略論中國海警教育與培訓體系的構建

阮智剛^[1]

21世紀被國際社會公認為“海洋世紀”。我國是一個海洋大國，自從2012年黨的十八大報告提出“堅決維護國家海洋權益、建設海洋強國”，我國就已將“海洋強國”戰略提升至國家戰略層次。2013年中國海警局的成立，使得原來的四支海上執法隊伍——中國海監、中國漁政、邊防海警和海關海上緝私警察合而為一，成為一個全新的海上綜合執法隊伍，實現了海上執法體制改革的重大飛躍。為了適應我國海洋維權與執法新形勢的需要，使中國海警躋身“世界前列”，助推中國向“海洋強國”挺進，在原有四支隊伍的教育與培訓體系基礎上重構海警教育與培訓體系，即是當前一項緊迫的課題。

一、海警教育與培訓體系構建的必要性

（一）海洋維權與執法形勢需要完善海警教育與培訓體系

當前，我國海上形勢極為嚴峻，海洋權益受到海洋鄰國的嚴重挑戰。在美國以及日本、越南、菲律賓等周邊國家的頻頻挑釁和步步緊逼下，我國海洋權益屢遭侵犯，海上安全受到威脅，熱點、敏感問題突出，海上維權形勢嚴峻、任務艱巨。同時，隨著我國海洋經濟、海洋產業和海上貿易的迅速發展，海上治安問題越來越突出。因漁船越界捕撈作業、漁事糾紛引發的涉外事件、群體性事件頻繁發生；非法炸魚、海洋污染、海上搶劫、故意傷害、走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動不斷增多；以“海洋調查”等名義出現的外籍船舶對我情報搜集活動形勢嚴峻；破壞海上生產作業以及海上武裝搶劫案件時有發生；海事糾紛、海難事故日益增多，海上處突、救助任務艱巨。

在此嚴峻形勢下，中國海警這支隊伍從成立之日起即被寄予了厚望，人們希望這支隊伍將來既能有效維護我國的海洋權益，恰當應對海上各類爭端事件，又能提高海上執法效率，實現海洋管理的科學化。能否完成這樣的使命，就要看中國海警隊伍具不具備相應的實力、能力和素質。要提高海警隊伍的實力水平，除了裝備、技術等外在的硬件條件的準備要充足外，還要重視海警人員能力素質的提高，而這正是教育與培訓工作的任務所在。只有建立完善的海警教育與培訓體系，海警才會源源不斷獲得優質的人才資源，海警在職人員的素質與能力也才有望得到不斷提高。

（二）海警機構與職責變化要求海警教育與培訓體系配套調整

中國海警局的成立莊嚴宣告，過去“各自為戰”的執法隊伍將逐步實現機構與職責的整合。被整合的四支海上執法隊伍原有的教育與培訓體系必然也面臨著重大調整。

首先，中國海警的教育與培訓工作必須結束以前的分散狀態。由于所屬的行政系統的不同，原有四支隊伍的教育與培訓工作包含于農業部漁業局、國家海洋局、公安部邊防管理局、海關總署四大行政系統的教育與培訓體系當中，與本行政系統其他隊伍的教育與培訓合并進行，缺乏獨立性。中國海警局成立之后，本著高效、便利的原則，這四支隊伍的教育與培訓工作勢將從原有的行政系統中獨立出來。

其次，中國海警的教育與培訓內容必須實現綜合化。中國海警局成立后，中國海警的職責范圍發生了重大變化。先前公安邊防海警的職責范圍僅限于公安機關的職能，統一后的中國海警執法人員不僅要維護海上治安，履行公安機關職能，而且要承擔海上緝私以及海監、漁政部門的海上執法工作，其任務職責范圍大大拓展。海警執法人員應具備的知識結構和能力素質必然要從單一執法向綜合執法轉型。四支隊伍原有教育與培訓體系僅僅著眼于本行業執法工作的需要，培養的是單一型海上執法人才,培訓的內容也只能滿足海上執法某一方面的工作需要，不能滿足海上綜合執法的需要。因此，必須建立全新的、統一的海警教育與培訓體系。

