業和立法機構間的互動機理。

第六章主要從立法程序、立法機構能力和立法技術三個要點出發探索媒體議程對立法議程發揮不當影響的應對策略。就立法程序而言，本章從美國行政規則制定請愿制度的歷史沿革、制度運行框架、實際運行的成本效益分析以及司法審查機制等要點出發，結合我國的行政立法實踐，為我國立法主體建立制度需求傳遞渠道、提升立法的民主性和科學性提供理論維度的方案和樣本。就立法機構能力的提升而言，人大代表作為立法機構的核心組成要素應當全面提升履職能力并充分發揮利益整合、傳遞和紐帶功能。因此，本章從履職激勵、履職環境、履職監督等環節提出了可行性建議。從立法技術視角，本章提出了提升立法預測技術和健全立法規劃技術的策略方案。通過詳細介紹美國聯邦管制和解除管制行為統一議程的制度起源、法律依據、實施機制、評價機制以及對我國的啟示性分析，本章根據我國實際從主體、程序、策略、參與機制等角度提出了完善策略。