論警察法學及其學科角色定位^[1]

繆文升^[2]

2011年3月國務院學位委員會第28次會議審議批準《學位授予和人才培養學科目錄（2011 年）》，目錄中增加了公安學為法學學科門類下的一級學科。但如何架構公安學的二級學科體系，成為擺在所有公安院校和從事公安理論研究者的迫切任務。無法回避的是，我國警察法學研究起步較晚，還沒有能夠對之進行全方位、多視角、多層次和多方面的論證，警察法學在公安學學科體系中的定位沒有形成統一意見。當務之急，“我們要進一步研究警察法學的概念、性質、對象、研究方法、學科體系等等。”^[3]在此，我們試圖從警察法學的內涵與研究對象、警察法學的學科定位、學科體系等方面對其進行基礎理論的探討，以期為警察法學的二級學科定位提供理論支撐。

一、警察法學及其學科地位

（一）警察法學及其研究對象

對于警察法學的內涵界定存在諸多見解。“警察法學是以警察法律、法規和公安工作實踐為研究對象的一門獨立的法律科學。”^[4]“警察法學即以警察法為研究對象的一門學科，屬于法學的分支學科，是一門刑事法學、行政法學和組織法學相交叉的綜合性法學學科。”^[5]警察法學是專門研究警察法律現象及其發展規律的法學學科。^[6]“所謂警察法學，就是立足于警務活動實踐，以警察權力的設定、運行、保障、監督、救濟為研究核心，以警察法律規范為研究對象的一門法學學科。”^[7]“警察法學是關于警察法律制度和警察法治實踐活動的科學，是以警察職能為標準而產生的一門新興的綜合性的學科。”^[8]“警察法學是近年來興起的一門交叉學科，是法學和警察學的有機結合，旨在研究和解決警察法治建設中的理論與實踐問題。”^[9]從這些學者給警察法學下的定義，我們能夠發現，警察法學的界定是一個從混沌、模糊、依附的概念用語到逐步上升到科學化的學科高度；是從“靜態”角度研究警察法到“動態”角度研究警察活動規律及其現象的過程，并逐步實現“靜態”與“動態”的有機統一。

為此，我們認為，警察法學不僅僅是研究警察法律制度或以警察法為研究對象的學科，警察法學作為公安學的二級學科更應該關注運用法學的方法、原理研究警察權力的運行機理，是警察法律制度設定與運行的辯證統一。基于這樣的內涵設定，2011年8月，中國警察法學研究會上眾多學者認為，“警察法學應該以警察法治實踐為邏輯起點，在探索警察法律現象及其發展規律的基礎上，以法學基礎理論和公安學基礎理論研究成果為依托展開研究，警察法學應當屬于法學和公安學（警察學） 下屬的二級交叉學科。”^[10]具體概述，警察法學所研究的警察法律制度包括警察專門法，即明確以警察為主體及執法主體的法律規范；警察相關法，即沒有特別規定警察為執法主體及其職責，但依據警察職權，警察也必須一體適用的法律規范。因此，警察法學的研究對象應該包括警察法律制度及其實踐、與警察法律制度密切相關的法律制度、警察法治活動中法律適用所涉及的相關問題等方面。

（二）警察法學的核心和基礎性地位

“警察權是一種國家權力，作為國家權力的警察權，具有廣義和狹義兩方面的含義。在廣義上，警察權應指在國家設立、訓練、調配、指揮以及監督警察機關（構）、警察力量和警務工作的權力；從狹義上，警察權則是指一定的警察機關（構）和警察人員依法從事警務工作的能力。”^[11]“警察權的產生和形成,不僅有其事實基礎和理論基礎,而且還有一個法治基礎,這個基礎就是國家權力機構和組織形式的形成以及警察法體系的建立。”^[12]因此，警察權力的法治化與警察權力的立法、執法、守法、法律監督等方面息息相關。所以，從警察權力的運行過程及運行機制來看，警察法學的研究構成了公安學的核心和基礎。