二、海警教育與培訓體系的構建目標

（一）滿足海上維權與執法需要

海警教育與培訓作為一項人力資源或人才培養工作，最終是為了滿足海警的工作需要。“海上維權與執法”是當前和今后一段時期中國海警工作的總任務。中國海警教育與培訓體系的構建，首先應當緊貼當前我國海上維權與執法工作的需要，以確定教育與培訓工作的目標方向。海警執法是個內涵豐富的概念，包括對內行政執法和對外維權執法。

在對外維權方面，最大的任務挑戰來自兩個方向。一是東海海域，主要任務是對釣魚島領土主權的維護，對釣魚島海域進行常態化巡航，鞏固目前在主權宣示與控制方面取得的戰果，并隨時防范日本方面可能采取的新的挑釁措施。二是南海海域，主要任務是針對菲律賓和越南進行島礁歸屬與海洋資源方面的維權，以及針對美國進行海洋管轄權方面的維權。

在對內執法方面，從近年發生的海上熱點事件來看，海警今后在北海、東海、南海也各有其重點任務。在北海重點是應對外國非法抓扣我漁船漁民事件，并針對“越界捕撈”行為進行執法；在東海重點是處理越界捕撈行為；在南海重點是應對北部灣海域越南船只對我漁船民的搶劫，以及處理漁船越界捕撈行為。除這些具有外交敏感性的涉外執法任務外，更為常規性的任務就是海上搜救以及涵蓋海上治安、海上緝私、海上漁業管理、海洋環境與資源管理四大領域的綜合執法工作。

構建中國海警教育與培訓體系，要注意將海警在執行上述任務過程中可能涉及的知識、能力、素質需求貫穿到教育與培訓各環節的設計中去，如教育與培訓對象分類、學科專業、課程設計等。

（二）海警教育與培訓工作的人才結構

海警教育與培訓體系，需要全面覆蓋海警所需的各種層次的人員，既要產出能勝任海警一線維權與執法工作的應用型人才，又要產出能服務于我國海洋發展戰略決策工作與解決海上維權與執法前沿性問題的研究型人才，或稱智囊隊伍。

就應用型人才的培養而言，應同時做好兩類工作：一是開展面向海警職業的高等學歷教育，培養應用型高級人才；二是面向不同級別、不同崗位、不同身份人員，開展全面的職業培訓，不斷提高海警隊伍的業務素質。從原中國海監、中國漁政、邊防海警、海關總署海上緝私警的教育與培訓情況來看，其教育與培訓對象大致呈現為三類：領導干部、業務骨干、輔助人員。在領導干部的任職或晉職培訓中，不同級別領導干部的任職培訓內容的深度與高度必定有所不同。領導干部又有“政工領導”與“業務領導”之分，不同類別領導干部的培訓，其內容的側重點也必定不一樣。在業務骨干的崗位培訓方面， 崗位分工不同，培訓的內容也不相同。如中國海監、邊防海警、中國漁政的崗位培訓都主要分為“執法人員業務培訓”與“船員專業技能培訓”兩大類。在輔助人員培訓方面，邊防海警一直有針對士兵的“海警專業兵培訓”，涉及航海、機電、雷達、信號、報務、槍帆6類艦艇崗位。海警專業兵相對海警軍官，屬于輔助性人員。從目前中國海警局的機構設置模式來看，今后中國海警的管理體制也很可能采取現役制模式，屆時仍然需要這樣的輔助人員。

就研究型人才的培養而言，中國海警所執行的任務的艱巨性、復雜性，決定了海警事務的規劃與決策還需要強有力的智力支持。因此，很有必要培養一支長期、持續研究國際海洋法、國際警務、國際政治的智囊隊伍，為提高海警戰斗力提供理論指導 、為海警訓練創新提供理論支持、為海警以及國家海洋發展戰略制定等提供建設性意見建議、為上級機關和首長的決策提供參考性的依據。這類智囊人員，不妨稱之為研究型海警人員。

（三）海警干部應具備的知識、能力和素質

中國海警是為應對日益嚴峻的海洋維權形勢，適應我國海洋強國戰略而產生的一個特殊警種，是具有警察屬性的海上維權與綜合執法力量。海警教育與培訓的目的是培養合格的海警人才、提高海警人員的業務能力，養成一支滿足我國海上維權和執法工作需要的隊伍。因此，將來構建中國海警教育與培訓體系，必須結合海上維權與執法工作的需要，細致辯明海警職業所需要的知識、能力和素質，開展有針對性的教育與培訓。從當前我國海上維權與執法的任務來看，海警職業所需的知識、能力和素質可做如下解析。