正因為警察執法是國家行政權力實現的重要體現，而法律“設置行政機構的權力，規范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救。”^[13]就規制警察權力而言，警察機關及其警務人員的警務活動被納入法制的軌道,警務關系通過警察法來加以調整已經成為現代法治社會的準則。因此，突出警察立法的重點，提高警察制度建設的質量，加強對警察法律、法規、規章等規范性文件的清理和修改，完善規范性文件制定程序，都需要從警察法學理論上加以深入研究。就警察執法而言，嚴格公正規范執法是警察法治關于警察執法的基本要求，主要表現為執法的方法、方式、步驟以及時間的延續性的總和。警察執法程序最重要的特征是行政相對人參與,即參與立法、參與決策、參與管理、參與執法,特別是參與其自身利益有利害關系的各種具體行政行為。^[14]因此，警察權力的行使必須遵循法定原則、有限原則、程序原則和責任原則。就警察執法過程的守法而言，警察在執法活動中必須尊崇法律至高無上的權威，服從法律的統治，這是法治警察的核心價值之所在。而強調警察法治和執法者必須守法，需要在理論上認真研究警察公共理念、平衡理念、程序理念，以及法律優先、職權法定和法律保留等法治理念。再就警察權力的監督機制而言，是指對警察機關及其工作人員行使職權的情況進行監察和督促,以保證其依法準確行使,防止濫用職權或玩忽職守行為的發生。^[15]為此，必須進一步健全和完善對警察權的監督機制,構建一個在完善法律制度基礎上的警察權監督體系。因此，無論從警察權力的產生、還是其運行（執法、守法和法律監督）方面而言，警察權力的法治化是分析所有問題的邏輯起點，而這些問題也是警察法學的基礎和核心要義。

二、警察法學的學科角色定位

（一）研究警察法學的必要性

首先，警察法學的研究是規范權力與保障公民權利動態平衡的前提。“警察執法的實質，是用權力保障權利，權力服務于權利。當權力與權利發生沖突的時候，權力應當服從權利。這是警察法治的根本精神，一切警察職權和職能，都必須在法治的軌道下運行和實現。”然而，現代法律面臨的一個核心問題是如何將警察權的行使保持在適度、必要的限度之內，特別是在法律不得不給執法者留有相當的自由空間之時，如何才能保證裁量是適度的。權力必須受到控制理論最早可以上溯至1215年英國的“自由大憲章”中關于犯罪與處罰應具有衡平性之規定。^[16]這一理論的核心是當警察行使公權力而與基本權利發生沖突時，就必須憑借某種審查標準來判斷上述公權力的行使是否為憲法所允許，警察權力對公民權利侵害是否適度、合比例，在其間便要有比例原則來發揮決定性作用，作為保護基本權利而“加諸國家之上的分寸要求”。^[17]質言之，警察權力行使的比例原則是指警察實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益，如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當的比例對該原則的最著名的、也是最通常的闡述為“三階理論”，即手段的妥當性、必要性和法益相稱性原則。具體而言，就是要求以公權力對人權的“干涉分量”來斷定該行為的合法與否，要求在憲法的價值秩序內，對上述行為的實際利益與人民付出的相應損害之間進行“利益衡量”，使人民因此受到的損害，或者說作出的特別犧牲比起公權力由此獲得的利益來講，要小得多，要合算得多，是人民可以合理忍受的程度，否則，公權力的行使就有違法、違憲之虞。因此，在歷史上，比例原則最初就孕育萌芽于警察法之中，是警察法上最重要的原則之一。^[18]

其次，警察法學的研究是警察權力行使規范化的理論基礎。公正的法治秩序是正義的基本要求,而法治取決于一定形式的正當過程,正當過程又主要通過程序來體現。”^[19]公安機關執法規范化就正如習近平指出的，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。“如果一種法律秩序較完善地實行著法治的準則，那么，這個法律秩序就比其他法律秩序更為正義。”^[20]德沃金曾指出：無論在任何情況下，強大的自由裁量都是對法律本身的漠視和對法治的踐踏。也即弱意義的自由裁量權的有限存在有其必要性。因此，公安執法規范化是法治中國的一種必然的民主政治選擇，更是現代法治國家的一種必然的法律主張。當前，我們要深刻認識公安機關加強執法規范化建設的重要性、緊迫性，要將執法理念人本化、執法主體精英化、執法裝備信息化、執法流程標準化、執法場所功能化、執法動作創新化“六化”要素融入到執法規范化建設中去。^[21]因此，在當代法治國家，警務活動就是法務活動，法律是一切警務工作的標準。為解決執法流程和標準不全面的問題，公安機關內部對執法有很多相關的制度規范，有《公安機關辦理刑事案件程序規定》 《公安機關辦理行政案件程序規定》 《公安機關執法細則》等等，對公安機關執法做出了規范。

再次，警察法學的研究是警察權力行使與責任承擔統一的必然要求。近現代政治理論和實踐的主題就是圍繞如何解決公共權力的矛盾而展開的,其中心思想是對公共權力進行限制與約束。而對公共權力的設置課以相應的責任規定和設計,以建立權責統一的公共行政體系,是對公共權力的一種最基礎性的控制,也是公共行政合理的理論邏輯。責任規定應該包括兩方面的含義:一是政府及其行政人員的行為對社會大眾負責 ,即積極意義上的行政責任；二是政府及其行政人員對自己的行為負責,對自身的失職、失誤承擔相應的責任,即消極意義上的行政責任。警察權力的法治化目的之一就是要確保責任與權力的對等,并建立權力與責任統一的原則。權力與責任統一的原則正體現了對警察權力的規定與控制。一方面,對公共權力課以相應的責任規定體現了責任對權力的明示作用,即責任包含對權力的性質、行使范圍的明確規定,這是責任對權力的確認和保護；另一方面,在權力行使的每一過程中,都必須有相應責任的具體規定,也就是說任何權力都被責任所制約和控制,從而可以有效地抵制警察權力的非法擴張,通過對警察權力的這種約束與控制,以確保公共權力行使更加正當和合法。這種權力與責任的統一原則,必然是公共行政的理論邏輯,其最基本的理念就是:任何公共權力都應當處于責任狀態,任何公共權力的行使者都應當是責任的承擔者,從而讓任何公共權力的行使在道義上必須以責任實現“自律”,在心理上以責任實現“他律”。^[22]

（二）警察法學二級學科設置的可能性

警察法學能夠成為公安學下的二級學科必須具備的條件要符合相關規定要求。在公安學一級學科建設中,作為其支撐的二級學科都是從不同的角度研究公安執法現象及其處置對策，以及某一方面工作的歷史、現狀和未來發展規律為重點，以探求這一方面工作的科學方法和手段為目標的。因此，警察法學與這些二級學科有相近的理論基礎，研究方法也基本相同，它們是作為一級學科的法學研究的不同方面。

警察法學具有二級學科相對獨立的專業知識體系，已形成若干明確的研究方向。警察法學有自己特定的研究對象和研究內容，具有相對獨立的專業知識體系，已形成若干明確的研究方向。警察法學是一門以警察職能為標準而產生的公安學二級學科。經過近年來的發展，在警察法學研究領域已經凝練形成了警察法學概論、警察法學本體論、警察法學運行論和警察法學實踐論等多個研究方向。

社會對警察法學二級學科有一定規模的人才需求。目前社會急需大量接受過系統的警察法學專業教育訓練的專門人才。無論是公安機關、國家安全機關、監獄機關的人民警察，還是人民法院、人民檢察院的司法警察，雖然不必成為法學的專門人才，但是都必須熟練掌握系統的警察法學專業知識。各類各級警察機關內部都設有專門的法制工作部門，這些部門的重要性決定了我們需要培養大量的警察法學的專業人才。