第一，海警工作具有技術性。海警人員應當懂海、適應海，即具備基本的海洋科學知識，如海洋環境（氣象、水文）、海洋資源方面的知識，掌握海上生活所需的游泳、潛水、救生等技能，具備過硬的身體素質等等。海警工作使用交通工具以船艇為主，以飛機為輔。這要求所有海警人員都應掌握一定的航海知識、船舶知識（包括船舶設備使用、安全急救方面的知識），最好還能掌握小型船艇駕駛技能。^[2]當然，為了保證海警執法執勤的交通安全，以及在維權與執法過程中有效組織對抗、緝捕或驅離，還需要能夠熟練操縱大型船舶、組織指揮船艇戰術、操縱飛機的專職海警人員。海警船艇正常工作與相互聯絡，則需要專門的掌握輪機維修保養技能和通信設備使用技能人員。

第二，海警工作具有涉外性。這要求所有海警人員必須掌握有關的國際法、海洋法知識、國際政治知識以及外語對話能力。與我國海上維權執法有關的國際法、海洋法知識，至少要包括《聯合國海洋法公約》、我國與周邊國家簽訂的條約、協定。外語對話能力，將可能涉及英語、韓語、日語、馬來語、越語等語種。

第三，海警工作具有綜合執法性。這要求所有海警人員必須掌握我國海洋行政管理、海洋漁業管理、海上治安管理、海上緝私方面的法律法規知識和相關執法技能。

第四，海警工作具有環境特殊性。海警人員長期生活在海上，風大浪高，艱苦枯燥，要求所有海警人員必須具備忠于職守、甘于奉獻的政治素質。海警在維權執法過程中經常面臨撞船、暴力抗法甚至武裝襲擊等不測事件，其危險性較大，制止違法行為難度高，這要求所有海警人員必須學會武器、警械使用、擒拿逮捕等執法執勤技能。

三、海警教育與培訓體系構建設想

中國海警教育與培訓體系的構建，應以設立怎樣的一套教育與培訓機構為基本線索，而其前提是我們對海警未來的人員構成及人才來源渠道作何判斷。從目前的多種信息^[3]來看，我們認為：首先，中國海警將來很可難采取全部現役制的管理模式，因此中國海警的人員身份仍將延續原公安邊防海警的“現役軍官+海警專業兵/士官”的結構。其次，中國海警的干部人才來源仍然需要采用多樣化渠道，即除了利用自身的資源培養一部分人才外，再借助地方高校、軍事院校優質的教育與培訓資源直接引進一些自己難以培養的人才。基于這種判斷，我們對中國海警教育與培訓體系的構建路徑有如下設想：

（一）籌建一所現役制海警高等教育院校

籌建現役制海警高等教育院校，即采用現役制院校管理模式，開展全日制的本科職業學歷教育，并且開展培養研究型海警人才的研究生教育。

1.職業學歷教育的必要性

面向海警開展職業學歷教育似乎有悖于我國當前公安院校招錄培體制改革的思路^[4]，但我們認為這樣做，仍不失為可行而且必要的選擇。因為，海警人才的培養比普通警察人才的培養更為復雜，普通警察人才的培養主要是掌握治安、偵查、刑事科學技術等這些公安學、公安技術知識與技能，而海警人才除公安學、公安技術知識外，還需要同時掌握航海知識、船艇知識、船艇操縱技能、法學知識、國際關系、海洋科學、海洋行政管理和漁業管理等等知識，知識結構面可謂多元復雜。將任何單一專業背景的人員招錄進來，都需要彌補其他諸多領域的知識和技能，進行短短2年的培訓無疑會遭遇比普通警察院校培訓更大的壓力，效果更是難以保證。因此，在這方面我們可辦一所類似于美國海岸警衛隊大學、日本海上保安大學這樣的海警高等院校，開展本科層次、應用型的職業學歷教育。