構建警察法學二級學科已經基本相對成熟的理論根基。就警察權力的法治化與規范化，比較有代表性的觀點有平衡論、控權論等幾種。控權論“是一種源于英美國家傳統的政府法治理論,主張法應是以權利為本位,對權力進行控制的法”。^[23]平衡論強調法律的本質在于平衡警察權力和相對方權利義務關系,平衡是法律的最優化狀態和基本價值導向。^[24]“總的來說，人民主權論、基本權利論、社會管理論、法治政府論、服務政府論以及權力控制論共同作為法的理論基礎而存在和發揮作用。”^[25]這些理論共同成為警察法學二級學科的法律淵源。

三、警察法學二級學科體系架構

20世紀90年代之前，國內有關警察法的研究甚少，學術界起初是站在行政法學、刑事法學等學科研究的角度，來審視警察法律制度和警務實踐活動的，試圖用對這些傳統部門法學的研究替代警察法學。^[26]20世紀90年代以后，隨著我國警察法治建設的發展，《中華人民共和國人民警察法》的頒布實施，以及一大批警察法律、法規、規章的出臺，警察執法和警務活動實踐在社會生活中的重要作用日益顯現，促使著警察法學的教學和研究逐步走向深入，學術界已經認識到警察法作為獨立部門法存在的意義和價值。^[27]

目前，學術界關于警察法學的學科體系內涵的界定仍處于“百花爭鳴”狀態。惠生武認為，警察法學學科體系大致可以劃分為警察法學基本理論、警察法史與警察制度史、域外警察法與警察制度比較、警察組織法、警察刑事執行法、警察公共安全管理法、警務保障法和警務監督救濟法等部分。^[28]袁周斌認為，在警察法學研究領域已經凝練形成了警察組織法學、警察行政法學、警察刑事法學、警察監督法學、警察比較法學等多個研究方向。^[29]王運生認為，警察法學的學科內容主要包括: 第一部分，能說明其是一獨立學科的內容；第二部分，作為學科的獨特性論證；第三部分，歸納全部現有法律規范；第四部分，警察法學的比較研究。^[30]孫振雷認為，警察法學學科體系應當包括警察法學的基礎理論、警察組織法、警察行為法、警務保障法、警務監督（救濟） 法、其他法域警察法或比較警察法、警務合作法。^[31]諸多學者從警察組織法、行政法、刑事法、救濟法及監督法等方面試圖對警察學科體系進行架構，但目前仍然沒有一種相對權威和系統化的理論體系，更多的是從警察法的層面進行分析和研究，而沒有上升到警察法學學科體系高度。

因此，我們試圖從法哲學方法論視角對警察法學學科體系進行梳理，并認為，警察法學學科體系至少包括警察法學概論、警察法學本體論、警察法學運行論和警察法學實踐論四方面：

就警察法學概論而言，主要研究警察法學的基本理論，包括警察法學的概念、特征，警察法學的研究對象，警察法學的研究方法，基本范疇、警察法史，警察法學的學科地位等一系列基本理論問題。

就警察法學本體論而言，主要研究警察法的基本理論，包括警察法的概念、淵源、體系、作用和產生、發展情況，警察權、警察法律關系，警察法律行為，警察法治理念，中外警察法比較研究等一系列基本理論問題。

就警察法學運行論而言，主要研究警察法學方面的立法、執法、守法、警察職業等方面的基本理論問題。就警察執法所需要的基本法律體系而言，包括警察組織法、警察行為法、警務保障法、警務監督法等方面。在實踐的運行中，包括警察立法行為、警察許可行為、警察處罰行為、警察強制行為、警察偵查行為、警察執行行為、警察調解行為、警察服務行為等具體內容。警察執法監督的法治化也是這一部分的重要內容。從實踐層面上，警務監督包括警務督察、法制監督、警務公開、警務信訪、警察法律責任等方面。因此，需要研究如何監督、控制警察權，明確監督控制的主體、內容、類型、方式、措施、程序，如何有效發揮內部督察和社會監督的作用，防止不當警務行為和警察權的濫用。

就警察法學實踐論而言，主要研究警察刑事執法實踐、警務安全管理實踐、綜合警務問題研究等方面。在警察刑事執法實踐方面，探索警察刑事執法中的規律，發現在警察刑事調查、刑事偵查以及刑罰執行過程中出現的新問題，分析原因，研究各種刑事執行方法、手段、措施的應用，以及執法程序的運用，針對實踐中存在的問題，提出相應的對策和措施。在綜合警務問題研究方面，從法學的視角，探索警務體制、機制改革的思路； 研究國家警務與社會警務的關系，以及社會各階層安全指數，社會不同階層對警務安全的不同需求；研究分析各種公共安全事件、事故的成因與防范對策，以及警務應急、救援、處置等。

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[1] 基金項目：江蘇高校品牌專業建設工程資助項目成果（TAPP）。

[2] 繆文升，男，江蘇南通人，法學博士，江蘇警官學院法律系副教授。

[3] 王景榮：《關于加強警察法學理論研究的幾個問題》，載《公安大學學報》1991年第5期。

[4] 鄧國良：《試論警察法學的研究對象和范圍》，載《公安大學學報》1989年第4期。

[5] 周云：《警察法學的學科定位》，載《云南公安高等專科學校學報》1999年第4期。

[6] 高文英、孟昭陽：《警察法學的研究現狀及其發展完善》，載《公安教育》2002年第5期。

[7] 王運生：《論警察法學在公安法學教育中的地位》，載《河南教育學院學報（哲學社會科學版）》2012年第4期。

[8] 程琳：《加強警察法學研究 推進警察法治建設》，載《公安教育》2011年第2期。

[9] 程琳：《科學認識警察法學的內涵》，載《人民日報》2012年6月11日。

[10] 孫振雷：《學科增定背景下的警察法學解構與重構》，載《河南警察學院學報》2011年第6期。

[11] 李健和：《我國警察權力配置的現狀、問題與原因》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2007年第5期。

[12] 惠生武：《論警察權產生與形成的基礎》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2009年第1期。

[13] [美]B.施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第1頁。

[14] 姜明安：《行政程序研究》，北京大學出版社2006年版，第6頁。

[15] 謝生華：《論警察權的監督機制》，載《甘肅政法學院學報》2004年第5期。

[16] 蔡宗珍：《公法上之比例原則初論——以德國法的發展為中心》，載《政大法學評論》第62期。

[17] 蔡宗珍：《公法上之比例原則初論——以德國法的發展為中心》，載《政大法學評論》第62期。

[18] 蔡震榮：《論比例原則與基本人權之保障》，載《警政學報》1990年第17期。

[19] [美]羅爾斯:《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第225頁。

[20] [美]羅爾斯:《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第226頁。

[21] 俞亮：《淺論執法規范化建設的“六化”要素》，載《公安研究》2012年第2期。

[22] 沈榮華、侯煥春：《論行政強制執行中的行政責任》，載《江海學刊》2000年第6期。

[23] 羅豪才：《現代行政法的平衡理論》，北京大學出版社1997年版，第20頁。

[24] 羅豪才等：《行政法的平衡論范疇》，載《中國法學》1996年第4期。

[25] 江必新：《行政法基本理論的反思與重構》，載《行政管理改革》2010年第4期。

[26] 惠生武：《警察法學的研究對象與學科體系構建》，載《山東警察學院學報》2011年第6期。

[27] 惠生武、李亞利：《論警察法的法律地位》，載《中央政法管理干部學院學報》1996年第3期。

[28] 惠生武：《警察法學的研究對象與學科體系構建》，載《山東警察學院學報》2011年第6期。

[29] 袁周斌：《警察法學學科的基本問題》，載《天津市經理學院學報》2012年第5期。

[30] 王運生：《論警察法學在公安法學教育中的地位》，載《河南教育學院學報 （哲學社會科學版）》2012年第4期。

[31] 孫振雷：《學科增定背景下的警察法學解構與重構》，載《河南警察學院學報》2011年第6期。