2.現役制的選擇

將海警高等教育院校定位于“現役制”，是為了順應中國海警將來的現役制管理模式。現役制的中國海警，對海警人員的政治素質、身體素質、紀律作風等都有很高要求，通過四年的現役制生活，可以直接鑄就牢固的軍人氣質。此外，在海警人員來源多元化的格局中，盡管地方入伍大學生經過軍事化訓練，也能習得一定的軍人作風，但易受先在的思維和行為習慣的影響而打折扣。因此，若始終有一批訓練有素的軍校畢業生注入海警隊伍，能夠對隊伍紀律作風的保持的起到中流砥柱的作用。

3.海警高等教育的若干要素界定

規劃海警高等學歷教育，最重要的四件事是：定位人才培養目標、設置專業結構、設置課程結構、注重動手能力。

第一，人才培養目標的定位，應主要著眼于培養能勝任海警一線維權執法工作的應用型人才，同時培養和儲備海警研究型人才。在本科學歷教育層次，政治忠誠、知識扎實、技能過硬、體魄強健的應用型、復合型人才應是人才培養目標的基本內容。

第二，專業結構方面，應兼顧工學、法學兩類專業。從原中國海監、中國漁政、公安邊防海警的教育與培訓經驗來看，船艇操縱、輪機維護與保養、通信等船艇技術人員是海上執法隊伍的中堅力，“大型船艇的操縱與維護保養人才”是中國海警目前較為緊缺的人才。因此，設置專業結構時，應將航海技術、輪機工程、通信工程這三個專業列為必要專業，在此基礎上再考慮是否需要配置其他專業。那么，除了這三個專業之外，還應設置哪些專業？我們認為至少應當設立“海警執法”專業和國際政治專業。

首先，中國海警局成立后，中國海警的職責范圍發生了重大變化。先前公安邊防海警的職責范圍僅限于公安機關的職能，統一后的中國海警執法人員不僅要維護海上治安，履行公安機關職能，而且要承擔海上緝私以及海監、漁政部門的海上執法工作，其任務職責范圍大大拓展。海警執法人員應具備的知識結構和能力素質必然要從單一執法向綜合執法轉型。海警執法人員不僅要具備公安學、軍事學知識素養，而且要具備海洋、漁業、海關等法律知識。因此在海警高等院校中應當設置一個培養海上綜合執法人才的“海警執法”專業十分迫切和必要。但目前普通高等學校本科專業門類中沒有這一專業，下一步應該盡快在公安學一級學科下申請設置一個“海警執法”特設專業。其次，當前我國海洋維權與執法面臨著嚴峻的形勢，個別國家近年頻頻做出的挑釁動作，使得我國海洋政治環境愈加復雜，今后在解決與周邊國家的海洋爭端、進行海警維權執法乃至推進我國的海洋強國戰略方面，將會產生許多帶有濃厚國際政治色彩的海洋戰略決策和海警法制建設類的課題。因此，作為海警高等教育院校，要堅決承擔起為未來中國海洋發展戰略、海警發展戰略的決策和立法提供智力支持的重任，開設國際政治專業并開辦研究生教育，致力于培養能從事海洋戰略研究、海洋政策與法律研究方面的高層次人才。

第三，課程設置方面，無論是工學類專業，還是法學類專業，都應注意保持海洋科學知識、船艇知識、國際政治知識、法律/執法知識合理搭配，外語能力、船艇技能、執法技能、救生技能和軍事技能兼顧，并且加大實驗、實訓課程的比例，提高學員的動手操作能力^[5]。當然，不同專業的課程設置應有其側重點。此外，更要打破專業設置時“理工類課程與法律/執法課程不可交融”的思維定式。在這方面，美國、日本海警院校的專業設置與課程設置^[6]都表明，不論何種專業都要掌握航海知識和船舶駕駛技能^[7]，而且船艇技術類專業都要學習法律/執法課程。尤其是日本海上保安大學的三個船艇類專業的課程設置中，都將行政法、國際法、民事法、刑法、刑事訴訟法、海上保安制度論、海上犯罪搜查論、環境防災論等等法律/執法類課程作為其必修科目。^[8]“海警執法”專業的課程設置，應注意滿足海洋綜合執法的業務需要，圍繞海洋環境保護、海域使用、海島保護、海上治安管理、海上刑事案件偵查、海上漁業執法、海上緝私等業務，充分開設相關專業課程。

第四，學員實踐能力培養方面，為保證海警職業學歷教育與海警崗位工作的對接，海警高等教育還可以借鑒美國、日本海警院校的大噸位船艇的航行實習訓練和崗位綜合訓練。如美國海岸警衛學院每年夏季都要進行航行實習，第四個夏季，四年級學員利用5周的時間進行遠洋航行，還利用5周時間熟悉海岸警衛隊岸上的各種裝置，在現場操演海岸警隊的實戰動作。^[9]日本海上保安大學學員在第4學年結束后，還要進行6個月的專攻科訓練，進行為期約15周的世界遠洋航海實習訓練，學習海上保安官在執勤、執法時所必要的基本法令、法規，^[10]這近乎是一種用專業技能或崗位技能培訓。

4.軟硬件資源的配備與研究機構的設立

為實現上述海警職業學歷教育的設想，當然還有許多其他配套的規劃，如打造“理論與實踐”相結合的“雙師”型師資隊伍、配備大型實習船艇等。師資隊伍的學緣結構，要兼顧航海、輪機、通信、法學（國際海洋法）、公安學、國際政治等專業。為滿足培養研究型人才的需要，以及為國家海洋戰略和海警發展戰略提供決策參考的需要，則要注重引進高學歷、科研能力強的一流師資人才。

籌建一所現役制的海警高等教育院校，主要是為中國海警培養應用型人才，但同時也應注重發揮海警院校為國家海洋戰略和海警發展戰略提供理論支持、為國家培養和儲備研究型海警人才的功能，并承擔實施海警中高級領導干部培訓的任務。因此，要注意建設海洋政策與法律研究中心、海洋戰略研究中心、海洋維權研究中心、海洋執法研究中心、國際海洋爭端研究中心等學術科研機構，以開展深入的海警學術研究。

此外，這樣的一所海警高等院校還可以被賦予對外交流與承擔海警高層次干部培訓、海警維權與執法重大專題培訓的功能。因此，今后也可以利用海警高等院校廣泛開展涉外學術交流，以收集和了解各國海洋發展、海警執法的政策制度和執法措施方面的信息，并且依托海警高等院校開發和設計面向海警的各類培訓項目。

（二）建立一套完整的職業培訓機構

1.籌建海警職業培訓學校

一所現役制海警高等院校不可能產出海警所需的全部人才，如專業的法律人才、飛行人才，有時也難以滿足海警對某一方面人才的需求，如大型船艇操縱人員，因此未來中國海警有可能在自行培養船艇技術人才（包括大型船艇操縱、輪機、通信）的同時，仍需從地方院校或軍事院校招錄法律、船舶、飛行等專業的高校畢業生。此外，中國海警將來難免需要“海警專業技術士官”（包括飛行、船艇、執法三類）這樣的輔助人員。因此，也有必要考慮這兩類人員的培訓需要。對于從地方或軍校招錄的畢業生，應將入職培訓與崗位資格培訓相結合。對于海警輔助人員，應開辟飛行、船艇、執法三個專業，進行崗位資格培訓。

基本的設想是：第一，高校畢業生的“入職與資格培訓”為期1年，并且根據現有海警人員入職培訓的要求，后續還要進行3個月的“崗位任職培訓”和3個月的基層“當兵鍛煉”。從地方高校招錄的法律專業畢業生，應主要學習航海知識、船艇知識、海上綜合執法知識與技能，要求其獲得“小型船舶駕駛資格”和“海上綜合執法資格”；從地方高校招錄的船艇專業畢業生，可以在招錄時設定必須獲有大型船舶駕駛資格，然后對其主要進行大型船艇操縱訓練，同時學習海上執法類知識，要求獲得“小型船艇駕駛資格”和“海上綜合執法資格”；從地方或軍事院校招錄的飛行專業畢業生，可以在招錄時設定必須獲有相關的飛機駕駛資格，然后對其主要進行海上飛行巡邏訓練，同時學習航海知識、船艇知識、海上綜合執法知識與技能，要求獲得“小型船艇駕駛資格”和“海上綜合執法資格”。第二，對海警輔助人員的培訓，招錄對象為表現優秀的海警專業兵，為期2年，要求同時拿到“小型船艇駕駛資格”和各專業的崗位資格，其崗位資格的知識與技能要求應視輔助工作的內容而定，并且標準相對低于軍官，培訓合格者將成為長期留任的海警士官。

2.建立各級海警培訓基地

建立系統內各層級的培訓基地，是原來四支海上執法隊伍的共同做法，中國海警未來的教育與培訓仍可延續。以原公安邊防海警為例，這類培訓基地的功能主要是承擔兩類培訓：一是各單位內部海警干部的短期崗位業務培訓，以滿足適應法律政策變動、解決普遍性業務難題、使用新的辦公軟件等等需要。二是海警專業兵訓練，對新征入伍的士兵進行航海、機電、信號、雷達、報務、槍帆等6項海警技能的培訓。這種模式，將來仍然值得中國海警借鑒。今后我們有望看到中國海警整合原有四支隊伍繼續下來的培訓資源，在各海區分局、各總隊都能建立自己的培訓基地。當然，這種自設培訓基地的做法只是一種常規需要，并不排斥海警在必要情況下可以采取委托地方院校或軍事院校開展培訓的傳統做法。

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[1] 阮智剛，男，湖北武穴人，漢族，公安海警學院船艇指揮系海上執法教研室講師，主要從事法理學與海上執法教學和研究。

[2] 日本海上保安大學設立的航海、機電、通信三個專業都要求必修“小型船舶基礎”這門實驗課程，而且作為職業培訓學校的海上保安學校也要船舶航運、航空、海洋科學、通信系統四個專業共修“小型船舶操縱”這門課程。參見李明：《日本海上保安大學的課程設置與啟示》，載《海洋信息》2013年第4期。

[3] 這種信息主要包括三類：第一類是中國海警局頂層機構的設置，仍是司、政、后的現役模式；第二類是中國海警局目前面向地方大學生的招聘簡章中的“接收方式”以及“工作生活待遇”仍是武警現役制模式；第三類是可行性信息，即原中國海監、海關緝私人員的初任培訓都是采取軍事化或準軍事化的培訓方式，四家隊伍整合后采取現役制的管理模式有一定的歷史基礎。參見《2015年度中國海警接收普通高等學校應屆畢業生簡章》，載中國海警接收普通高等學校畢業生網，http://www.chinahjzs.net/Zcshow.asp?id=2，最后訪問時間：2015年5月23日訪問。

[4] 這種改革思路是：放棄以往的四年全日制本科學歷教育，改為進行更加貼近警察職業需要的培訓式學歷教育，即招錄高中、大專、本科學歷人員，然后進行專科、專科升本科、本科獲第二學位的專科和本科2個學歷層次的教育，學制2年。參見李明：《日本海上保安官的培養模型研究》，載《海洋信息》2014年第1期。

[5] 參見李明：《日本海上保安大學的課程設置與啟示》，載《海洋信息》2013年第4期。

[6] 美國海岸警衛大學“船舶制造與海洋工程專業” “海洋環境科學專業”的核心課程中都有“罪犯審判” “海洋執法”2門法律、執法課程。參見鄭中：《美國海岸警衛學院課程設置研究》，湖南師范大學2010年碩士學位論文。

[7] 在美國海岸警衛學院，航海學原理、航海計劃、船舶駕駛原理與科學、美國海岸警衛隊指揮是所有專業學員都必須學習的課程。在日本海上保安大學，“小型船舶基礎”是其三個專業的必修實驗課程。參見鄭中：《美國海岸警衛學院課程設置研究》，湖南師范大學2010年碩士學位論文。李明：《日本海上保安大學的課程設置與啟示》，載《海洋信息》2013年第4期。

[8] 參見李明：《日本海上保安大學的課程設置與啟示》，載《海洋信息》2013年第4期。

[9] 徐建飛、高攀、王長勝、董勝利、韓玉超：《美國海岸警衛隊大學教育分析與研究》，載《公安海警高等專科學校學報》2006年第1期。

[10] 參見徐建飛、張雷濤、胡云琴：《日本海上保安大學教育分析與研究》，載《公安海警高等專科學校學報》2005年第3期。